Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1807/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1339/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. i M. K. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2011 r., nr [..] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 28 lipca 2004 r., Nr [..] ustalił lokalizację obwodnicy miasta Garwolina w ciągu drogi krajowej nr 17 Warszawa - Lublin na odcinku od km 40+400 do km 53+197 wraz z przebudową infrastruktury technicznej poza pasem drogowym i zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Decyzją tą zostały objęte m.in. położone w obrębie [..] gm. [..] działki nr [..]/1 o pow. 0,1140 ha, nr [..]/1 o pow. 0,0340 ha, nr [..]/1 o pow. 0,0149 ha, nr [..]/2 o pow. 0,0241 ha, nr [..]/1 o pow. 0,5773 ha i nr [..]/1 o pow. 0,8484 ha, objęte księgą wieczystą Nr [..], stanowiące po połowie współwłasność A. K. i M. K..

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 29 grudnia 2010 r., nr [..]orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cel publiczny to jest budowę drogi – obwodnicy miasta Garwolin w ciągu drogi krajowej nr 17 Warszawa – Lublin niezabudowanej nieruchomości położonej w obrębie [..], gm. [..], oznaczonej jako działki [...]. przeznaczonej pod budowę drogi - obwodnicy miasta Garwolin w ciągu drogi krajowej Nr 17 Warszawa - Lublin oraz o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 880.685,00 zł za wywłaszczoną nieruchomość, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym w/w decyzja będzie podlegać wykonaniu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów dwóch ustaw: 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – dalej jako specustawa, oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n. Dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. operat szacunkowy z dnia 25 października 2010 r., w którym określono wartość nieruchomości na kwotę 880.685 zł. Wojewoda Mazowiecki uznał, że określił on wartość nieruchomości w sposób wymagany przez prawo materialne, a w szczególności przez art. 18 ust. 1 specustawy, art. 134, art. 135, art. 152 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku lokalnego powiatu garwolińskiego dotyczącego wykupu gruntów przeznaczonych pod drogi rzeczoznawca ustalił, iż w okresie ostatnich dwóch lat nie odnotowano transakcji kupna - sprzedaży tego typu nieruchomości. Wykupy gruntów pod obwodnicę Garwolina miały miejsce w 2004 oraz 2005 roku, na terenie obrębu [..] cena minimalna wynosiła 6,08 zł/m², natomiast cena maksymalna wynosiła 25,03 zł/m² gruntu. W związku z opisaną wyżej sytuacją na rynku lokalnym nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy poddał analizie szerszy zasięg rynku, co jest zgodne z przepisem § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca objął analizą rynek województwa mazowieckiego pod kątem transakcji kupna gruntów przeznaczonych pod drogi krajowe.

Z uwagi na niewielką ilość transakcji odnotowanych w okresie 2009 i 2010 roku, okres badania rynku został wydłużony i analizą objęto również 2008 rok. Rynek nieruchomości jest w miarę stabilny, stąd przyjęcie transakcji z okresu od 2008 do 2010 roku było zasadne. Rzeczoznawca uznał, iż można odwzorować sytuację rynku nieruchomości gminy Mszczonów oraz Radziejowice na analizowany rynek gminy Garwolin, ponieważ są to rynki usytuowane w podobnych odległościach od Warszawy oraz innych głównych miast, o podobnych walorach geograficznych, posiadają podobnie rozwiniętą sieć dróg, o zbliżonej liczbie mieszkańców, podobnym stopniu urbanizacji itp. Analizą objęto 96 transakcji ujętych w tabeli nr 2 operatu, dotyczących sprzedaży gruntów "drogowych" położonych na terenie woj. Mazowieckiego. Do określenia wartości rynkowej gruntów nabywanych pod obwodnicę Garwolina rzeczoznawca przyjął transakcje z gminy Mszczonów oraz Radziejowice, które przedstawił w odrębnej tabeli nr 3. Na podstawie analizy tych transakcji opisał cechy rynkowe nieruchomości o cenie minimalnej oraz cechy rynkowe nieruchomości o cenie maksymalnej.

