Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 1936/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r. oddalił sprzeciw S. S. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lutego 2022 r., sygn. DLI-IV.7615.144.2021.MP w przedmiocie odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 2 kwietnia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej też jako organ I instancji/wojewoda) orzekł o: ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1473 ha, objętej decyzją Wojewody Mazowieckiego z 21 listopada 2017 r. nr 448/II/2017 o zezwoleniu na realizację oznaczonej inwestycji drogowej - w wysokości 2 700 633 złotych na rzecz S. S. (pkt 1 decyzji), powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 10 000 złotych na podstawie art. 18f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, dalej jako ustawa) (pkt 2 decyzji) oraz o zobowiązaniu Prezydenta W. do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 i 2 w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3 decyzji).

Po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta W. oraz S. S. od powyższej decyzji, Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako K.p.a.), decyzją z 15 lutego 2022 r. uchylił decyzję z 2 kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji minister wskazał, że operat szacunkowy z 8 stycznia 2021 r. sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł. zawiera nieprawidłowości które uniemożliwiają jego wykorzystanie w postępowaniu. W pierwszej kolejności organ II instancji podniósł, że zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555, dalej jako rozporządzenie) ustalając wartość nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, tak jak w niniejszej sprawie, biegły rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć do porównania w pierwszej kolejności transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, zaś w razie braku tego rodzaju transakcji przyjąć do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Dodatkowo, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami nieruchomości drogowych nie tylko na rynku lokalnym, ale również regionalnym. Jedynie w przypadku gdy również rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, uzasadnione jest przyjęcie do wyceny transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W niniejszej sprawie biegły odstąpił od analizy rynku regionalnego, przyjmując do wyceny rynek gruntów mieszkaniowych i usługowych, co w ocenie ministra stanowi naruszenie § 36 rozporządzenia.

Ponadto organ II instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako u.g.n.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 154 ust. 3 u.g.n., dopiero w przypadku braku studium lub decyzji o których mowa w ust. 2 ustalenie przeznaczenia nieruchomości następuje na podstawie faktycznego sposobu jej użytkowania.

W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie biegły w sposób nieuzasadniony przyjął mieszkaniowo-usługowe przeznaczenie nieruchomości na podstawie faktycznego sposobu jej użytkowania, z pominięciem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W dalszej kolejności minister stwierdził, że biegły nie dokonał właściwej analizy rynku pod względem zastosowania zasady korzyści określonej w art. 134 u.g.n. Biegły zbadał jedynie rynek nieruchomości mieszkaniowych i usługowych oraz przedstawił jedną nieruchomość o przeznaczeniu mieszanym, pod drogi publiczne i zieleń urządzoną. Wycena przedmiotowej nieruchomości wyłącznie na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości mieszkaniowych i usługowych, bez przeanalizowania jakie ceny transakcyjne osiągają nieruchomości przeznaczone pod drogi, a więc bez zbadania czy zastosowanie znajduje zasada korzyści było w ocenie ministra działaniem nieuprawnionym.

W tym stanie sprawy Minister Rozwoju i Technologii uznał, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co obliguje organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego S. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił go na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Sąd I instancji podzielił zarzuty podniesione przez Ministra w stosunku do operatu szacunkowego z 8 stycznia 2021 r. sporządzonego przez biegłego J. Ł. Podał, że w operacie tym biegły przyjął w pierwszej kolejności podejście porównawcze, jako właściwy do analizy przyjmując rynek lokalny, obejmujący obszar dzielnicy [...] W. oraz przeznaczenie nieruchomości odpowiadające stanowi jej zagospodarowania z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. pod zabudowę mieszkaniową i usługi.

Następnie z uwagi na fakt, że na rynku lokalnym w badanym okresie nie stwierdzono transakcji sprzedaży nieruchomości o takim sposobie zagospodarowania, wartość nieruchomości biegły określił w podejściu kosztowym. Ponadto na podstawie analizy relacji cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne i pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową na obszarze W. biegły stwierdził, że cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, a zatem zasada korzyści nie ma zastosowania.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że ustalenie przez biegłego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości jako mieszkaniowo-usługowe, z uwagi na fakt, że działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz usługowym nastąpiło z naruszeniem § 36 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 154 u.g.n. Jak bowiem wynika z § 36 ust. 1 rozporządzenia, przeznaczenie nieruchomości określa się zgodnie z art. 154 u.g.n., który z kolei stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Z akt sprawy wynika, że według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 23 listopada 2017 r. dla obszaru na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., uchwalonego uchwałą Rady W. z [...] października 2006 r. nr [...] nieruchomość ta znajduje się na obszarze przeznaczonym pod poszerzenie ulicy [...], wynika to również z treści samego operatu szacunkowego. W takiej sytuacji zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. na podstawie powyższego studium biegły obowiązany był przyjąć, że działka nr [...] jest przeznaczona pod drogę publiczną, a nie zabudowę mieszkaniowo-usługową. W konsekwencji powyższego naruszenia, przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego metody kosztowej nastąpiło z naruszeniem § 36 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia.

Sąd I instancji wskazał, że § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w taki sposób, że zawsze, ilekroć nieruchomość wywłaszczona czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była w rozumieniu art. 154 u.g.n. przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie), punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej tej nieruchomości jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W razie braku wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji wyceny dokonuje się przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Poprzez brak wystarczających danych należy przy tym rozumieć nie tylko dane z rynku lokalnego (gminnego i powiatowego), ale także regionalnego (wojewódzkiego). Jak wskazuje się w orzecznictwie, porządek ustalania obszaru analizowanego określony w § 36 ust. 4 nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych.

W ocenie Sądu I instancji, biegły rzeczoznawca majątkowy był zatem zobowiązany, po ustaleniu drogowego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, przyjąć do jej wyceny ceny transakcyjne nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym z rynku lokalnego, w razie braku takich transakcji na rynku lokalnym zobowiązany był przyjąć do porównania ceny transakcyjne nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym z rynku regionalnego, zaś w przypadku gdyby również dane z rynku regionalnego okazały się niewystarczające, ustalenie wartości powinno nastąpić na podstawie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Tymczasem biegły J. Ł. przyjął, że brak wystarczających danych z rynku lokalnego uzasadnia zastosowanie metody kosztowej. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy, takie postępowanie należy uznać za nieuprawnione.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe uchybienia dyskwalifikują wycenę działki nr [...] dokonaną w operacie szacunkowym z 8 stycznia 2021 r., jako miarodajny dowód w sprawie. Uzasadniało to uchylenie decyzji wojewody z 2 kwietnia 2021 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, operat szacunkowy jest kluczowym dowodem. I chociaż można przyjąć, że sama wadliwość operatu nie daje jeszcze podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ odwoławczy może uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu, to jednak gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Nadto Sąd I instancji zauważył, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, gdyż stanowiłoby to przekroczenie jego kompetencji i w efekcie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 12 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja była słuszna, pomimo iż w wyniku przeprowadzenia w sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego możliwym by było wydanie w sprawie decyzji reformatoryjnej, co stanowiłoby rozstrzygnięcie sprzyjające szybkości postępowania i jego ekonomii,
2. 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wszystkich w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na stwierdzeniu, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez biegłego zawiera wady, zakres których uniemożliwiał rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie przez organ II instancji, podczas gdy charakter wad operatu nie wykluczał samodzielnego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej przez organ II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2236/19 oraz z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 454/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że opinia biegłego rzeczoznawcy J. Ł. z 8 stycznia 2021 r. zawierała nieprawidłowości, a w związku z powyższym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że braki w operacie szacunkowym nie dawały możliwości do merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a.

Zauważyć trzeba, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.

18. W świetle norm zawartych w tej ustawie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (por. art. 130 ust. 2 u.g.n.). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie. Co prawda okoliczność ta w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ odwoławczy mógłby uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu, jednak w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową całego operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy jego poprawy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Zlecanie zaś przez organ odwoławczy rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny w takim przypadku, stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Uzupełnienie materiału dowodowego w rozumieniu art. 136 § 1 K.p.a. nie może polegać bowiem na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdy organ II instancji wykazał, że ustalenia konieczne wymagają nowego operatu, a nie jego uzupełnienia, to nie sposób w takim przypadku przyjąć że organ odwoławczy miał kompetencję do przeprowadzenia najważniejszego dowodu w sprawie odszkodowawczej.

Skutkowałoby bowiem niedopuszczalnym prowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie kwestii istotnych, mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

Na powyższe okoliczności słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Podkreślić przy tym należy, że rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do § 36 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji (w rozpoznawanej sprawie: decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1).

W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W ust. 3 tego przepisu unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13 oraz z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15).

Przy czym zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego.

Dopiero, jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17, z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17, z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20 oraz z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 388/21).

Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że rzeczoznawca J. Ł. analizę rynku nieruchomości drogowych ograniczył do obszaru dzielnicy [...] W., na którym nie odnotował nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Biegły w żaden sposób nie uargumentował zawężenia rynku lokalnego do pojęcia jednostki pomocniczej W. (dzielnicy). Zasadniczo rynek lokalny jaki winien uwzględnić rzeczoznawca to obszar całego miasta W., a co najmniej dzielnic ościennych. Rynek nieruchomości drogowych miasta W. z uwagi na wielkość tego miasta, jego stołeczny charakter i dynamikę rozwoju, jest na tyle rozległy, aby możliwe było uzyskanie odpowiedniej liczby danych dotyczących transakcji tego typu nieruchomości. Szacując wartość nieruchomości drogowej, biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości zarówno z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, jak i z rynku regionalnego (wojewódzkiego).

Warto również odnotować, co słusznie podniósł organ odwoławczy, że w nadesłanej przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiedzi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 16 listopada 2021 r., autor operatu nie zajął stanowiska odnośnie od zawartego w odwołaniu Prezydenta W. zarzutu w zakresie ograniczenia analizy rynku nieruchomości drogowych do obszaru jednej dzielnicy miasta. W przedmiotowym odwołaniu przedstawiono listę przykładowych transakcji dotyczących nieruchomości drogowych położonych na terenie dzielnicy [...] i innych dzielnic W. Biegły nie ustosunkował się jednak do wskazanych transakcji. Niewyjaśnienie przez biegłego przyczyn, dla których zaniechał zbadania obrotu nieruchomościami drogowymi na tym rynku, słusznie doprowadziło Ministra do wniosku, że operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, co właściwie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Mając na uwadze powyższe, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia: 1) art. 12 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a. oraz 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wszystkich w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu zarówno organ I instancji jak i rzeczoznawca zobowiązani będą uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Szacując wartość spornej nieruchomości tak biegły jak i organ winni mieć również względzie, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia nie wyłączają obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w razie spełnienia wymogów zawartych w tych przepisach(por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 1395/13 oraz wyrok NSA z dnia 14 października 2022r. sygn. akt I OSK 2026/21).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uprzednio prostując oczywistą omyłkę pisarską, zawartą w komparycji zaskarżonego wyroku zgodnie z art. 156 § 1 P.p.s.a.