Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1812/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 846/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B.H. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 30 października 2013 r. nr XLI/950/13 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że uchwałą z dnia 30 października 2013 r. nr XLl/950/13 Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej usg) w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm., dalej uopl) oraz po przeprowadzeniu konsultacji w trybie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1817 ze zm.), przyjęła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...].

Pismem z dnia 5 maja 2016 r. skarżąca wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę § 39 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 do wyżej wymienionej uchwały w zakresie słów "jednak przez okres nie krótszy niż 5 lat", jak i innych ograniczeń podmiotowych, które bezzasadnie uniemożliwiają wejście w stosunek najmu, domagając się ich wykreślenia i jednocześnie powołując się na treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 października 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1071/14.

W uzasadnieniu wezwania wyjaśniła, że § 39 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały zawiera zapis brzmiący: "zamieszkiwały z najemcą w lokalu do chwili jego opuszczenia i wymeldowania najemcy lub śmierci najemcy, jednak przez okres nie krótszy niż 5 lat", który to zapis zdaniem skarżącej narusza art. 4 ust. 2, art. 6a i 6b oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego a także art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej naruszenie wskazanych przepisów wynika ze zmodyfikowania w sposób nieuprawniony kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu zgodnie z art. 691 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego poprzez dopuszczenie do nabycia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy wyłącznie przez osoby, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu pod warunkiem, że zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż lat pięć od chwili jego opuszczenia i wymeldowania najemcy lub śmierci najemcy.

W dalszej kolejności stwierdziła, że rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia żeby w formie uchwały modyfikować krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu.

Rada Miasta [...] uchwałą z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XXVII/567/16 nie uwzględniła powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 30 października 2013 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie § 39 ust. 1 pkt 1 z przekroczeniem zawartego w wyżej wymienionych przepisach upoważnienia ustawowego. Jednocześnie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w § 39 ust. 1 zaskarżonej uchwały - zamieszczonym w rozdziale VII zatytułowanym zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po jego śmierci - ustanowiono, że z osobami, które do dnia wejścia w życie ustawy zamieszkiwały i pozostały w lokalu po opuszczeniu go i wymeldowaniu najemcy lub pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 § 2 kodeksu cywilnego może zostać zawarta umowa najmu pod warunkiem, że: 4) przestrzegają regulamin porządku domowego, 5) opłacają odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. Zaś w jego ust. 2 ustanowiono, iż z osobami, które po dniu wejścia w życie ustawy zamieszkały i pozostały w lokalu po opuszczeniu go i wymeldowaniu najemcy lub pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 § 2 kodeksu cywilnego może zostać zawarta umowa najmu lokalu jeżeli spełniają warunki określone w ust. 1 i kryterium dochodowe określone w § 3 ust. 1.

W ocenie strony skarżącej regulacja ta została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a także są sprzeczne z powołanymi powyżej normami konstytucyjnymi. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się organ uznając, że ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 uopl, posługując się zwrotem "w szczególności" wskazał na obligatoryjne elementy jakie winny zostać w uchwale uregulowanie. Nie zamykając jednak prawodawcy lokalnemu możliwości wskazania dodatkowych warunków. Jego zdaniem organ stanowiący jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Zaś użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy" (art. 21 ust. 3 pkt 6 uopl) charakteryzuje się takim poziomem ogólności, iż nie sposób przyjąć, że wprowadzenie jako jednej z tych zasad kryterium 5-letniego okresu zamieszkiwania z najemcą w lokalu do chwili rozwiązania umowy najmu przez najemcę, opuszczenia go i wymeldowania najemcy lub śmierci najemcy, wykracza poza ramy ustawowej delegacji.

Takie rozumienie stałoby w oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, który nie precyzuje, jakie konkretnie zasady rada gmina może ustanowić na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 6 uopl, pozostawiając organowi te kwestie do uregulowania na zasadzie swobodnego ich kształtowania. Pogląd ten, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podnosi się, iż: "ustawodawca przyznając gminie prawo ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, dał gminie prawo dokonania oceny kandydatów na podstawie przyjętych wcześniej środków rozróżnienia, co oznacza, że dał także prawo do ustanowienia takich cech ze względu, na które podział będzie dokonany", por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 139/10.

W wyroku tym, z czym zgodził się Sąd I instancji orzekający w sprawie, wskazano także, że postanowienia podjęte w ramach "polityki mieszkaniowej" i zarządzania mieniem komunalnym stanowią m.in. gwarancję przeciw nadużyciom, które mogą wystąpić ze strony osób ubiegających się o mieszkanie. Z natury rzeczy bowiem dobro, jakim jest mieszkanie komunalne, przeznaczone jest zasadniczo wyłącznie dla mieszkańców, których nie stać na zaspokojenie swoich potrzeb na wolnym rynku. Skoro dobra tego nie jest za dużo, to gmina mocą przepisu gminnego, ustanowionego m.in. na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów może ustanowić szczegółowe kryteria (zasady), których spełnienie gwarantuje dostęp do tego dobra. Różnicowanie położenia obywateli względem dostępu do określonych dóbr nie koliduje z zasadą równości, jeśli nie ma charakteru dyskryminującego i gdy opiera się na cechach istotnych.