Określił dla potrzeb tej wyceny skalę ocen dla ustalonych cech rynkowych, a następnie określił wartości tych cech rynkowych dla nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej. Obliczył także wagę poszczególnych cech rynkowych w wartości nieruchomości oraz sumę współczynników korygujących, a następnie dokonując stosownych wyliczeń uzyskał wartość 1 m² wycenianego gruntu.

Od powyższej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury wskazując, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy nieruchomości drogowych, ale przeznaczonych pod zabudowę oraz działalność gospodarczo - usługową, podczas gdy wyceniana nieruchomość wykorzystywana była na cele rolne. Przyjęte do porównań nieruchomości są zatem niepodobne do nieruchomości wycenianej.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia 31 maja 2011 r., nr [..] uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 grudnia 2010 r., nr [..] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że operaty szacunkowe zostały sporządzone wadliwie. Biegły przyjął do porównania dwie skrajnie różne nieruchomości, których różnice w cechach odnoszą się w szczególności do ich lokalizacji i zagospodarowania - to jest położenia w znacznej odległości od nieruchomości zabudowanych, albo wśród terenów rolnych i leśnych, albo zabudowy jednorodzinnej, przy minimalnej odległości od obiektów handlu, usług i użyteczności publicznej. Organ odwoławczy wskazał, że skoro przedmiotem wyceny są działki drogowe wydzielone m. in. z terenów leśnych oraz gruntów użytkowanych jako grunty rolne i sady, to błędne jest przyjęcie do porównań z nimi nieruchomości drogowych położonych w centralnej strefie obrębu Radziejowice, przy głównej ulicy w minimalnej odległości od obiektów handlu, usług, użyteczności publicznej, o pełnym uzbrojeniu terenu. Tymczasem z dołączonych do odwołania kserokopii fragmentów operatów szacunkowych nieruchomości drogowych, położonych w obrębie Radziejowice, oznaczonych jako działki nr [..] przyjętych przez biegłego do katalogu nieruchomości porównawczych wynika, że ich pierwotne przeznaczenie to tereny działalności gospodarczo – usługowej. Z operatów wynika, że są to nieruchomości porównawcze o cenie maksymalnej.

Minister Infrastruktury podkreślił, że przyjęcie przez biegłego jako materiał porównawczy nieruchomości tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny grozi ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i negatywnie wpływa na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. Biegły szczegółowo uzasadnił przyjęcie do porównania nieruchomości położonych w gminach Mszczonów i Radziejowice, jako rynku podobnego do rynku gminy Garwolin, stąd brak podstaw do uznania, że analizowany rynek został rozszerzony nieprawidłowo. Z uwagi jednak na przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do nieruchomości szacowanej należało uwzględnić odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Minister Infrastruktury zaznaczył, że w przypadku braku na rynku nieruchomości podobnych do szacowanego gruntu, przeznaczonych pod drogę, rzeczoznawca majątkowy ma prawo przeprowadzić proces wyceny gruntu w sposób opisany w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W takim wypadku wymaga to zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych.

