Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1756/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1217/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, skargę oddalił. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Starosta [...], dalej jako "Starosta", orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w R., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] (powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr [...]) o łącznej pow. [...] ha, jedn. ewid. D., na rzecz M.P. w wysokości 34.219,00 zł oraz o zobowiązaniu Gminy D., dalej jako "Gmina", reprezentowanej przez Wójta Gminy D., do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, a także o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, dla których stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Odszkodowanie ustalono w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego M.W., która w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2016 r. oszacowała wartość nieruchomości gruntowej położonej w D. oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] R., przeznaczonej pod inwestycję drogową pn. "Rozbudowa drogi gminnej pn. Droga do G. w miejscowości R., gmina D. " - na kwotę 34.219,00 zł.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła w dniu 27 grudnia 2016 r. skarżąca.

Na skutek rozpoznania powyższego odwołania Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że odszkodowanie za działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha, jedn. ewid. D., ustalone zostało w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015, poz. 2031 ze zm.), dalej jako "i.d.p." w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Organ zaznaczył, iż zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały także szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 nr 207 poz. 2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie".

Następnie powołał się na § 36 ust. 1- 4 ww. rozporządzenia, art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej jako "u.g.n."

Kolejno organ przypomniał, że decyzją z dnia [...] października 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Wojewoda utrzymał w mocy poprzednio wydaną w tej sprawie decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1587/15 uchylił następnie tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W związku z czym, dla tutejszego organu wiążący jest ww. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2016 r.

Organ wskazał na sporządzony w sprawie operat oraz sposób zastosowanych w nim wyliczeń, podkreślając, iż ww. informacje przedstawione przez biegłą stanowią wypełnienie zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1587/15 w zakresie dotyczącym uzasadnienia przyjęcia, że zasada korzyści ma w tym przypadku zastosowanie. Organ pozytywnie ocenił sposób doboru nieruchomości przyjętych do wyceny, wskazany zarówno w operacie jak i w piśmie z dnia 1 lutego 2017 r. cytowanym w dalszej części decyzji. Podkreślił także, że biegła dokonała odpowiedniej korekty atrybutów wycenianej nieruchomości na podstawie obliczonych współczynników korygujących, zgodnych z przyjętą skalą ocen tych atrybutów. Organ podniósł dalej, że w niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia. Przy czym dokonując wyboru nieruchomości porównawczych rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany uwzględnić dyspozycję § 4 ust. 1, 2 i 4 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

W celu pełnej realizacji zaleceń sformułowanych przez WSA w Krakowie i wyjaśnienia wątpliwości i zarzutów odwołującej, organ odwoławczy pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, kierowanych pod adresem ustaleń przedmiotowej wyceny. W dniu 1 lutego 2017 r. biegła udzieliła wyjaśnień, wskazując iż "operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie wyceny nieruchomość oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych.

Organ II instancji, w kontekście wspomnianego wyżej wyroku WSA w Krakowie uznał, że nie wszystkie wątpliwości zostały w sposób wystarczający wyjaśnione i pismem z dnia 10 maja 2017 r. zwrócił się ponownie do biegłej o przesłanie szczegółowego opisu wszystkich nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej, gdyż pomimo braku takiego wymogu, wynikającego wprost z przepisów prawa, organy prowadzące niniejsze postępowanie muszą mieć na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".

Dodatkowo, w ww. piśmie zwrócono się o wyjaśnienie niespójności na stronie 18 i 19 ww. operatu szacunkowego dotyczącej oceny atrybutu "powierzchna". Na stronie 18 w tabeli nr 7 nieruchomość wyceniana otrzymała w tym zakresie ocenę "(1) - korzystna", natomiast na stronie 19 w tabeli nr 8 jako ocena tej cechy widnieje cyfra 2. W dniu 29 maja 2017 r. biegła ponownie udzieliła wyjaśnień. Organ odwoławczy uznał, że wyjaśnienia przedstawione przez biegłą zawarte w ww. tabeli nr 1 i tabeli nr 2, zawierające szczegółowo opisane wszystkie (11) nieruchomości porównawcze pod kątem przyjętych cech rynkowych takich jak "położenie", otoczenie i sąsiedztwo, możliwości /inwestycyjne/ rozwojowe oraz dostępność komunikacyjna są wyczerpujące (dotyczą bowiem wszystkich 11 nieruchomości) i precyzyjne (umożliwiają bowiem zidentyfikowanie tych nieruchomości stosownie do zaleceń sądu, a ponadto poprzez szczegółowe opisy wnikające z tabel nr 1 i nr 2), zatem biegła wykazała, że nieruchomości przedstawione do porównania są rzeczywiście podobne.

Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy dokonała właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełniła również dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n. W jego ocenie niniejszy operat szacunkowy może stanowić dowód w przedmiotowej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb niniejszego postępowania administracyjnego. Przy czym nie podzielił konieczności weryfikacji omawianego operatu przez Komisję Opiniującą przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącej – M.P.

