Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1829/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1/17 oddalił skargę M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Tarnowskich Górach uchwałą z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr XXIII/245/2008 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej podziałem (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 99, poz. 2069), w § 1 ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1774 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości.

Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] ustalił wobec M. A. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału sześciu działek nr: 3142/130, 3143/130, 3144/130, 3145/130, 3146/130, 3219/130 na trzynaście działek – w wysokości 1.292,60 zł

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w/w podział, na wniosek M. A. został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Podał, że wycenę nieruchomości zlecono rzeczoznawcy majątkowemu K. M., który w operacie szacunkowym ustalił wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 426.988,00 zł, zaś po podziale na kwotę 433.451,00 zł. Zgodnie z wyceną, wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału wyniósł zatem 6.463,00 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej w wysokości 20% daje kwotę 1.292,60 zł. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym określił wartość nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Określona wartość rynkowa wycenianej nieruchomości mieści się w przedziale cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne w obrocie rynkowym. Na wartość nieruchomości decydujący wpływ miała lokalizacja i sąsiedztwo nieruchomości.

Z powyższych względów otrzymany wynik można uznać za bliski cenie możliwej do osiągnięcia na lokalnym rynku nieruchomości. Wartość prawa własności przedmiotu wyceny, określona w operacie szacunkowym, ustalona została bowiem zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, z dołożeniem należytej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej i zasadą bezstronności i stanowi wystarczającą podstawę do określenia ustalonej dla M. A. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

M. A. w odwołaniu od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie:

1. - art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez odmowę zapoznania się z kluczowym w sprawie dowodem – operatem szacunkowym, co uniemożliwiło pełnomocnikowi strony wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego;
2. - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. może być podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, w sytuacji, gdy zawiera on szereg nieprawidłowości i wewnętrznych sprzeczności.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż zarówno przed podziałem, jak i po podziale, rzeczoznawca przyjmuje takie same cechy rynkowe wpływające na wartość nieruchomości i choć nieruchomości po podziale mają cechy gorsze to cena jednostkowa za 1 m² jest wyższa od ceny jednostkowej gruntu przed podziałem. Ponadto wydzielone działki po podziale mają powierzchnię od 232 m² do 355 m² i ich powierzchnia nie pozwala na swobodne wykorzystanie działki. W związku z tym niejasne jest, dlaczego nieruchomość po podziale, której zbyt mała powierzchnia nie pozwala na wygodne wykorzystanie działki, posiada większą wartość niż przed podziałem, kiedy nieruchomość ta ewidentnie miała cechy pozwalające na lepsze wykorzystanie terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 11 października 2016 r. nr SKO-UL/426/376/13091/2016/PS utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczyło przepisy regulujące kwestię opłat adiacenckich, a następnie, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazało, iż organ pierwszej instancji nie naruszył art. 10 K.p.a., poprzez odmowę zapoznania strony z operatem szacunkowym. Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. M. A. wystąpił bowiem do organu o wydanie kserokopii operatu szacunkowego i w dniu 29 kwietnia 2016 r. taka kserokopia została mu wydana, co potwierdzone zostało jego podpisem. Kolegium podkreśliło, że pełnomocnictwo M. A. dla radcy prawnego M. K. zostało udzielone w dniu 11 maja 2016 r., zatem w dniu jego udzielenia M. A. dysponował już kserokopią operatu szacunkowego. Pomimo tego, pełnomocnik strony wystąpił do organu pierwszej instancji o wydanie kolejnej kserokopii operatu szacunkowego i przesłanie jej na jego adres.

Organ administracji nie ma jednak obowiązku wykonania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach sprawy i dostarczenia ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 K.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wydania decyzji w oparciu o nieprawidłowy operat szacunkowy, Kolegium podało, że w zaskarżonej decyzji zawarta jest informacja, iż w przypadku gdy strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinie rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalistycznych odnośnie szacowania nieruchomości, jest on dowodem w sprawie i jako taki podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji dokonał oceny operatu jako dowodu w sprawie i uznał, że wycena nieruchomości ustalona w tym operacie ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i w sposób wystarczający dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie mógł on natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez pobieżną ocenę zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego i w konsekwencji uznanie, że dowód ten może być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy zawiera on liczne błędy i nieprawidłowości;
2. - art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a., poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów sformułowanych w odwołaniu;
3. - art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n., poprzez przyjęcie poprawności dowodu w sytuacji, gdy sporządzona wycena dokonana została w ujęciu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, a przyjęte przez biegłego nieruchomości porównawcze nie stanowią nieruchomości podobnych;
4. - art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż podział nieruchomości skarżącego spowodował wzrost jej wartości;
5. - art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej wycena nieruchomości gruntowej może obejmować sumę wartości poszczególnych działek gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że wycena musi obejmować jedną nieruchomość, która składa się z odpowiedniej ilości działek gruntu.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w świetle art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz, albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie takiej opłaty może nastąpić jeśli w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Miejska w Tarnowskich Górach uchwałą z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr XXIII/245/2008 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej podziałem, ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zatwierdził, na wniosek M. A., podział sześciu działek nr: 3142/130, 3143/130, 3144/130, 3145/130, 3146/130, 3219/130 na trzynaście działek.