A. K. i M. K. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie:

1. - art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego tj. operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego i dokonanie przez organ odwoławczy oceny merytorycznej operatu szacunkowego pomimo tego, iż nie posiada on specjalistycznej wiedzy i kompetencji do merytorycznego odniesienia się do operatu szacunkowego i twierdzenia, iż jest on sporządzony wadliwie,
2. - art. 8 w zw. 108 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli bowiem uzasadnienie decyzji zawierającej wewnętrzną sprzeczność tj. z jednej strony, uznanie przez organ II instancji, iż biegły szczegółowo uzasadnił przyjęcie do porównania nieruchomości położonych w gminach Mszczonów i Radziejowice, jako rynku podobnego do rynku gminy Garwolin, a z drugiej strony organ odwoławczy uznał, że zostały przyjęte do porównania nieprawidłowe nieruchomości tj. "nieruchomości niepodobne",
3. - art. 4 pkt. 16 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż biegły przyjął do porównania nieruchomości niepodobne pomimo, iż w wyjaśnieniach uzasadnił i udowodnił, iż są to nieruchomości podobne,
4. - art. 157 ust. 2 u.g.n. poprzez powoływanie się na kserokopie kilku stron operatów sporządzonych w innych sprawach, dotyczących innych nieruchomości i w konsekwencji uznanie, że operaty sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę w przedmiotowej sprawie są sporządzone wadliwie,
5. - art. 157 u.g.n. przez jego niezastosowanie i dokonanie we własnym zakresie oceny prawidłowości sporządzenia operatu pomimo, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy wkroczył w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego nie dysponując wiadomościami specjalnymi jakie posiada biegły. Skarżący uważają, że organ mógł dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym – to znaczy zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawniona osobę, czy zawiera elementy i treści wymagane przepisami prawa, czy nie zawiera niejasności lub pomyłek. Operaty powinny zostać przedłożone organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny merytorycznej kwestionowanego operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istotą sporu jest ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 25 października 2010r., sporządzonego na potrzeby postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego B. A., zawierającego wycenę zajętych pod drogę publiczną działek. W ocenie sądu operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Zdaniem Sądu I instancji sięganie przy ustaleniu wartości nieruchomości drogowych do normy § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, winno następować w sytuacjach, gdy nie jest możliwe ustalenie wartości tych nieruchomości na podstawie § 36 ust.1 rozporządzenia. Ustalenie wartości nieruchomości drogowej na podstawie wartości gruntów przyległych nie będzie bowiem adekwatne do wartości gruntów drogowych. Podkreślić przy tym należy, że § 36 rozporządzenia nie ustanawia alternatywnych sposobów wyceny nieruchomości. Wręcz przeciwnie, każdy jego kolejny ustęp jest następnym etapem wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym sprawy.

W kontekście powyższych wywodów w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 4 pkt 16 u.g.n. jest niezasadny.

Wbrew bowiem zarzutowi skargi jak i stanowisku wyrażonemu przez Ministra Infrastruktury w zaskarżonej decyzji biegły przyjął do porównań przy zastosowaniu metody z § 36 powołanego rozporządzenia transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Podobieństwo to dotyczy zarówno lokalizacji, sąsiedztwa jak i przeznaczenia nieruchomości. Skoro zatem funkcjonowały na rynku lokalnym transakcje dla gruntów o podobnym przeznaczeniu, biegły nie mógł zastosować metody § 36 ust. 2 pkt 2. Tym samym operat szacunkowy z dnia 25 października 2010 r., musiał być sporządzony na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia, gdyż na rynku wystąpiły transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczanymi lub zajętymi pod drogi publiczne.

Zdaniem Sądu przedmiotowy operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia odszkodowania sporządzony został według zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego. Podkreślić należy, że rzeczoznawca majątkowy wykazał, iż w sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania metody określonej w paragrafie 36 ust.1 powołanego rozporządzenia, bowiem w sposób czytelny i logiczny przedstawił procedurę wyłonienia transakcji nadających się do porównania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że brak jest podstaw do kwestionowania analizowanego rynku nieruchomości, gdyż został on rozszerzony prawidłowo o nieruchomości położone w gminach o podobnym rynku. Zarzut dotyczył natomiast przyjęcia przez rzeczoznawcę nieruchomości niepodobnych do szacowanej, w związku z czym należało zastosować sposób wyceny opisany w paragrafie 36 ust.2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., tłumacząc powyższe brakiem transakcji w zakresie nieruchomości nabywanych pod budowę dróg publicznych.

Rozumowanie takie pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia, które nie zakłada alternatywnego sposobu dokonania wyceny ale wyraźnie stanowi, że w okolicznościach zaistnienia transakcji nieruchomościami nabywanymi pod budowę dróg, to one mają stanowić materiał porównawczy. W zakresie odmienności nieruchomości przyjętych do porównań, stwierdzić należy, że rzeczoznawca odmienności te koryguje przy pomocy współczynników, które zastosowane zostały w procesie szacowania przedmiotowych nieruchomości.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie organu orzekającego. Ocena ta nie jest jednak możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje weryfikacji wiadomości rzeczoznawcy majątkowego jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Zarówno organy administracji publicznej jak i sąd administracyjny, mogą jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej aktach prawnych, czy też treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

