Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2012r., sygn. akt II SA/Wa 304/12, uwzględniając skargę J. C. uchylił decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej i orzekł o wykonalności tej decyzji.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż: zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w Opolu z [...] listopada 2009 r., który na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. C. na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. W odwołaniu od powyższego aktu mianowania strona wniosła o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie odwołującego się w sprawie należało zastosować przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy, gdyż on spełnia wymienione w nim warunki.
Zaskarżoną decyzją Szef Służby Celnej utrzymał w mocy akt mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej w zakresie określenia korpusu. Jak podał w motywach swej decyzji ów organ przywołana ustawa o Służbie Celnej wprowadziła nowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych przyporządkowane do korpusów. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom celnym stopni w korpusach regulują przepisy art. 223 ust. 2-6 cytowanej ustawy. W świetle ich brzmienia, skoro odwołujący się bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, mógł zostać mianowany na stopień w korpusie aspirantów celnych, a więc nie mógł uzyskać stopnia w korpusie oficerów młodszych. W sprawie nie można było zastosować art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, bo nie zajmował ona wymienionego w nim stanowiska bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 30 października 2009 r. Wcześniejsze piastowanie takiego stanowiska nie daje takich uprawnień, gdyż tak należy interpretować zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C. zarzucił organowi naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", a nadto art. 32 pkt 1 Konstytucji RP, art. 8 i art. 12 k.p.a. W jego ocenie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" winien być rozumiany zgodnie z wykładnią językową, tj. jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy, a nie jako bezpośrednio poprzedzający to zdarzenie.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozpatrując odwołanie od aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie, aktu zawierającego jedno rozstrzygnięcie, organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę wyłącznie co do korpusu, pomijając kwestię stopnia służbowego. Tymczasem skarżący kwestionując jedynie przynależność do korpusu, uczynił to również w odniesieniu do stopnia służbowego. Poza tym z przepisu art. 115 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wynika, że stopień jest uzależniony od korpusu, zatem mianowanie do określonego korpusu wiąże się zawsze z mianowaniem na jeden ze stopni przypisanych do korpusu. Dlatego działanie organu w tej materii odbywa się w ramach jednej sprawy administracyjnej, załatwianej w drodze jednego rozstrzygnięcia obejmującego obie kwestie. Decyzja zapadła w tej materii – w obu jej aspektach – podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Tak też orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1685/11. Tym samym organ odwoławczy ograniczając się do rozstrzygnięcia o korpusie, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Analizując zarzut naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej Sąd zważył, że jest on nietrafny. Przy interpretacji użytego w nim pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i celowościowej, które przekonują do rozumienia go jako określenia chwili bezpośrednio poprzedzającej wejście w życie ustawy.
Wykładnia językowa jest bowiem niewystarczająca dla ustalenia jego znaczenia. Celem ustawy o Służbie Celnej było m.in. uporządkowanie obszaru stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe miały doprowadzić do szybkiej i transparentnej zmiany w tym zakresie. Rolą przepisów przejściowych, w obrębie których umieszczono przywołane wyżej przepisy ustawy o Służbie Celnej, wedle brzmienia § 30 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jest m.in. uregulowanie stanów istniejących w dacie wejścia w życie nowych przepisów. Dlatego zwrotu tego nie sposób interpretować jako okresu dowolnego w toku całej służby, zwłaszcza uwzględniając regułę przejścia funkcjonariuszy celnych pod rządy nowej ustawy o Służbie Celnej, wyrażoną w jej art. 222 ust. 1, z mocy prawa. Zatem zasadnie wobec skarżącego zastosowano art. 223 ust. 4 tej ustawy, bo nie mógł on uzyskać stopnia w korpusie oficerów młodszych.
Wyrok ten skargą kasacyjną zaskarżył Szef Służby Celnej, domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 139 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszeń przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i niezawarcie w tymże uzasadnieniu wytycznych dla organu co do dalszego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przede wszystkim wskazała, że z treści motywów kwestionowanego wyroku nie wynika czy dostrzeżone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w taki sposób, nie dokonując jednak oceny stopnia jego wpływu na wynik sprawy. Zatem zastrzeżenia budzi zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie autorki skargi kasacyjnej wadliwe sformułowanie decyzji i orzeczenie tylko co do korpusu, nie powinno prowadzić do takiej konkluzji, skoro organ rozpatrzył całą sprawę, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Taka wadliwość nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2419/11. Podniesiono także, że Sąd nie uzasadnił należycie swego stanowiska w tej materii, a poza tym nie sformułował wytycznych co do dalszego toku postępowania, czym uchybił przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Niezależnie od tego podkreślono, że w odniesieniu do skarżącego organ I instancji uwzględnił kryteria przyjęte w materii mianowania na stopień służbowy, przeto ponowna decyzja organu odwoławczego będzie tej samej treści, tym bardziej, że przypisany mu stopień jest najwyższy w korpusie (na przeszkodzie wydaniu innej decyzji stoi tu przepis art. 139 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na podstawę naruszenia przepisów postępowania. W istocie do naruszenia wskazanych w niej przepisów doszło, a podane na uzasadnienie tej podstawy okoliczności mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby do nich nie popełniono, mógłby zapaść wyrok o odmiennej treści. Konkluzja ta wypływa z faktu naruszenia przez Sąd meriti przepisu art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Oto bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło przekonywującego wykazania, że dostrzeżone przez ten Sąd uchybienie przez organ przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zatem nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem uchylenie decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może nastąpić wówczas, gdy stwierdzi on inne (niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji dostrzegając naruszenie przez organ odwoławczy przywołanych przepisów K.p.a. nie uwypuklił przekonująco wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Mianowicie nie wyjaśnił dlaczego w przypadku niepopełnienia tego uchybienia wynik sprawy mógłby być inny, a zatem że mogłaby wówczas zapaść decyzja innej treści. Tymczasem w wyrokach z dnia: 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 187/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1036/12, 19 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1308/12 i I OSK 1400/12, 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1695/12, 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/12, Naczelny Sąd Administracyjny prezentował pogląd, wedle którego tego rodzaju uchybienie nie ma wpływu na treść decyzji.