Skarżąca podniosła, że działkę o nr [...] dobrowolnie i pod warunkiem zapłaty oddała pod drogę gminną. Myślała, że gmina potraktuje to poważnie i zapłaci za nią po takiej cenie, jaka jest cena działek budowlanych na [...]. Podała, że nie jest w stanie kupić działki budowlanej za cenę ok. 50 zł za m², gdyż działki budowlane na [...] sprzedaje się w granicach od 100 do 200 zł za m².

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił jak należy rozumieć prawidłowe i słuszne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazał na akty prawne będące podstawą oceny prawidłowości przyznania odszkodowania oraz powołał się na § 36 rozporządzenia oraz art. 134 ust. 3 i 4, art. 154 u.g.n. Następnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie działki o nr: [...] i [...] znajdują się na terenie objętym aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie WSA operat sporządzony w niniejszej sprawie spełnia wymogi § 4 ww. rozporządzenia. Nie budzą wątpliwości, przyjęte przez biegłą, do porównania nieruchomości, przy czym mając na uwadze także dodatkowe wyjaśnienia biegłej złożone w toku postępowania odwoławczego, nieruchomości przyjęte jako podobne, spełniają wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny. Zdaniem Sądu I instancji operat szacunkowy został sporządzony poprawnie, rzeczoznawca majątkowy dokonała właściwego wyboru podejścia oraz metody szacowania nieruchomości, uwzględniła cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto zdaniem WSA operat sporządzony na potrzeby tej sprawy został przez oba organy oceniony w sposób prawidłowy.

WSA podkreślił, iż z obowiązujących w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości przepisów wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. W przedmiotowej sprawie skarżąca takiego dowodu nie przedstawiła.

Nadto w ocenie WSA wszystkie wątpliwości stanowiące przyczynę uchylenia przez Sąd poprzednio wydanych decyzji zostały, zgodnie ze wskazaniami, prawidłowo usunięte.

Według Sądu I instancji stan przedmiotowej nieruchomości został ustalony zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1 i.d.p. oraz § 36 ust 1 i ust 4 rozporządzenia.

Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez wadliwą ocenę przez Sąd stanu faktycznego i dokonanych przez organy czynności, w szczególności wadliwą ocenę operatu szacunkowego autorstwa biegłej M.W. oraz merytoryczną analizę tego dokumentu w zakresie zastrzeżonym dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;
2. II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 8, 75, 77, 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, przyjęcie “złych" nieruchomości do porównania, a zatem uchybienie § 3 i § 4 rozporządzenia polegające na nieprawidłowym doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny;

"IV. przepisów prawa materialnego, a to art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. polegające na znacznym zaniżeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości i przyznanie odszkodowania w niewspółmiernie niskiej wysokości";

V. przepisów prawa materialnego, a to art. 129 i art. 130 w związku z art. 156 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania operat szacunkowy stanowi kluczową część materiału dowodowego, bez koniecznego wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji;

VI. przepisu prawa materialnego, a to art. 130 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego zawierającej nieprawidłowości i niezgodnej z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z pominięciem znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny;

VII. przepisu prawa materialnego, a to art. 153, art. 155 i art. 157 u.g.n. poprzez zaniechanie przekazania operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny jego prawidłowości, w związku z istotnymi rozbieżnościami co do wartości nieruchomości.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, iż w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Na marginesie należy zaznaczyć, że skarżąca kasacyjnie numerując zarzuty skargi popełniła oczywistą omyłkę pomijając nr III. W dalszych rozważaniach Sąd będzie odwoływał się do numeracji zawartej w skardze kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały oznaczone nr I i II. W ocenie NSA są one chybione. Skarżąca zarzuca w nich naruszenie: (I) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. – z uwagi na wadliwą ocenę stanu faktycznego i czynności dokonanych przez organ oraz (II) naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. Jej zdaniem nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wybrano niewłaściwe nieruchomości podobne, zatem uchybiono również § 3 i § 4 rozporządzenia.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym.

W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w zestawieniu z uzasadnieniami decyzji organów dowodzą, że wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione. Biegła przedstawiła szczegółowy opis wszystkich nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej. Wyjaśniono także dostrzeżoną niespójność na stronie 18 i 19 operatu, dotyczącą oceny atrybutu "powierzchna". Biegła udzieliła wyjaśnień, przyznając że wystąpił dostrzeżony przez organ błąd, który odpowiednio sprostowała. Organ odwoławczy uznał wyjaśnienia przedstawione przez biegłą zawarte w ww. tabeli nr 1 i tabeli nr 2, zawierające szczegółowo opisane wszystkie (11) nieruchomości porównawcze pod kątem przyjętych cech rynkowych takich jak "położenie", otoczenie i sąsiedztwo, możliwości (inwestycyjne) rozwojowe oraz dostępność komunikacyjna za wyczerpujące (dotyczą bowiem wszystkich 11 nieruchomości) i precyzyjne (umożliwiają bowiem zidentyfikowanie tych nieruchomości stosownie do zaleceń sądu).

Ponadto obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Przedmiot postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądzają o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń.