W świetle powyższego uznać trzeba, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości podobnych do transakcji przyjętych do porównań są bezpodstawne. Odnoszą się one bowiem do tych elementów operatu, które wymagają wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości, nie podlegających ocenie organów administracji publicznej w trybie przepisu art.80 k.p.a., jak również ocenie sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów procesu.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego tj.: § 36 ust 1 w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że dobrane przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównawcze były nieruchomościami podobnymi do wycenianej nieruchomości,
2. 2. naruszenie przepisów procesowych, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. przez przyjęcie że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 80 k.p.a. i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami u.g.n. i rozporządzenia, uznając, że operat ten nie spełnia wszystkich wymagań określonych tymi przepisami.

W uzasadnieniu wskazano, iż przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowych znaczenie ma nie tylko okoliczność dotycząca przeznaczenia nieruchomości, ale również położenie, stan prawny, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W niniejszej sprawie biegły do porównania przyjął skrajnie różne nieruchomości. Różnice w cechach tych nieruchomości odnoszą się w szczególności do ich lokalizacji i zagospodarowania, tj. położenia w znacznej odległości od nieruchomości zabudowanych albo wśród terenów rolnych i leśnych albo zabudowy jednorodzinnej przy minimalnej odległości od obiektów handlu, usług, użyteczności publicznej. Co prawda ustawodawca w § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nakazał do porównania przyjmować nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, ale jednocześnie nie zwolnił rzeczoznawcy majątkowego z prawidłowego doboru materiału porównawczego.

W teorii wyceny przyjęte jest, że wybór cech nieruchomości różniących nieruchomość szacowaną od nieruchomości przyjętych do porównań, dotyczy nieruchomości podobnych do nieruchomości szacowanej. Do cech, pod względem których należy dobierać nieruchomości podobne, należy zaliczyć m.in. stan zagospodarowania, otoczenie, lokalizację, czy w końcu przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego czy innych dokumentów planistycznych. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że skoro przedmiotem wyceny są działki drogowe, wydzielone m.in. z terenów leśnych oraz gruntów użytkowanych jako grunty rolne i sady, to błędne jest przyjęcie z nimi do porównania nieruchomości drogowych, położonych w strefie centralnej obrębu Radziejowice, przy głównej ulicy, w minimalnej odległości od obiektów handlu, usług, użyteczności publicznej, o pełnym uzbrojeniu terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odniesienie się merytoryczne do zarzutu naruszenia prawa procesowego uniemożliwia wadliwe jego sformułowanie. Zarzut ten skonstruowano bowiem, powołując jako podstawę kasacyjną art.145§1 ust. 1 p.p.s.a. – bez wskazania konkretnego przepisu - jednostki redakcyjnej niższego rzędu, w sytuacji gdy art. 145§1 ust. 1 p.p.s.a. obejmuje trzy kolejne jednostki redakcyjne – oznaczone literami a-c. Każda z tych jednostek redakcyjnych stanowi odrębny przepis prawa. Jak wskazuje się w jednolitym orzecznictwie NSA jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis naruszony, zdaniem strony, przez sąd, z podaniem numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Nie jest bowiem dopuszczalne rekonstruowanie przez Sąd podstaw kasacyjnych w niepełny sposób powołanych przez stronę.

Odniesienie się natomiast do materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przytoczenia treści przepisów prawa materialnego, które powołano jako podstawy kasacyjne, w ich brzmieniu z daty wydania zaskarżonej do sądu I instancji decyzji.

Art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi, że pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, stanowił natomiast, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Przepis §4 pkt 4 rozporządzenia określa zaś, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Powołane przepisy rozporządzenia wskazują na to, że dokonując wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne - na podstawie §36 ust. 1 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany uwzględnić jako materiał porównawczy ceny uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, przy tym jednak zastrzeżeniu, że muszą one dotyczyć nieruchomości podobnych, co więcej nieruchomości przyjęte jako materiał porównawczy pochodzić powinny z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (rynku lokalnego).

