Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 146/17 oddalił skargę S. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.
Naczelnik Miasta i Gminy G. (dalej również: Naczelnik) decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] zatwierdził umowę z dnia [...] sierpnia 1979 r., zawartą pomiędzy Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w R. a S. P. [P.], dotyczącą zbycia przez S. P. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w R., na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. Decyzja ta stała się ostateczna.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej również: organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku S. W. (następcy prawnego S. P.) z dnia [...] maja 2016 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979 r
W zażaleniu na to postanowienie [...] (dalej: zainteresowana; skarżąca) argumentowała, że organ I instancji błędnie przyjął, iż termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r. upłynął w 2014 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister; organ odwoławczy; organ II instancji) postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłance z art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), według której postępowanie wznawia się, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W tym względzie podniósł, że zdaniem zainteresowanej podpis na umowie z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie został złożony przez S. P..
Minister zauważył, że przedstawiona we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność została już wcześniej podniesiona przez S. W. w jej wniosku z dnia [...] października 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r., jak również we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] wydaną w tym przedmiocie. Organ odwoławczy dodał, że we wszystkich tych sytuacjach strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
W ocenie organu II instancji, powyższe oznacza, że o przesłance wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. S. W. wiedziała już co najmniej w 2013 r., a zatem wystąpienie przez nią z wnioskiem o wznowienie postępowania na tej podstawie dopiero w maju 2016 r. prowadzi do konkluzji, że rozpatrywany wniosek został wniesiony z naruszeniem jednomiesięcznego terminu wymaganego przepisami prawa, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Minister podniósł również, że zainteresowana sama przyznała, iż już wcześniej wiedziała o tym, że podpis widniejący na umowie z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie został złożony przez S. P.. Nie zgodził się z zainteresowaną co do tego, że należy rozróżnić samo dysponowanie wiedzą o zaistnieniu danej okoliczności od posiadania świadomości prawnej, że okoliczność ta stanowi w świetle prawa podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, a informację w tym zakresie S. W. powzięła dopiero po uzyskaniu odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem.
Organ odwoławczy stwierdził, że termin jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 k.p.a., rozpoczął w tym wypadku bieg od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona prawidłowo oceniła znaczenie dowodu lub faktu. Zdaniem organu II instancji, który w tym względzie odwołał się do poglądów orzecznictwa, świadomość znaczenia prawnego okoliczności faktycznej lub dowodu, jako podstawy wznowienia postępowania, nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. Ponadto Minister zaznaczył, że zarówno w momencie składania wniosku z dnia [...] października 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r., jak i w dacie złożenia wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2014 r., skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
W skardze na postanowienie Ministra z dnia [...] listopada 2016 r. S. W. zarzuciła m.in. naruszenie przepisów postępowania poprzez wadliwe przyjęcie, że o podstawie do wznowienia postępowania skarżąca dowiedziała się co najmniej w 2013 r., a określony w art. 148 § 1 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie został przekroczony.
WSA w W., motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że z akt sprawy o sygn. [...], znanych Sądowi I instancji z urzędu, wynika, że S. W. o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. – podnoszonego faktu podrobienia podpisu jej ojca pod umową z dnia [...] sierpnia 1979 r. jako dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] –wiedziała już w 2013 r., co oznajmiła we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r. Sąd wyjaśnił, że okoliczność tę podniosła w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z dnia z dnia [...] sierpnia 1979 r. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę na to, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r. został skierowany do Burmistrza G. za pośrednictwem poczty w dniu [...] maja 2016 r.
Wobec tego Sąd uznał, że Minister prawidłowo przyjął, iż S. W. nie zachowała określonego w art. 148 § 1 k.p.a. terminu 1 miesiąca do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, liczonego od daty dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W takiej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do tego, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 149 § 3 k.p.a., odmawiając wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...].
Sąd stwierdził, że dla oceny dopuszczalności wznowienia postępowania nie miało znaczenia to, kiedy skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) dowiedziała się z uzasadnienia wyroku WSA w W. z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] o istniejącej w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawie do wznowienia postępowania (okoliczności prawnej). Sąd podniósł, że istotne było to, kiedy strona dowiedziała się o fakcie podrobienia podpisu jej ojca pod umową zatwierdzoną decyzją Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r., tj. okoliczności (faktycznej) stanowiącej zdaniem skarżącej podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. do wznowienia postępowania.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wojewódzki – z powołaniem się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyjaśnił, że strona nie ma możliwości "wymuszenia" na organie właściwym do wznowienia postępowania, aby ten wszczął z urzędu postępowanie wznowieniowe, bowiem wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z urzędu jest prawem organu i nie istnieją środki prawne pozwalające na wyegzekwowanie tego sposobu wszczęcia postępowania, skoro brak jest przepisów prawa zobowiązujących organ do tego typu zachowania. Ponadto Sąd stwierdził, że wybór przez skarżącą (reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika) w pierwszej kolejności trybu stwierdzenia nieważności w celu zakwestionowania decyzji z 1979 r., a nie trybu wznowienia postępowania, stanowił jej suwerenną decyzję, zaś ani sąd administracyjny, ani też organ administracji publicznej nie mają kompetencji do kwestionowania tego wyboru.
Zdaniem Sądu, osoba wnosząca podanie w ramach tzw. trybów nadzwyczajnych winna się liczyć z tym, że uruchomienie na wniosek strony trybu stwierdzenia nieważności decyzji nie jest limitowane żadnym terminem ustawowym, natomiast uruchomienie przez stronę trybu wznowienia postępowania jest zależne od zachowania terminu ustawowego z art. 148 k.p.a.
Przy tak przedstawionym stanowisku, Sąd wojewódzki uznał skargę na niezasadną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], ze zm.) – dalej: p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w W. S. W., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzuciła "w trybie art. 174 pkt 2" p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. art. 9, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) poprzez niedostrzeżenie, że organy wadliwie ustaliły, jakoby termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z art. 148 § 1 k.p.a. został przekroczony;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że oddalenie skargi na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. skutkuje tym, że w obrocie prawnym pozostaje wadliwe postanowienie o odmowie wznowienia postępowania;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 147 zd. pierwsze k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ nie może z urzędu wznowić postępowania w sytuacji, gdy zaistniała podstawa do wznowienia przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przeciwnych poglądów i twierdzeń wskazanych w skardze;
- 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie Ministra wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w pkt 1-3.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona argumentowała, że organy prowadzące postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...], dopuściły się obrazy zasad określonych w art. 7 i art. 9 k.p.a., w szczególności zaniedbały obowiązek poinformowania skarżącej o tym, że okoliczność powołana w treści wniosku z dnia [...] października 2013 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w świetle art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz, że "ten tryb wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – w odróżnieniu od trybu stwierdzenia nieważności, nielimitowanego żadnym terminem – jest ograniczony terminem" z art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto podniosła, że uchybienie to było dalekosiężne w skutkach, albowiem spowodowało wszczęcie bezowocnego postępowania w trybie art. 157 k.p.a., w sytuacji gdy właściwym trybem nadzwyczajnym prowadzącym do wzruszenia kwestionowanej decyzji ostatecznej Naczelnika był tryb wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie zainteresowanej, skoro organy nie zrealizowały ciążących na nich obowiązków, a uczynił to dopiero Sąd wojewódzki w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt [...], to właśnie ta data (doręczenia uzasadnienia wyroku) musi być brana pod uwagę, jako data rozpoczęcia biegu terminu z art. 148 § 1 k.p.a.
Zainteresowana, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...], przedstawiła również pogląd, że regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której nie może wznowić postępowania z urzędu – tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania, zaś w pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie. Podkreśliła też, że na takie stanowisko zainteresowana powołała się w skardze, jednakże Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przy tak przytoczonych podstawach kasacyjnych zainteresowana wniosła o "rozpoznanie sprawy na rozprawie", uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Ministra z dnia [...] listopada 2016 r. i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd kasacyjny nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.
Chybiony jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwego ustalenia przez organy, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., został przekroczony.
Wyjściowo trzeba zaznaczyć, że zarzut skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do art. 148 k.p.a. mieści się w obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż art. 148 k.p.a. ma charakter materialnoprawny (por. wyroki NSA z dnia: 20 października 2005 r. sygn. akt I OSK 163/05, 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1044/10 – orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołanie ich zatem w ramach procesowej podstawy kasacyjnej było błędem skargi kasacyjnej. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną mimo dostrzeżonych uchybień, mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 1/2010/1/1, uchwała dostępna jw.) oraz zasadę falsa demonstratio non nocet (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępny jw.), zastosowaną na korzyść strony wnoszącej skargę kasacyjną – w celu jak najdalszego zapewnienia możliwości realizacji prawa do sądu.
Jest rzeczą oczywistą, że w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego ocena, czy wniosek złożony został z zachowaniem terminu (art. 148 k.p.a.) dokonywana jest w ścisłym związku (zależności) z daną przesłanką wznowienia. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Chodzi tu o moment, w którym strona w sposób wiarygodny dowiedziała się o ich istnieniu. Stąd też ocena, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie może zostać dokonana dopiero wówczas, gdy wiadomo jest ze względu na jaką przesłankę strona żąda wznowienia i kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia lub odpowiednio – kiedy dowiedziała się o decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1050/09, dostępny jw.).
W orzecznictwie podkreśla się, że złożenie podania w terminie jest jednym z warunków dopuszczalności wznowienia postępowania (zob. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 773/09; 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 967/16 – dostępne jw.). W związku z tym ograniczeniem czasowym organ administracji obowiązany jest w tym zakresie do działania z urzędu, bowiem wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na wniosek w sytuacji uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2813/16, dostępny jw.). Stwierdzenie przez organ w fazie wstępnej postępowania faktu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji skutkować musi odmową wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 976/05, dostępny jw.).
Moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Ciężar dowodu na zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona powinna wykazać, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Dlatego też strona obowiązana jest wskazać dzień, w którym dowiedziała się o okoliczności uzasadniającej złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a co najmniej podać okoliczności, które pozwolą organowi na jednoznaczne ustalenie, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie. Powinno to nastąpić w sposób pozwalający organowi na zweryfikowanie i ustalenie, że podanie o wznowienie zostało wniesione przed upływem jednomiesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1050/09, dostępny jw.).
Należy też podkreślić, że dla oceny zachowania terminu określonego w tym przepisie nie jest zatem ważne, w jaki sposób strona uzyska wiedzę o takiej okoliczności ani o jej znaczeniu w sprawie. Przywołany przepis wymaga jedynie, aby strona rzeczywiście (w sposób wiarygodny) znalazła się w posiadaniu informacji o takich okolicznościach. Również świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu – w tym przypadku, że domniemany brak podpisu pod umową osoby w niej wskazanej, następnie zatwierdzoną decyzją ostateczną, czy też podrobienie tego podpisu stanowi podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. – nie ma znaczenia dla oceny zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 627/07 i 16 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1799/16 – dostępne jw.).
Niewątpliwie już co najmniej w październiku 2013 r. (w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1979 r.) skarżąca w sposób oczywisty zdawała sobie sprawę z tego, że podnoszony brak podpisu rolnika pod umową zatwierdzoną następnie decyzją Naczelnika z 1979 r. jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Tym bardziej, że działała ona przez zawodowego pełnomocnika procesowego. Nie ma żadnych podstaw do przerzucania na organy administracji odpowiedzialności za to, kiedy i jaki użytek uczyniła sama strona – korzystająca przy tym z profesjonalnej pomocy prawnej – z uzyskanymi wiadomościami co do okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy głównej (jaki wcześniej uruchomiła tryb weryfikacji decyzji ostatecznej).
Organ administracyjny prawidłowo dowiódł, że strona wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc przed dniem złożenia podania z dnia [...] maja 2016 r. o wznowienie postępowania. Za dzień, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., nie mogła zatem być uznana data doręczenia stronie wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] marca 2016 r. wraz z uzasadnieniem, wydanego w sprawie o sygn. akt [...] dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 1979 r.
Podsumowując tę część rozważań, Sąd kasacyjny stwierdza, że organy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych ustaliły stan sprawy pozwalający na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania administracyjnego (oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Strona nie przedstawiła żadnych wiarygodnych twierdzeń pozwalających na podważenie stanowiska Sądu wojewódzkiego i organów administracyjnych co do faktów wskazujących na czas, w którym strona miała dowiedzieć się o powołanej podstawie wznowienia, tj. domniemanym podrobieniu podpisu S. P. na umowie z dnia [...] sierpnia 1979 r., która została zatwierdzona decyzją Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r. Skoro zaś ustalenia te nie zostały poczynione z naruszeniem przepisów art. 9 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to mogły być następnie ocenione tak przez organ, jak i Sąd wojewódzki na płaszczyźnie przepisów art. 148 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a., które stanowiły podstawę prawną do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na wniosek strony z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia podania w tym przedmiocie.
Poprzez zarzut wadliwego ustalenia okoliczności faktycznych nie można kwestionować wad związanych z wykładnią lub zastosowaniem przepisu prawa do danego stanu faktycznego. Tymczasem skarżąca nie sformułowała zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 148 § 1 k.p.a. lub wadliwej subsumcji prawnej ustalonego stanu faktycznego i błędnego zastosowania przepisu art. 149 § 3 k.p.a. w sprawie.
Za nieskuteczny należało także uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 147 zd. pierwsze k.p.a., powiązany z zarzutem naruszenia przez Sąd wojewódzki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Po pierwsze, naruszenie przez sąd wojewódzki przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej – czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, odstępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z takich sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji odpowiednio przedstawił swoje stanowisko co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd wojewódzki wyraźnie zaznaczył, "odnosząc się do zarzutów skargi" i z powołaniem się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że strona nie ma możliwości "wymuszenia" na organie właściwym do wznowienia postępowania, aby ten wszczął z urzędu postępowanie wznowieniowe. Sąd I instancji nie przedstawił zatem poglądu, z którego wynikałaby niedopuszczalność wznowienia przez organ postępowania z urzędu w takiej sprawie, w której strona wniosła podanie o wznowienie postępowania, a organ stwierdza zaistnienie przesłanek do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Sąd wskazał tylko na brak możliwości podważenia prawidłowości postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na żądanie strony poprzez argumentowanie, że organ w razie stwierdzenia braku podstaw do wznowienia postępowania na wniosek strony powinien wszcząć postępowanie z urzędu w tym przedmiocie. Sąd kasacyjny stanowisko Sądu wojewódzkiego w tym względzie w pełni podziela.
Ponadto należy zauważyć, że sąd wojewódzki, rozstrzygając sprawę w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest zobowiązany do odniesienia się do wszelkich aspektów sprawy, podnoszonych również przez skarżącego, jeżeli w jego ocenie nie mają one istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. Z kolei dla skuteczności zarzutu opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. należy w skardze kasacyjnej wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił – i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12 i 12 czerwca 2018 r. II GSK 2549/17, dostępne jw.).
W niniejszej sprawie żadna z takich okoliczności nie wystąpiła, a w każdym razie autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiego stanu rzeczy. Przede wszystkim zaś zarzut dotyczący braku odniesienia się w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do poglądów i twierdzeń wskazanych w skardze w ogóle nie został powiązany z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a.
Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się po stronie Sądu I instancji błędu w wykładni art. 147 zd. pierwsze k.p.a.
Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną podlega regułom zawartym w rozdziale 1 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy mieć przy tym mieć na względzie, że wszczęcie postępowania w takiej sprawie następuje na zasadzie ogólnej, ustalonej w art. 61 § 1 k.p.a., to jest na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 147 k.p.a. w zd. pierwszym w pełni koresponduje z powyższą regułą. Niemniej jednak należy zauważyć, że jakkolwiek postępowania w trybach nadzwyczajnych w zakresie wszczęcia postępowania oparte są na zasadzie skargowości i zasadzie oficjalności (art. 147, art. 157 § 2, art. 154, art. 155 k.p.a.), to jednakże z ograniczeniem na rzecz zasady skargowości, jak ma to miejsce w przypadku uregulowanym w art. 147 zd. drugie k.p.a., zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony).
Sposób (czy też innymi słowy – tryb) wszczęcia postępowania, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu ma z kolei istotne znaczenie i wpływ na takie kwestie, jak data wszczęcia postępowania, możliwość zawieszenia postępowania, czy też zakończenie (umorzenie) postępowania poprzez cofnięcie żądania przez stronę lub z innych przyczyn bezprzedmiotowości postępowania.
Z kolei, jeżeli organ administracji uznaje, że w sposób oczywisty wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony lub z innych przyczyn postępowanie nadzorcze nie może zostać wszczęte, to powinien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast jeśli organ uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, nie ma obowiązku wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia (patrz: wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2487/14, dostępny jw.). W tym wypadku wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiocie wznowienia postępowania jest prawem organu i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (por. np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2108/15, dostępny jw.).
Warto przy tym pamiętać, że traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu (i odwrotnie) jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. (patrz m.in. wyroki NSA z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 554/08 i 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1879/16 – orzeczenia dostępne jw.). Stanowisko to w pełni odnosi się do kwestii wznowienia postępowania i wykładni przepisu art. 147 k.p.a.
Z przepisu art. 147 k.p.a. wynika, że w każdym przypadku złożenia żądania dotyczącego wznowienia postępowania organ zobowiązany jest ustosunkować się do niego w formie procesowej, tj. wydać postanowienie o wznowieniu postępowania lub odmowie wznowienia takiego postępowania. Treść tego przepisu wskazuje jednak, że jeśli w takich warunkach organ nie znajdzie podstaw do wznowienia postępowania z urzędu (poza sytuacją, gdy żądanie jest wyrażone w formie sprzeciwu prokuratora albo gdy żądanie pochodzi od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej), to nie ma on obowiązku wydania orzeczenia i wszczęcia z urzędu postępowania w każdej ostatecznie zakończonej sprawie w celu sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia (tak NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 484/17, dostępnym jw.).
Po trzecie, przedmiotem oceny Sądu wojewódzkiego było rozstrzygnięcie formalne organu właściwego do wznowienia postępowania, które zostało wydane w sprawie, w której wszczęcia postępowania nadzwyczajnego domagała się strona uprawniona (następca prawny strony postępowania, w którym wydano decyzję Naczelnika Miasta i Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1979 r.). W sytuacji stwierdzenia uchybienia terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., właściwy organ był zobowiązany do wydania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Do uchybienia tego terminu doszło zaś w sposób oczywisty, a strona skarżąca – jak to już zostało wspomniane – nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisu art. 148 § 1 k.p.a. ani też błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu art. 149 § 3 k.p.a.
Po czwarte, brak wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy zostało wniesione podanie o jego wszczęcie na żądanie strony nie może skutecznie podważyć prawidłowości działań organu w kwestii oceny terminowości złożenia podania o wznowienie postępowania. Skoro zaistniały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z uwagi na wniesienie podania z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., to kwestia ewentualnego późniejszego wszczęcia postępowania w takiej sprawie z urzędu jest okolicznością indyferentną prawnie dla oceny prawidłowości wydania postanowienia formalnego, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a.
W żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia przez stronę wniosku o wznowienie. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej formalną odmową wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednakże z żadnego przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 432/09, dostępny jw.).
Trzeba również podkreślić, że wykładnia art. 148 § 1 k.p.a. polegająca na uznaniu, że miesięczny terminy dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinien odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą wniosku, jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu, nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Ponadto prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy postępowaniem wznowieniowym prowadzonym na wniosek strony a postępowaniem prowadzonym z urzędu.
Z uwagi na powyższe, strona nie może skutecznie kwestionować postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, podnosząc, że kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie ma znaczenia, ponieważ postępowanie może zostać wznowione z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1675/15, dostępnym jw.). Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z poglądem zaprezentowanym w powołanym przez skarżącą wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2404/11. Nie podzielił go w istocie (w sposób dorozumiany) również Sąd I instancji.
Z tych też względów należało uznać, że skoro strona niewątpliwie wniosła podanie zawierające żądanie wznowienia postępowania na jej wniosek, to zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 147 zd. pierwsze k.p.a. nie był merytorycznie trafny ani też w ogóle nie mógł doprowadzić do skutecznego zakwestionowania sposobu zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów art. 148 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a.
Wszystkie powyżej przedstawione rozważania pozwalają na wniosek, że WSA w Warszawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie – i należycie przeprowadził kontrolę legalności kwestionowanego postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. W konsekwencji, również żaden z procesowych przepisów wynikowych (blankietowych) nie został w przedmiotowej sprawie naruszony przez Sąd I instancji – ani bezpośrednio, jak przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., ani też pośrednio, jak przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., które miały być w ocenie strony wadliwie zastosowane przez organ II instancji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.