W tym przypadku zróżnicowanie w dostępie do najmu lokalu ze względu na cechę relewantną, jaką jest konieczność stałego zamieszkiwania w lokalu przez osoby bliskie z najemcą, co najmniej 3 lata do chwili jego śmierci, nie narusza zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji określonych w art. 32 Konstytucji RP.

Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że regulacja zawarta w § 39 ust. 1 pkt 1 uchwały nie narusza w żaden sposób przepisów art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 uopl z uwagi na to, iż Rada Miasta [...] w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały posiadała na mocy art. 21 ust. 3 pkt 6 uopl kompetencje do określenia zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, a § 39 ust. 1 pkt 1 został podjęty na podstawie i w granicach tych ustawowych kompetencji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W drugiej kolejności zaś, że uszczegółowienie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera art. 21 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym zasady te powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

1. 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
2. 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;
3. 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
4. 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;
5. 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
6. 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Zakres regulacji zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ma charakter wiążący, ale - co ważne - niewyczerpujący. Innymi słowy, każda uchwała rady gminy dotycząca zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy obligatoryjnie winna zawierać regulację wprost wynikającą z zasad określonych w art. 21 ust. 3 ustawy, ale dodatkowo może rada gminy wprowadzić także inne regulacje, niesprzeczne z zasadami zawartymi w art. 21 ust. 3 ustawy i służące dostosowaniu tych zasad do lokalnych warunków i potrzeb.

W ocenie Sądu I instancji, zasadnie organ wskazał na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "rada poza kryteriami wymienionymi w pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów, może stosownie do okoliczności, uwzględnić w uchwale także inne jeszcze czynniki mające znaczenie przy wynajmie lokali, nie mogą one jednak pozostawać w sprzeczności z prawem" - tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 139/10, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Równocześnie Sąd I instancji podkreślił, że prawodawca lokalny jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, może jednakże kształtować te zasady swobodnie. Użyte w art. 21 ust. 3 ustawy sformułowanie "w szczególności" oznacza, że rada gminy ustanawiając w uchwale zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w punktach 1-7 cytowanego przepisu o czym także szerzej powyżej. Stanowisko to nie stoi w ogóle w sprzeczności z orzeczeniem WSA w Krakowie przywoływanym przez stronę skarżącą, jednakże w wyroku tym, czego nie dostrzegła, inny był przedmiot objęty badaniem a tym samym wokół innego zakresu koncentrował się zasadniczy spór.

W tym miejscu Sąd I instancji zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 732/10, w którym stwierdzono, że zawarte w art. 21 ust. 3 ustawy określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto rada gminy może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem.

Istotnym elementem pozwalającym na uznanie, że dodatkowe zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie wskazane wprost w art. 21 ust. 3 ustawy są dopuszczalne jest uznanie, że spełniają one następujące kryteria: 1) nie są sprzeczne z zasadami wprost wyrażonymi w art. 21 ust. 3 ustawy, 2) pozwalają na uszczegółowienie zasad wynajmowania lokali celem zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej. Organ stanowiący gminy ustalając zasady wynajmu lokali nie może dowolnie określać dodatkowe kryteria według których potrzeby mieszkaniowe mogą być zaspokajane. Przenosząc te rozważania na grunt sprawy Sąd stwierdził, że § 39 ust. 1 i n. uchwały nie naruszają art. 21 ust. 3 ustawy a także innych przywoływanych przez stronę regulacji prawnych.

Sąd nie stwierdził, ażeby uchwała objęta skargą naruszała art. 691 § 1 i § 2 Kc w zakresie kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu albowiem reguluje nie stosunek cywilnoprawny najmu ale administracyjnoprawny a tym samym z przynależnym mu władztwem administracyjnym w aspekcie kreowania cech i treści tego stosunku. Nadto w art. 691 § 1 i 2 Kc wskazano - w katalogu zamkniętym - podmioty uprawnione do wejścia w prawa najemcy po jego śmierci stanowiąc, że razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą (§1). W § 2 ustanowiono, że osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci.

Sąd nie dostrzega zatem niezgodności zaskarżonej uchwały ani z art. 691 § 1 i 2 Kc, ani z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

W ocenie Sądu, błędnie skarżąca interpretuje w skardze znaczenie § 39 ust. 1 uchwały, który wprowadza - w ramach przynależnej gminie samodzielności - dodatkowe uprawnienia dla osób, którym przysługuje prawo wejścia, niejako z mocy prawa, w stosunek najmu - bez przeprowadzania odrębnego postępowania kwalifikacyjnego połączonego z umieszczeniem na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu.