Trzeba bowiem zważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał się i rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bo utrzymał decyzję w mocy. Zatem posłużył się przepisaną formą decyzji odwoławczej. Co prawda uczynił to jedynie w zakresie korpusu, podczas gdy organ pierwszej instancji orzekł o mianowaniu na stopień i do korpusu, lecz analizując to zagadnienie trzeba mieć na względzie kwestie ewentualnego błędnego wyrzeczenia zamieszczonego w osnowie (jej sformułowania) oraz rozpatrzenia całości czy części sprawy, które należy rozróżnić. Pomocne tu być może uzasadnienie decyzji, które jest jej integralnym składnikiem. Poza tym przepisy postępowania administracyjnego dopuszczają rozpatrzenie przez organ odwoławczy fragmentu sprawy, rozpatrzonej przez organ pierwszej instancji w szerszym zakresie, co może mieć miejsce przykładowo w przypadku częściowego tylko zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, bądź ze względu na inne okoliczności.
Umożliwiają też sprostowanie oczywistej omyłki. Wreszcie stronie, która zarzuca niepełne wyrzeczenie zawarte w osnowie decyzji w pierwszej kolejności przysługuje prawo żądania jej uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. (w postępowaniu odwoławczym w związku z art. 140 k.p.a.). Tych zagadnień Sąd I instancji nie dostrzegł. Ubocznie przyjdzie zważyć, że nie bez znaczenia dla oceny całokształtu okoliczności sprawy jest też fakt, że wypowiadające się w sprawie organy przyjęły brak swej kognicji w przedmiocie stopnia służbowego, więc miały tę kwestię na względzie. Wadliwość tego poglądu, wynikająca – w uproszczeniu - z faktu, że przepisy przejściowe regulują to zagadnienie inaczej niż przepisy właściwe, stąd mianowanie na stopień i do korpusu następuje w jednej sprawie administracyjnej podlegającej załatwieniu w drodze decyzji, od której służy odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1872/11), nie mogłaby jednak w tych okolicznościach przesądzić o trafności zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Rozstrzygając o korpusie organ zdaje się rozpatrzył w całości odwołanie zaczepiające mianowanie zarówno na stopień, jak i do korpusu, przeto załatwił sprawę w jej całokształcie, orzekając o obu materiach.
W konsekwencji czego należy wyrazić pogląd, że zaskarżony wyrok, jako uchylający się spod oceny instancyjnej, jest przedwczesny. Prowadzi to też do konkluzji o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd trafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej w omawianym zakresie, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.
Natomiast chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wytycznych co do dalszego postępowania. Wszak Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, iż organ nie orzekł o całości sprawy, przeto w ponownym jej rozpatrzeniu należało to uczynić. Bardziej szczegółowe wskazania nie były możliwe, skoro Sąd ten przyjął taki stan rzeczy. Inaczej wyraziłby wiążące wskazania co do materii nieobjętej skargą i niejako wydałby rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Do tego zaś jest nieuprawniony. Zarzut zaś naruszenia art. 139 K.p.a. jawi się zaś jako przedwczesny, gdyż dotyczy ewentualnej treści decyzji zapadłej w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji. Poza tym uchylenie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o mianowaniu do korpusu, przy przyjęciu braku rozstrzygnięcia odwoławczego co do stopnia służbowego, nie stałyby na przeszkodzie mianowaniu na wyższy stopień i do wyższego korpusu, zgodnie z żądaniem strony.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna została uwzględniona na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceni legalność zaskarżonej decyzji przez pryzmat wszystkich jej elementów, a następnie rozważy czy narusza ona prawo procesowe, kierując się stanowiskiem przedstawionym w niniejszym wyroku. Badając jej aspekt materialnoprawny uwzględni utrwalone orzecznictwo w tym zakresie.
Wszystkie powołane wyżej orzeczenia publikowane są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.