W konsekwencji organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 98a u.g.n., uprawniony był do zbadania, czy wskutek w/w podziału wartość nieruchomości wzrosła, a w razie odpowiedzi twierdzącej, do ustalenia wobec skarżącego opłaty adiacenckiej. Ustalenie wartości nieruchomości następuje w formie operatu, a w konsekwencji stanowi on wyłączny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału. Operat taki, świadczący o wzroście wartości nieruchomości, został w niniejszej sprawie sporządzony. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, iż operat ten nie zawiera błędów bądź naruszeń prawa uzasadniających odmówienie mu mocy dowodowej.

Skarżący nie podważył w sposób skuteczny tez i wniosków operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Zarzuty dotyczące jego poprawności merytorycznej, w tym wyboru metody i sposobu szacowania nieruchomości, jak również doboru nieruchomości podobnych do tych będących przedmiotem szacowania, nie mogą zostać uwzględnione. Kontrola operatu przez organ administracji może mieć charakter jedynie ograniczony. Jak podkreśla się zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, ocena operatu szacunkowego przez organ nie jest bowiem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje również o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ informował skarżącego o wszczęciu postępowania, a następnie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale skarżący nie skorzystał z takiej możliwości, pomimo, że na własną prośbę otrzymał kserokopię operatu, przekazaną mu pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. Na etapie postępowania administracyjnego nie skorzystał on także z możliwości poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, do czego był uprawniony na podstawie art. 157 u.g.n. O takiej możliwości został wyczerpująco poinformowany w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy prowadzi zatem do wniosku, że zaskarżona decyzja w zakresie oceny, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości uprawniający organ do nałożenia opłaty adiacenckiej, pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego, a przedłożony w sprawie operat szacunkowy odpowiada formalnym wymogom. W efekcie sformułowane w skardze zarzuty wobec metody i techniki dokonanych w operacie szczegółowych obliczeń, nie mogły podlegać ani kontroli prowadzonej przez orzekające w sprawie organy, ani przez Sąd. Skarżącemu wskazano właściwą drogę do ich zakwestionowania, z której nie skorzystał, jak również nie przedstawił stosownego przeciwdowodu w żadnej innej formie.

Odnosząc się natomiast do sformułowanego zarówno w odwołaniu, jak i skardze, zarzutu niedopuszczalności sumowania wartości poszczególnych działek (po podziale) Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że choć istotnie kwestia ta nie jest w orzecznictwie pojmowana jednolicie, to jednak obecnie w rozstrzygnięciach Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie dominuje pełna akceptacja dla takiej właśnie metody dokonywania obliczeń – por. wyroki NSA z dnia: 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 514/15, 12 stycznia 2017 r. sygn. akt 1695/16 oraz 27 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3076/14. W wyrokach tych, każdorazowo oddalających wniesione skargi kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym.

Cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena, jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena nieruchomości podzielonej geodezyjnie. Przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny – nieuwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału, poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego.