Jednocześnie Sąd zauważył, że rozwiązane zawarte w zaskarżonej uchwale w żadnej mierze nie ogranicza praw skarżącej do skorzystania z podstawowej procedury ubiegania się o zakwalifikowanie jej do grupy uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Niewątpliwie regulacja zawarta w § 39 uchwały stanowi dodatkową zasadę wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego Gminy, ale zasada ta ani nie jest sprzeczna z zasadami wprost wyrażonymi w innych ustawach, ani też nie ogranicza organów Gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców. Jest to jedna ze szczegółowych zasad wynajmu lokali, której celem jest jak najpełniejsze zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej.

Na zakończenie Sąd wskazał, że na tle art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że stanowi on konkretyzację ogólnego przepisu art. 21 ust. 2 tej ustawy i reguluje przykładowe (jednocześnie obligatoryjne) elementy uchwały - por. wyroki: NSA z 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1405/14 oraz z 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, oraz orzecznictwo tam wskazane.

Dlatego Sąd I instancji zgodził się z organem, że w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wymieniono zagadnienia, których uregulowanie w uchwale jest obowiązkowe. Tym samym tylko pominięcie przez radę gminy któregoś z wyliczonych, obligatoryjnych elementów należy uznać za równoznaczne z brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Zatem a contario tylko niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a to z uwagi na brak delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do określenia w odrębnej uchwale pominiętych elementów zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby gminy. Takowym nie jest, gdyż być nie może zawarcie dodatkowych elementów odpowiadających celom ustawy w zgodzie z konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielnością gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

1. 1) art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz zmianie Kodeksu cywilnego;
2. 2) art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym,
3. - poprzez przyjęcie, że uchwała Nr XLI/950/13 w sprawie przyjęcia "zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] z 30 października 2013 r., a w szczególności § 39 ust. 1 pkt 1 - nie został wydany z przekroczeniem zawartego w ww. przepisach upoważnienia ustawowego - co było skutkiem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, a w konsekwencji doprowadziło do błędnego i nieuzasadnionego przyjęcie, iż zaskarżone przepisy uchwały nie są niezgodne z prawem, ponieważ Rada Miasta mogła dodatkowo uregulować zasady najmu lokali mieszkaniowych pochodzących z zasobu mieszkaniowego tej Gminy i podstawę ku temu zawierał art. 21 ust 3 i n. ustawy, które w sposób przykładowy wyliczyły zasady wynajmowania lokali.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1. 1) błędne zastosowanie art. 134 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentulanie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że naruszenie powyżej wskazanych przepisów wynika ze zmodyfikowania w sposób nieuprawniony w § 39 ust. 1 pkt 1 treść przepisu, w tym krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu w art. 691 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego poprzez postanowienie, że dopuszcza się nabycie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy przez osoby, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego, pod warunkiem, że zamieszkiwały z najemcą przez okres nie krótszy niż lat pięć od chwili jego opuszczenia i wymeldowania najemcy lub śmierci najemcy. Zdaniem skarżącej bezwzględnie należy uznać, że § 39 ust. 1 pkt 1 uchwały został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, a także są sprzeczne z powołanymi powyżej normami konstytucyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania jej autorka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 134 P.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

Nadto analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że poza powołaniem się w niej na treść art. 134 P.p.s.a., brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt.2 P.p.s.a. skarga kasacyjna oprócz przytoczenia podstaw kasacyjnych powinna również zawierać ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego ocenę.

Przechodząc do kontroli materialnej podstawy skargi kasacyjnej trzeba przypomnieć, że delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej uchwały zawiera art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t.: Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z późn. zm.), dalej "ustawa". Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepis ten w ust. 3 stanowi: zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

1. 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
2. 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;
3. 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
4. 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;
5. 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b.

Jak wynika z cytowanego przepisu - art. 21 ust 3 pkt 1-6b ustawy o ochronie praw lokatorów zakreśla on ogólne zasady gospodarki gminnym zasobem mieszkaniowym, a ich konkretyzacja następuje w aktach prawa miejscowego. Są to elementy obligatoryjne, które muszą znaleźć się w uchwale rady gminy, ale nie jedyne. Przepis art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w tym upoważnieniu ustawowym kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Z uwagi na to, że przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale regulacje dotyczące dodatkowych zagadnień.

Trafnie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności " nie zamyka regulacji art. 21 ust. 3 ustawy, a przeciwnie nadaje jej otwarty charakter.

Tak więc rada gminy może zawrzeć w uchwale dodatkowe kryteria, ale nie mogą być one dowolne i muszą mieć na względzie zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy o niskich dochodach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 21 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 pkt. 2 ustawy jest prawidłowa.

Nie można zgodzić się także z wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przepisów konstytucji RP.

Przepis art. 2 Konstytucji RP nie został naruszony, skoro jak wskazano to w zaskarżonym wyroku i co w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny rada gminy podejmując uchwalę nie przekroczyła granic delegacji ustawowej.

Wskazany w uchwale wymóg 5 letniego okresu zamieszkiwania z najemcą w lokalu dotyczy wszystkich osób, które pozostały w lokalu po opuszczeniu go przez najemcę lub po śmierci najemcy. Nie można wiec twierdzić, że warunek ten prowadzi do nierównego traktowania przyszłych najemców.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.