W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z jednolitym obecnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przepisów rozporządzenia w brzmieniu poprzednio obowiązującym (istotnym w niniejszej sprawie) w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne nie ma zastosowania przepis § 26 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 rozporządzenia ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w § 36. ust. 2 rozporządzenia, a to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1468/11 i z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 488/11).

Nie ma zatem możliwości oparcia wyceny dokonywanej na podstawie §36 ust. 1 rozporządzenia na materiale porównawczym z rynku szerszego niż lokalny. W przypadku braku cen z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, o których mowa w §36 ust. 1, wartość gruntów rzeczoznawca powinien zatem określić zgodnie z treścią § 36 ust. 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny są nie tylko uprawnione lecz wręcz zobligowane, by ocenić wartość operatu szacunkowego, którego ustalenia legły u podstaw rozstrzygnięcia. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. Ocena obejmuje również trafność doboru przez rzeczoznawcę materiału porównawczego, służącego wycenie wywłaszczanej nieruchomości. W tym celu operat szacunkowy opisywać powinien istotne cechy nieruchomości przyjętych do porównania.

Rzeczoznawca majątkowy sporządził operaty, stosując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, przyjmując, że w sytuacji braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi na terenie rynku lokalnego Gminy Garwolin dopuszczalne jest oparcie wyceny na podstawie transakcji z rynku Gminy Mszczonów i Radziejowice.

Dopuszczenie przy wycenie nieruchomości i określeniu odszkodowania jako materiału porównawczego cen spoza rynku lokalnego stanowi rezultat wadliwej wykładni przepisu §36 ust. 1 rozporządzenia.

Takie naruszenie przepisów prawa materialnego objętych podstawą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany uwzględnić, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, pomimo tego, że w samym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie kwestionowano doboru nieruchomości porównawczych z punktu widzenia ich lokalizacji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, wynikające z art. 183§1 p.p.s.a. nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby sąd ten uwzględnił skargę kasacyjną w ramach powołanej podstawy, lecz z innym uzasadnieniem (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2005r. sygn. akt II FSK 774/05).

Słusznie dostrzeżono w skardze kasacyjnej, że do wyceny wywłaszczonej nieruchomości, w ramach materiału porównawczego, przyjęto między innymi nieruchomość położoną w strefie centralnej Gminy Radziejowice, wśród zabudowy jednorodzinnej – przy głównej ulicy w minimalnej odległości od obiektów handlowych i użyteczności publicznej. Należy podzielić wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że brak jest cechy podobieństwa w rozumieniu art.4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami pomiędzy nieruchomością przyjętą do porównania (której zasadnicze cechy opisano powyżej) i nieruchomościami wycenianymi – położonymi na terenach częściowo zalesionych, częściowo rolniczych w odległości kilku kilometrów od miasta. Przyjęcie poglądu przeciwnego przez sąd I instancji doprowadziło także do naruszenia przepisów prawa materialnego - § 36 ust 1 rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższego uznać należało zaskarżoną do Sądu I instancji decyzję Ministra Infrastruktury uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia za odpowiadającą prawu, gdyż trafny był pogląd tego organu, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wymagać będzie sporządzenia prawidłowego operatu szacunkowego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego za w pełni usprawiedliwione skorzystał z uprawnień wynikających z art. 188 p.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji oraz oddalił skargę.

Rzeczą organu administracji I instancji, który rozpoznawać będzie sprawę w rezultacie niniejszego wyroku, będzie określenie wysokości odszkodowania należnego skarżącym, przy uwzględnieniu powyższych rozważań, a także zmiany stanu prawnego - w oparciu o odpowiadające obowiązującym przepisom operaty szacunkowe.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. – wobec uchylenia wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę.

Rzeczą organu administracji I instancji, który rozpoznawać będzie sprawę w rezultacie niniejszego wyroku, będzie określenie wysokości odszkodowania należnego skarżącym, przy uwzględnieniu powyższych rozważań, a także zmiany stanu prawnego - w oparciu o odpowiadające obowiązującym przepisom operaty szacunkowe.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. – wobec uchylenia wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę.