Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 353/11), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2011 r. umarzającą postępowanie odwoławcze.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach:
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Lublina, po rozpoznaniu wniosku Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego w Lublinie, zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów gminy Lublin nr 3/51, położonej przy [...] w Lublinie, na 8 działek o numerach 3/56, 3/57, 3/58, 3/59, 3/60, 3/61, 3/62 i 3/63. Podziału tego dokonano w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Od decyzji Prezydenta Miasta Lublina odwołanie wniosły: Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Lublinie, Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Lublinie i Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Lublinie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uznając, że odwołującym nie przysługuje legitymacja do udziału w postępowaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium stwierdziło, że stroną postępowania w sprawie o podział nieruchomości jest wyłącznie jej właściciel tj. Skarb Państwa reprezentowany przez Wojskową Agencję Mieszkaniową. Legitymacji strony nie posiadają natomiast właściciele działek sąsiednich, czyli odwołujący.
Uwzględniając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę wniesioną przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy art. 28 kpa. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd wyjaśnił, że w sprawie o podział nieruchomości przyjmuje się, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie są, co do zasady, stronami postępowania. Podział nie przesądza bowiem ani o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, ani też o sposobie ich zagospodarowania. Zasada ta jednak nie jest obowiązująca bez względu na okoliczności konkretnej sprawy. Możliwość udziału właścicieli nieruchomości sąsiednich w sprawie o podział nieruchomości przewiduje się w sytuacji, gdy organ dokonujący podziału swoimi działaniami ingeruje w wykonywanie przez nich prawa własności.
W rozpatrywanej sprawie Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z wnioskiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podział nieruchomości stanowiącej działkę nr 3/51 ma na celu realizację roszczeń wynikających z art. 209 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Roszczenia te dotyczą określonych działek (w tym działki skarżącej o numerze 3/13) wydzielonych po obrysach wzniesionych na nich budynków i niespełniających wymogów działek budowlanych. Zdaniem Sądu, sposób podziału nieruchomości, charakterystyka powstałej nowej działki wydzielonej do korzystania z budynku i urządzeń umożliwiających jego funkcjonowanie ma istotne znaczenie dla Wspólnoty w kontekście ewentualnych roszczeń wynikających z art. 209a ust 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to o tyle ważne, że jak wynika z mapy projektu podziału działki nr 3/51 nowo powstała działka nr 3/59, przynależna do budynku usytuowanego na działce nr 3/13 ma powierzchnię 0,5040 ha, znacznie większą, niż będąca własnością Wspólnoty działka pod budynkiem nr 19. Wynika z niej również, że dotychczasowe dojazdy do drogi publicznej będą przebiegały przez nowe działki, na co wskazują zamieszczone na mapie propozycje ustanowienia służebności przejazdu i przechodu. W ocenie Sądu, tak skonstruowany podział może utrudniać członkom Wspólnoty dojazd do drogi publicznej.
Wskazując na powyższe okoliczności Sąd I instancji uznał, że skarżąca posiada interes prawny do bycia stroną w postępowaniu podziałowym. Wyjaśnił, że interes ten wynika z przepisów prawa cywilnego rzeczowego i pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzoną sprawą administracyjną i jej rozstrzygnięciem.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojskowa Agencja Mieszkaniowa sformułowała następujące zarzuty:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie obowiązku rzetelnej analizy akt sprawy i nieuwzględnienie faktu, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie wystąpiła z roszczeniem z art. 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami względem właściciela działki o numerze 3/51;
- II. naruszenie prawa materialnego tj.
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 kpa i w zw. z art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] posiada interes prawny do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości sąsiedniej,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że przysługujące roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, oparte na art. 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwalifikuje Wspólnotę Mieszkaniową [...] w Lublinie jako stronę w postępowaniu o podział nieruchomości sąsiedniej,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 31 ust. 3 i w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu wykonywania przez Wojskową Agencję Mieszkaniową prawa własności na skutek przyznania Wspólnocie Mieszkaniowej [...] prawa strony w postępowaniu podziałowym nieruchomości sąsiedniej, nie mającego oparcia w obowiązujących przepisach prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podział działki nr 3/51 pozostaje bez wpływu na zakres praw skarżącej, co w świetle art. 28 kpa nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania. Podkreślono, że działka dzielona nie jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działki nr 3/13. Działka nr 3/13 w chwili obecnej nie ma żadnego dostępu do drogi publicznej i dopiero projekt podziału taki dostęp dla niej przewiduje. W tych okolicznościach za niezrozumiałe uznano stanowisko Sądu I instancji, że podział nieruchomości może utrudniać członkom Wspólnoty dojazd do drogi publicznej. Nie było też uprawnione odwoływanie się przez Sąd I instancji do orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego przyznania właścicielom działek sąsiednich statusu stron postępowania podziałowego, albowiem w rozpatrywanej sprawie podział nieruchomości nie ingeruje w ich prawo własności.
W ocenie skarżącej art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia Wspólnoty do uczestniczenia w charakterze strony w sprawie o podział nieruchomości sąsiedniej. Sąd I instancji nie uwzględnił, że do chwili obecnej żadna ze stron nie wystąpiła z roszczeniem, o którym mowa w tym przepisie. Podkreślono, że o tym kto jest stroną postępowania podziałowego rozstrzyga art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie wymienia osób uprawnionych z art. 209a tej ustawy. Zarzucono, że niezasadne przyznanie Wspólnocie statusu strony postępowania spowodowało ograniczenie praw właścicielskich skarżącej, a tym samym i naruszenie powołanych w zarzutach przepisów Konstytucji.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Lublinie wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżącej Wspólnocie w świetle art. 28 kpa i art. 209 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) przysługuje uprawnienie do bycia stroną postępowania o podział nieruchomości sąsiedniej stanowiącej działkę nr 3/51.
Artykuł 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale doczekało się bogatej literatury i orzecznictwa. Przyjmuje się, że pojęcie to oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Z uwagi na treść art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, przyjmuje się, że zasadniczo wnioskodawcą i stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości jest wyłącznie jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Zasada ta jednak, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, nie jest bezwzględnie obowiązująca. W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma treść art. 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi:
- 1. Jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej, pod warunkiem że roszczenie to zostało zgłoszone łącznie przez właścicieli wszystkich lokali; w razie braku zgody stosuje się przepisy art. 199 Kodeksu cywilnego.
- 2. Przeniesienie własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić po rozpatrzeniu przez właściwe organy wniosków poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców o przywrócenie własności tej nieruchomości.
- 3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przysługuje w stosunku do właścicieli lokali roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia na ich rzecz własności lub oddania im w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części.
- 4. Roszczenie, o którym mowa w ust. 1, nie przysługuje, jeżeli:
- 1) toczy się postępowanie dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego;
- 2) przyległa nieruchomość gruntowa, stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, została oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie lub w trwały zarząd jednostce organizacyjnej na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, lub graniczy z tymi nieruchomościami;
- 3) wskutek realizacji roszczenia przyległa nieruchomość gruntowa przestałaby spełniać wymogi działki budowlanej.
Celem powyższego unormowania jest zmniejszenie problemów związanych z niewłaściwym w przeszłości wydzielaniem działek po obrysach wzniesionych na nich budynków dla potrzeb ustanawiania odrębnej własności lokali. Tak wydzielone działki nie spełniają w chwili obecnej warunków działek budowlanych (por. art. 4 pkt 3 a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sytuacja ta stwarza szereg problemów. Po pierwsze w przypadku zniszczenia lub rozbiórki obiektu nie istnieje praktycznie możliwość zabudowy działki, a przynajmniej nie w dotychczasowy sposób. Po drugie urządzenia niezbędne do obsługi budynku lub ich część najczęściej położone są w obrębie sąsiedniej cudzej nieruchomości, co utrudnia sposób korzystania z nich i powoduje liczne problemy związane z utrzymaniem budynku w należytym stanie. Przytoczony przepis daje możliwość przyłączenia do działki wydzielonej po obrysach budynku działki sąsiedniej (w całości lub w części) pod warunkiem, że działka sąsiednia stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i nie została oddana w użytkowanie wieczyste lub trwały zarząd, a także że po dokonaniu przyłączenia (w pozostałej części) nadal będzie spełniać wymogi działki budowlanej.
W świetle treści powyższego przepisu w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że przedmiotem podziału jest działka określona w tym przepisie jako "działka przyległa" stanowiąca własność Skarbu Państwa. Z kolei działka należąca do skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] to działka niespełniająca wymogów działki budowlanej. Zatem zarówno właścicielom lokali, jak i Skarbowi Państwa przysługują roszczenia przewidziane w tym przepisie o zawarcie umowy przeniesienia własności całości lub części nieruchomości przyległej lub oddania jej w użytkowanie wieczyste w zależności od tytułu, jaki przysługuje do działki wydzielonej po obrysach budynku. Istnienie tych roszczeń ma swoje określone konsekwencje prawne. W przypadku podziału nieruchomości przyległej stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego interes właścicieli lokali wymaga, aby dokonywany podział nie spowodował unicestwienia ich roszczenia wynikającego z art. 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W tym kontekście istotne znaczenie ma warunek zawarty w ustępie 1 omawianego przepisu wymagający, aby przyległa nieruchomość gruntowa lub jej część wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu spełniała warunek działki budowlanej, a także zapis zawarty w ustępie 4 punkcie 3 tego przepisu stanowiący, że omawiane roszczenie nie przysługuje, jeżeli wskutek jego realizacji nieruchomość przyległa przestałaby spełniać wymogi działki budowlanej. Zatem ochrona interesu właścicieli działki wydzielonej po obrysie budynku wymaga, aby przyległa działka została podzielona w taki sposób, żeby roszczenie o przeniesienie jej własności (w całości lub w części) było w ogóle możliwe. Dokonany podział może bowiem sprawić, że roszczenie o przeniesienie całości lub części nieruchomości przyległej okaże się niemożliwe. Stanie tak się przykładowo wówczas, gdy w następstwie podziału działki przyległej powstaną kolejne działki przyległe do wydzielonej po obrysie działki właścicieli lokali, które wraz z nią nie będą jednak spełniać wymogów działki budowlanej.
Treść art. 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnia zatem do wniosku, że w postępowaniu o podział przyległej nieruchomości gruntowej interes wspówłaścicieli działki wydzielonej po obrysach budynku wymaga ochrony. Niezasadne zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 28 kpa, art. 97 i 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywody skargi, że art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami "w kręgu uczestników postępowania podziałowego nie wymienia osób uprawnionych z art. 209 a tej ustawy" są niejasne. Artykuł 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Przepis ten nie wyklucza z kręgu stron postępowania innych osób niż właściciele (użytkownicy wieczyści) dzielonej nieruchomości. Kwestie odnoszące się do istniejącego dla działki nr 3/13 dojazdu do drogi publicznej i ewentualne jego utrudnienia rzeczywiście nie miały większego znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącej, co jednak w świetle wcześniejszych wywodów pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Za niezasadne również należało uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do nieuwzględnienia przez Sąd I instancji faktu, ze do chwili obecnej właściciele lokali tworzący Wspólnotę Mieszkaniową [...] nie wystąpili wobec Skarbu Państwa z roszczeniem przewidzianym w art. 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istnienie tego roszczenia i konieczność jego ochrony nie jest bowiem warunkowana jego zgłoszeniem. Dodatkowo należy zauważyć, że stosownie do ustępu 3 tego przepisu roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia na ich rzecz własności lub oddania im w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części przysługuje również Skarbowi Państwa jako właścicielowi działki przyległej.
Wobec powyższego nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się w istocie do kwestionowania przyznania Wspólnocie statusu strony w postępowaniu o podział nieruchomości przyległej. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie naruszył ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. W świetle treści art. 28 kpa i 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo przyjął, że Wspólnota Mieszkaniowa ma interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu o podział działki nr 3/51 jako działki przyległej w rozumieniu art. 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesądza to również o niezasadności naruszenia przywołanych w skardze przepisów Konstytucji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy. Wysokość wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną ustalono stosownie do § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).