Sąd nie dopatrzył się ponadto w zaskarżonej decyzji sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadzone przez organ drugiej instancji postępowanie, wbrew twierdzeniom skarżącego, prowadzone było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ decyzja, dostatecznie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. A., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n., poprzez brak zanegowania błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego (sporządzającego operat szacunkowy), iż stan nieruchomości mógł być ustalony na dzień sporządzenia wyceny, podczas gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna przeszło rok przed datą sporządzenia wyceny;
3. 2) art. 153 ust. 1 w z w. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez brak zanegowania błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównywanych, które nie spełniają kryterium podobieństwa;
4. 3) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wycena nieruchomości sporządzona w celu oceny wzrostu wartości spowodowanego jej podziałem może obejmować sumę wartości poszczególnych działek gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy prawnej powinna prowadzić do wniosku, że wycena winna obejmować nieruchomość jako całość składającą się z odpowiedniej ilości działek gruntu;
5. II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 80 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:
6. 1) art. 7 K.p.a., poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego przejawiające się w sprzeczności poczynionych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, stanowiącego operat szacunkowy;
7. 2) art. 77 § 1 i 3 K.p.a., poprzez pobieżne rozpatrzenie materiału dowodowego stanowiącego operat szacunkowy, skutkujące pominięciem znanego organowi z urzędu faktu, a to m.in., że wyceniana nieruchomość położona jest w dzielnicy S. T. i zgodnie z opisem cechy rynkowej "lokalizacja" winna mieć ocenę "mierną", a nie jak uznał w operacie biegły, i zaakceptowały organy, "dobrą", jak również, iż wyceniana nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż zatwierdzająca jej podział decyzja jest decyzją warunkową;
8. 3) art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie poprawności dowodu w postaci operatu szacunkowego w sytuacji, gdy zawiera on szereg błędów natury formalnej;
9. 4) art. 80 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego może obejmować wyłącznie ocenę spełnienia wymogów formalnych, podczas gdy weryfikacja opinii biegłego, tak jak i innych dowodów, winna być oceną całościową dowodu, czyli oceną opierającą się na doświadczeniu zawodowym, życiowym i regułach logicznego rozumowania.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż zarzucane naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji skutkowałoby sporządzeniem nowego operatu i oceną, czy w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości skarżącego nastąpił wzrost jej wartości. Na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z map geoportalu – Systemu Informacji o Terenie Miasta Tarnowskie Góry, przedstawiających położenie nieruchomości skarżącego w orientacji względem dzielnic Tarnowskich Gór. Dowód ten ma uprawdopodobnić istotność podniesionych zarzutów na wynik sprawy, bowiem skoro nieruchomość wyceniana położona jest w dzielnicy S. T. miasta Tarnowskie Góry, to zgodnie z opisem stanu cechy "Lokalizacja" (str. 13 i 16 operatu) winna mieć przypisaną ocenę "mierną", a nie ocenę "dobrą" (str. 14 i 17 operatu). Fakt ten implikuje niższą wartość współczynnika korygującego w cesze "lokalizacja", konsekwencją którego winna być również niższa wartość jednostkowa wycenianej nieruchomości przed i po podziale.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości 1.200 zł oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podkreślił, iż jak wynika z treści operatu szacunkowego (str.

6) biegły dokonał analizy stanu prawnego nieruchomości badając księgę wieczystą według jej stanu na dzień 15 lutego 2016 r. Data ta nie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 98a ust. 1 u.g.n., tj. dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału i dacie, w której decyzja ta stała się ostateczna. Biegły jak również organy nie dostrzegły w opisie stanu prawnego na str. 6, iż nie zgadza się powierzchnia nieruchomości wycenianej (3.598 m²) z zapisami w dziale I księgi wieczystej (2.474 m²). Również opis nieruchomości odnoszący się do stanu techniczno- użytkowego (str.

7) nie obejmuje ram czasowych wskazanych przez ustawodawcę, o czym jednoznacznie świadczy załącznik nr 1 – protokół z wizji lokalnej i podana na str. 6 operatu data jego przeprowadzenia – 12 lutego 2016 r. Orzekające w sprawie organy, jak również Sąd pierwszej instancji błędnie uznały, iż data oceny stanu nieruchomości, a z pewnością jej stanu prawnego, nie musi obejmować dat wydania decyzji podziałowej oraz daty, kiedy stała się ona ostateczna.

Autor skargi kasacyjnej wskazał na niejednolite pojmowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestii dotyczącej wyceny nieruchomości sporządzonej w celu oceny wzrostu wartości spowodowanego jej podziałem. Pierwsza koncepcja sprowadza się do przyjęcia, że po podziale szacowanie wartości powinno obejmować całość nieruchomości gruntowej (pomimo wyodrębnienia działek gruntu), natomiast druga, przyjęta przez rzeczoznawcę w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, sprowadza się do akceptacji szacowania wartości poszczególnych działek gruntu powstałych w wyniku podziału, a następnie sumowania ich wartości, wówczas suma ta przyjmowana jest, jako wartość całej nieruchomości po podziale. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcie koncepcji "sumy podzielonych wartości działek" zawiera kilka istotnych mankamentów. Podkreślił m.in., że sam fakt możliwości zbycia wydzielonych nieruchomości nie przesądza jeszcze o motywach decyzji właściciela zlecającego podział nieruchomości, który może kierować się np. potrzebą zniesienia współwłasności, wydzielenia drogi koniecznej na rzecz nieruchomości sąsiedniej, dokonania podziału w celu rozporządzenia w drodze darowizny, czy dokonania podziału w celu częściowego zabezpieczenia rzeczowego na posiadanym majątku.

