Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 344/12, uwzględniając skargę M. P. uchylił decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż: zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z [...] listopada 2009 r., który na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował M. P. na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.
W odwołaniu od powyższego aktu mianowania strona wniosła o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej lub uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie funkcjonariusza celnego w sprawie należało zastosować przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy. Bowiem przyjęcie za podstawę decyzji przepisu art. 223 ust. 4 tej ustawy nastąpiło z naruszeniem zasady praworządności i bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z którego wynika wcześniejsze zajmowanie stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, wskazanego w odwołaniu. Jego zdaniem organ dopuścił się nieprawidłowej wykładni użytego tamże zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", w konsekwencji czego wydał błędną decyzję.
Zaskarżoną decyzją Szef Służby Celnej utrzymał w mocy akt mianowania M. P. na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej w zakresie określenia korpusu. Jak podał w motywach swej decyzji ów organ przywołana ustawa o Służbie Celnej wprowadziła nowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych przyporządkowane do korpusów. Skoro odwołujący się bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, to zasadnie organ I instancji mianował go na stopień w korpusie aspirantów celnych. W sprawie nie można było zastosować art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, bo nie pełnił on służby na wskazanym w nim stanowiska bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 30 października 2009 r. Wcześniejsze zajmowanie takiego stanowiska nie daje takich uprawnień, gdyż tak należy interpretować zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. zarzucił organowi naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu wskazał, iż w okresie od dnia 6 kwietnia 2007 r. do dnia 30 września 2008 r. zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy, dowodząc, że skoro miało to miejsce przed dniem 31 października 2009 r., czyli przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy, to po jej wejściu w życie powinien zostać powołany na stopień wyższy – w korpusie oficerów młodszych. W jego ocenie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" winien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy, a nie jako bezpośrednio poprzedzający to zdarzenie. Na poparcie swego stanowiska przytoczył uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 1995 r., sygn. akt III CZP 174/94, oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1685/11, stwierdził, iż akt mianowania dotyczył mianowania na stopień służbowy w korpusie służby celnej, a więc zawierał rozstrzygnięcie obejmujące stopień służbowy i korpus, bo mianowanie do korpusu wiąże się z mianowaniem na jeden ze stopni doń przypisanych. Zatem działanie w tej materii odbywa się zawsze w jednej sprawie administracyjnej, załatwianej w drodze jednego rozstrzygnięcia obejmującego obie kwestie. Tymczasem zaskarżoną decyzją doszło tylko do orzeczenia w przedmiocie korpusu, co prowadzi do konkluzji o niezałatwieniu sprawy w zakresie stopnia służbowego, a więc o nierozstrzygnięciu o całości sprawy. Stanowi to uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy, zatem uzasadniające uchylenie decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Analizując zarzut naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej Sąd zważył, że jest on nietrafny.
Przy interpretacji użytego w nim pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i celowościowej, które przekonują do rozumienia go jako określenia chwili bezpośrednio poprzedzającej wejście w życie ustawy. Wynika to też z utrwalonego już orzecznictwa.
Wyrok ten skargą kasacyjną zaskarżył Szef Służby Celnej, domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r.,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 139 k.p.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez uchylenie wspomnianej decyzji, mimo że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszeń przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przede wszystkim wskazała, że z treści motywów kwestionowanego wyroku nie wynika na czym polegało naruszenie przez organ przepisów procesowych, i jakich. Dopiero dalsza ich analiza prowadzi do konkluzji, że chodziło o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem w jej ocenie Sąd meriti nie wywiązał się z obowiązku oceny legalności zaskarżonego aktu. Gdyby jednak przyjąć, iż powodem uchylenia decyzji było wadliwe jej sformułowanie i orzeczenie tylko co do korpusu, to stanowisko to wedle organu jest błędne, gdyż rozpatrzył on całą sprawę, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Taka wadliwość nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2419/11. Poza tym w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, czy i jaki wpływ na wynik sprawy miały dostrzeżone przezeń uchybienia.
Niezależnie od tego podniesiono, że M. P. został mianowany na stopień służbowy starszego aspiranta, który jest najwyższym stopniem w korpusie aspirantów. Dlatego organ odwoławczy, będąc związany przepisem art. 139 k.p.a., nie będzie mógł mianować go na stopień niższy, zatem wydane zostanie rozstrzygnięcie tej samej treści co w decyzji uchylonej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na podstawę naruszenia przepisów postępowania. W istocie do naruszenia tych przepisów doszło, a wskazane na uzasadnienie tej podstawy okoliczności mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby do nich nie popełniono, mógłby zapaść wyrok o odmiennej treści. Konkluzja ta wypływa z faktu naruszenia przez Sąd meriti przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., co jest konsekwencją uchybienia przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. Oto bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło przekonywującego wykazania, że dostrzeżone przez ten Sąd uchybienia przez organ przepisom art. 7, art. 77 i art. 107 (zresztą bez wskazania jednostki redakcyjnej) K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zatem nie doszło do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem uchylenie decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może nastąpić wówczas, gdy stwierdzi on inne (niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji dostrzegając naruszenie przez organ odwoławczy przywołanych przepisów K.p.a. nie uwypuklił przekonująco wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Mianowicie nie wyjaśnił dlaczego w przypadku niepopełnienia tego uchybienia wynik sprawy mógłby być inny, a zatem że mogłaby wówczas zapaść decyzja innej treści. Generalnie Sąd ten powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w przywołanym orzeczeniu, nie zadając sobie trudu nawet minimalnego zaprezentowania własnej koncepcji rozstrzygnięcia. Tymczasem ów wyrok nie ma cechy wiążącego rozstrzygnięcia, gdyż nie zapadł w tej sprawie, ani też nie wiąże z innych powodów.