W ocenie NSA wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy zostały wyjaśnione. Zgromadzony materiał dowodowy jest wyczerpujący, a sporządzony w sprawie operat spełnia wymogi prawem przewidziane, a także wraz ze złożonymi przez biegłą wyjaśnieniami, jest spójny i logiczny.

Przechodząc do zarzutów prawa materialnego należy wskazać, iż zostały one wadliwie sformułowane. Skarżąca kasacyjnie nie określa bowiem, czy zarzut naruszenia prawa materialnego polegał na błędzie wykładni czy na błędzie subsumpcji. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednakże zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.

1) przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

W zarzucie oznaczonym numerem IV skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. W jej ocenie znacznie zaniżono wartość wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z art.

21. Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak natomiast stanowi art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Powołane przepisy stanowią ogólnie o odszkodowaniu, wobec czego nie dają podstawy normatywnej, by na ich podstawie można było zakwestionować ewentualne zaniżenie wartości nieruchomości. Zawarta w art. 128 ust. 1 u.g.n. regulacja stanowi wyraz realizacji konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji z 1997 r.

Wskazać w tym miejscu należy, że w wyroku z 20 lipca 2004 r. SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania’’, które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Zastosowany termin "słuszne", zamiast "pełnego" ma bardziej elastyczny charakter. Przy czym ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem - jak wywodził Trybunał - następuje na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne, tak więc "słuszne" odszkodowanie jest wyrazem kompromisu między oczekiwaniami wywłaszczonych, a możliwościami budżetu państwa. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ma odniesienie do wartości nieruchomości, a nie wartości poniesionej przez właściciela szkody (Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, zob. również wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. I OSK 302/11).

Należy podkreślić, że uszczerbek majątkowy, jakiego doznaje właściciel na skutek pozbawienia go prawa własności wywłaszczonej nieruchomości, jest wynikiem legalnych działań administracji publicznej. Przedmiotowe odszkodowanie nie obejmuje zaś między innymi utraconych przez właściciela zysków, na przykład związanych z prawdopodobnym wzrostem wartości nieruchomości po ewentualnej zmianie przeznaczenia gruntów (zob. wyrok NSA 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 946/08).

W pozostałych zarzutach oznaczonych numerami od V-VII, które odnoszą się do sporządzonego w sprawie operatu, skarżąca kasacyjnie nie wskazała, których jednostek redakcyjnych dotyczy ten zarzut. Nie wskazała zatem w sposób konkretny które przepisy prawa materialnego zostały jej zdaniem naruszone. Wobec takiego stanu rzeczy koniecznym jest przypomnienie, że sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. W konsekwencji, brak ten w wysokim stopniu utrudnia przeprowadzenie kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnośnie ww. zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat stanowi podstawowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 154 ust. 1 wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W przedmiotowej sprawie, wobec wątpliwości i zastrzeżeń co do sporządzonego operatu, podjęto kroki w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. Nie ma zatem podstaw, by twierdzić, że Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnego zbadania sprawy.

Nadto w przypadku, gdy strona ma zastrzeżenia co do treści operatu, powinna wskazać na dowód przeciwny do dotychczasowych ustaleń. Nie może dojść bowiem do sytuacji, w której strona niezadowolona z rozstrzygnięcia Sądu bezustannie przedłuża postępowanie podważając dokonane w toku postepowania ustalenia. Podejmowanie prób podważania dokonanych ustaleń wyłącznie z powodu niezadowolenia z zawartych w nim wniosków nie może zakończyć się sukcesem. Art. 157 ust. 1 u.g.n., na który wskazuje skarżąca kasacyjnie, nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu.

Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX).

Zatem na tym etapie inicjatywa należała do skarżącej kasacyjnie, która nie zrobiła nic, by podważyć wynikłe z operatu ustalenia. Sama polemika i uparte twierdzenia nie są wystarczające do jego podważenia.

Podstawą do oceny prawidłowości odszkodowania były przepisy u.g.n., rozporządzenia oraz i.d.p. Zgodnie z art. 129. u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust.

5. Dalej jak stanowi art. 130 ust. 1 wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Przy czym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przepisy art. 153 – 157 odnoszą się bezpośrednio do operatu.

Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując, stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Na powyższe przepisy wskazywały zarówno organy, jak też Sąd I instancji.

Wraz ze skarga kasacyjną skarżąca przedstawiła nowy operat szacunkowy, sporządzony 23 lutego 2018 r., wnosząc o jego włączenie jako dowodu w sprawie. Jednakże w ocenie NSA na tym etapie postępowania nie ma żadnego uzasadnienia by dowód ten został dopuszczony. Art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego nie stanowi dowodu z dokumentu w rozumieniu przytoczonego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1445/11; LEX nr 1367272). Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub ekspertyzy naukowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym musiałoby podlegać wszelkim rygorom prawnym właściwym dla kontradyktoryjnego modelu procesu sądowego i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane wyłącznie z zapoznaniem się z treścią określonego dokumentu prywatnego, zawierającego przygotowany na zlecenie strony pogląd w sprawie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1756/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2015 r. I SA/Kr 1708/14).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.