Kwestionowane założenie jest nad wyraz czytelne w operatach sporządzanych przez biegłych, którzy nie badają, czy w związku z podziałem geodezyjnym nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a jeżeli tak to o ile, lecz badają o ile wzrost ten wynosi. Również operat sporządzony w niniejszej sprawie wykonany został w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (str. 4). Gdyby celem ustawodawcy było powyższe założenie zapewne treść normy prawnej odwoływałaby się do faktu zbycia, jak ma to miejsce w sytuacji tzw. "renty planistycznej". Za mało przekonującą prawnie należy uznać argumentację uzasadnienia projektu proponowanej zmiany art. 98a u.g.n., jakoby "niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości", bowiem w obowiązującym systemie prawnym to do sądów ostatecznie należy wykładnia norm prawnych.

Doświadczenie życiowe płynące ze znajomości rynku wskazuje, iż bardzo często to właśnie samorządy – gminy sprzedają nieruchomości o znacznych powierzchniach np. deweloperom, a nieruchomości te składają się z wydzielonych już działek gruntu łącznie z zaplanowaną infrastruktura drogową. Sumowanie wartości nieruchomości po podziale, w połączeniu z koncepcją ograniczającą zakres oceny operatu sporządzonego przez biegłego w toku podstępowania administracyjnego do badania jego poprawności pod względem formalnym, w prostej linii zmierza do przeniesienia kompetencji organów administracji państwowej na osoby trzecie – biegłych, wyłanianych w drodze przetargów, których podstawowym kryterium jest cena usługi.

Wobec faktu, iż kwestia objęta powyższymi rozważaniami nie jest pojmowana jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie wniósł o rozważenie, w oparciu o art. 187 § 1 P.p.s.a., czy zagadnienie wykładni art. 98a u.g.n., w zakresie braku lub możliwości dokonania wyceny nieruchomości gruntowej po podziale polegającej na sumowaniu wartości poszczególnych działek gruntu, mogłoby zostać przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jego zdaniem uchwała w tym przedmiocie z jednej strony wyeliminowałaby rozbieżności występujące w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, z drugiej zaś strony wskazałaby właściwy kierunek interpretacji i wykładni normy prawa materialnego – art. 98a u.g.n., dokonany w oparciu o przepisy ogólne ustawy, stanowiące jej fundament.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej wskazał na niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż postępowanie administracyjne prowadzone było przez organy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto nie zgodził się z oceną Sądu pierwszej instancji, jakoby w złożonej skardze kwestionowany był wybór metody i sposób szacowania. Wprawdzie argumentacja skargi sprowadzała się do zakwestionowania poprawności przez organy obu instancji kluczowego w sprawie dowodu, tj. operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, lecz nie wkraczała ona w wiedzę i kompetencje, które posiada wyłącznie biegły. Przedstawiona argumentacja zmierzała do wykazania błędów, niespójności i braku logiki płynącej z treści dowodu, co nie wymagało wiedzy specjalistycznej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, przyjęcie przez Sąd możliwości ograniczenia oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, wyłącznie do poziomu jego poprawności formalnej, oznacza de facto akceptację fasadowości instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych. Weryfikacja poprawności operatu szacunkowego, wobec przedstawionej przez skarżącego argumentacji, nie może zatem zostać dokonana wyłącznie w drodze przedłożenia kontroperatu lub oceny opinii dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji odmówił w konsekwencji uwzględnienia zarówno interesu prawnego skarżącego, jak i jego interesu faktycznego, nie dostrzegając przy tym, że w niniejszej sprawie doszło do jaskrawego naruszenia zasady wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego. Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy więc do obowiązków organu, bowiem to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę.

Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny materiału dowodowego, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji. Organ powinien natomiast skontrolować, na jakich przesłankach biegły oparł konkluzję zawartą w operacie oraz prawidłowość jego rozumowania oraz czy operat w tym względzie jest jasny i logiczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało rozważyć zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej, wykładni i zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, a więc są odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie.

Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n., art. 153 ust. 1 w z w. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.g.n., zmierzają do zakwestionowania sposobu dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wartości działek powstałych po podziale przedmiotowej nieruchomości, gdyż skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek oraz błędne przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym operacie szacunkowym nieruchomości porównywanych, które nie spełniają kryterium podobieństwa, jak również błędne przyjęcie zakresu czasowego co do stanu nieruchomości.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

Należy podkreślić, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, co miało miejsce w niniejszej sprawie, dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1705/10). Ustanowiona z woli ustawodawcy swoboda rzeczoznawcy w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego nie może być zatem ograniczana bez uzasadnienia, natomiast środki podważenia takiego operatu zostały wprost uregulowane w art. 157 u.g.n., co dokonywane jest przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Swoboda ta powinna być przy tym uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji, opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny jej zgodności z przepisami określającymi postępowanie wyjaśniające.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego K. M. odpowiada prawu, a zatem jej ocena dokonana przez organy oraz Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. W niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia przez rzeczoznawcę omówionej wyżej swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Operat szacunkowy sporządzony został przez w/w rzeczoznawcę zgodnie z obowiązującymi wymogami formalnymi, zaś zarzuty skarżącego kasacyjnie, przedstawiane w postępowaniu administracyjnym, jak również przed Sądem, mają jedynie charakter polemiczny. Jak już wskazano, w przypadku oceny operatu szacunkowego, zakres jego oceny jest ograniczony. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości.

Ani organ rozpoznający sprawę, ani następnie sąd administracyjny, nie posiadają wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy, dlatego też mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

Ponadto wskazać należy, iż skoro M. A. nie zgadzał się z wyceną wartości nieruchomości dokonaną w operacie szacunkowym, to mógł wnioskować o przeprowadzenie dodatkowej opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez innego rzeczoznawcę bądź przedstawić taką zamówioną przez siebie opinię organowi administracji, czego jednak nie uczynił. Gdyby skarżący przedstawił inny operat szacunkowy, a pomiędzy opiniami o wzroście wartości nieruchomości zaistniały istotne rozbieżności, oceny prawidłowości tych wycen winna dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawiane w orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku NSA z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2951/15, iż nie ma przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek składających się na nią po podziale, co ma konsekwencje dla wyboru powierzchni działek porównywanych. Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta w art. 151 ust. 1u.g.n., wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale. Możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n., stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14). Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym.

Cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena, jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena sprzedaży nieruchomości jedynie podzielonej geodezyjnie. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał zatem, iż przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny – nieuwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Dokonując wykładni przepisu art. 98a, nie można abstrahować bowiem od skutku ekonomicznego, jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Próba wyceny nieruchomości po podziale jedynie z uwzględnieniem granic geodezyjnych działek nie oddawałaby jej rzeczywistej wartości, bowiem czynnikiem cenotwórczym jest przede wszystkim wielkość i kształt działek, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego.

Ponadto trudno nie uznać wyodrębnienia mniejszych działek za okoliczność istotną ekonomicznie. Cel ekonomiczny takiego podziału jest bowiem oczywisty. W art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, że pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa".

Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Przedstawionej wykładni nie sprzeciwia się również okoliczność, że ustawodawca w art. 4 pkt 3 u.g.n. definiuje pojęcie działki gruntu. Nie ma sprzeczności logicznej pomiędzy art. 98a a art. 4 pkt 3. Nieużycie w konstrukcji art. 98a pojęcia działki gruntu nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotem wyceny po podziale geodezyjnym jest nieruchomość z zaznaczonym podziałem geodezyjnym, a nie każda z wydzielonych działek, jeśli mogą one stanowić odrębne nieruchomości, podlegające obrotowi (tak NSA w w/w wyroku z dnia z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2951/15 oraz w wyroku z dnia12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 514/15).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł zatem uzasadnionych podstaw do uwzględniania wniosku skarżącego, zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co do zastosowania w niniejszej sprawie art. 187 § 1 P.p.s.a., tj. przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na kilka orzeczeń sądowych nie stanowi wykazania dostatecznej przesłanki (istnienia szczególnych okoliczności) do uznania, że w orzecznictwie występują poważne wątpliwości co do kwestionowanego zagadnienia w zakresie sumowania wartości poszczególnych działek gruntu przy wycenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Niezasadność omówionych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego skutkowała stwierdzeniem, że zaskarżony wyrok nie narusza również określonych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 70 § 1 i 3 i art. 80 K.p.a. Zarzuty te – jak już wskazano – są bowiem odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.