Poza tym okazał się odosobniony, bo później zapadały orzeczenia odmiennej treści. Mianowicie w wyrokach z dnia: 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 187/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1036/12, 19 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1308/12 i I OSK 1400/12, 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1695/12, 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/12, Naczelny Sąd Administracyjny forsował pogląd, wedle którego tego rodzaju uchybienie organu nie ma wpływu na treść decyzji. Trzeba bowiem zważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał się i rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bo utrzymał decyzję w mocy.
Zatem posłużył się przepisaną formą decyzji odwoławczej. Co prawda uczynił to jedynie w zakresie korpusu, podczas gdy organ pierwszej instancji orzekł o mianowaniu na stopień i do korpusu, lecz analizując to zagadnienie trzeba mieć na względzie kwestie ewentualnego błędnego wyrzeczenia zamieszczonego w osnowie (jej sformułowania) oraz rozpatrzenia całości czy części sprawy, które należy rozróżnić. Pomocne tu być może uzasadnienie decyzji, które jest jej integralnym składnikiem. Poza tym przepisy postępowania administracyjnego przewidują rozpatrzenie przez organ odwoławczy fragmentu sprawy, rozpatrzonej przez organ pierwszej instancji w szerszym zakresie, co może mieć miejsce przykładowo w przypadku częściowego tylko zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, bądź ze względu na inne okoliczności. Umożliwiają też sprostowanie oczywistej omyłki. Wreszcie stronie, która zarzuca niepełne wyrzeczenie zawarte w osnowie decyzji w pierwszej kolejności przysługuje prawo żądania jej uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. (w postępowaniu odwoławczym w związku z art. 140 k.p.a.).
Tych zagadnień Sąd I instancji nie dostrzegł. Ubocznie przyjdzie zważyć, że nie bez znaczenia dla oceny całokształtu okoliczności sprawy jest też fakt, że wypowiadające się w sprawie organy przyjęły brak swej kognicji w przedmiocie stopnia służbowego, więc miały tę kwestię na względzie. Wadliwość tego poglądu, wynikająca – w uproszczeniu - z faktu, że przepisy przejściowe regulują to zagadnienie inaczej niż przepisy właściwe, stąd mianowanie na stopień i do korpusu następuje w jednej sprawie administracyjnej podlegającej załatwieniu w drodze decyzji, od której służy odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1872/11), nie mogłaby jednak w tych okolicznościach przesądzić o trafności zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ani jak przyjął Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77, art. 107 K.p.a. Rozstrzygając o korpusie organ zdaje się rozpatrzył w całości odwołanie zaczepiające mianowanie zarówno na stopień, jak i do korpusu, przeto załatwił sprawę w jej całokształcie, orzekając o obu materiach.
W konsekwencji czego należy wyrazić pogląd, że zaskarżony wyrok, jako uchylający się spod oceny instancyjnej, jest przedwczesny. Prowadzi to też do konkluzji o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd trafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej w omawianym zakresie, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.
Natomiast chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wytycznych co do dalszego postępowania. Wszak Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, iż organ nie orzekł o całości sprawy, przeto w ponownym jej rozpatrzeniu należało to uczynić. Bardziej szczegółowe wskazania nie były możliwe, skoro Sąd ten przyjął taki stan rzeczy. Inaczej wyraziłby wiążące wskazania co do materii nieobjętej skargą i niejako wydałby rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Do tego zaś jest nieuprawniony. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd Wojewódzki dokonał przecież oceny legalności zaskarżonego aktu, mimo że uczynił to pobieżnie. Inną rzeczą jest czy uczynił to poprawnie, lecz w tym aspekcie wyrok ten powyżej został już oceniony. Zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. jawi się zaś jako przedwczesny, gdyż dotyczy ewentualnej treści decyzji zapadłej w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji.
Poza tym uchylenie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o mianowaniu do korpusu, przy przyjęciu braku rozstrzygnięcia odwoławczego co do stopnia służbowego, nie stałyby na przeszkodzie mianowaniu na wyższy stopień i do wyższego korpusu, zgodnie z żądaniem strony.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna została uwzględniona na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceni legalność zaskarżonej decyzji przez pryzmat wszystkich jej elementów, a następnie rozważy czy narusza ona prawo procesowe, kierując się stanowiskiem przedstawionym w niniejszym wyroku. Badając jej aspekt materialnoprawny uwzględni utrwalone orzecznictwo w tym zakresie.
Wszystkie powołane wyżej orzeczenia publikowane są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.