Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2181/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 201/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy [..] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 1 lutego 2013 r., Nr [..], w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulice.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Kraśniku decyzją z dnia 28 września 1993 r., Nr G[..], zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących działki nr [..]6. W wyniku podziału zostały wyodrębnione, między innymi, działki nr: [..]o łącznej powierzchni 1,52 ha. które przeznaczono pod ulice dojazdowe obsługujące zabudowę mieszkalną (punkt Ib decyzji). Decyzja ta jest ostateczna. Pismem z dnia 4 listopada 2010 r. M. M. skierowała do Gminy [..] wezwanie do zapłaty odszkodowania za wydzielone pod drogi działki. Pismo to zostało zgodnie z właściwością przekazane Staroście Kraśnickiemu. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania organ ten stwierdził, że nastąpiło przejęcie wskazanych wyżej działek na rzecz Gminy [..] i zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie ich wyceny. Umowa o sporządzenie tego operatu zawarta między organem, a biegłym rzeczoznawcą została rozwiązana wobec czego organ zlecił sporządzenie kolejnego operatu rzeczoznawcy P.Ż.. Następnie na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego Starosta Kraśnicki w dniu 25 października 2012 r. wydał decyzję ustalającą na rzecz M. M. odszkodowanie, w kwocie 478.040 zł za nieruchomości stanowiące działki nr [..]położone we wsi [..], gm. [..] i zobowiązał do jego zapłaty Wójta Gminy [..]. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Gmina [..] oraz M. M..

Decyzją z dnia 1 lutego 2013 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Kraśnickiego z dnia 25 października 2012 r. stwierdzając, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującego w dacie zatwierdzania podziału, za grunty wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi przechodzące na własność gminy przysługuje odszkodowanie ustalane według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 53 tej ustawy organ mógł odroczyć termin ustalenia odszkodowania. Brak jednak przepisu, który uprawniałby go do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Tym samym - zdaniem organu - ewentualne rozporządzenie przez byłych właścicieli ustalonym na ich rzecz odszkodowaniem jest odrębną kwestią pozostającą bez wpływu na legalność decyzji ustalającej wysokość tego odszkodowania. Odszkodowanie to jest gwarantowane art. 10 ust. 5 powołanej ustawy. Dopiero po ustaleniu odszkodowania w drodze ostatecznej decyzji strona uprawniona mogła rozporządzać swoim prawem. Powadzi to do wniosku, że zawarte w dniu 28 września 1993 r. porozumienie o zrzeczeniu się odszkodowania przez byłego właściciela działek gruntu wydzielonych pod drogi było bezskuteczne. Przepisy prawa nie przewidywały bowiem możliwości zrzeczenia się prawa do decyzji ustalającej odszkodowanie. Niezasadny zatem jest wniosek odwołania Gminy [..] o umorzenie postępowania. Organ odwoławczy za nietrafny uznał również zarzut nieuwzględnienia cywilnoprawnego charakteru odszkodowania, a w związku z tym jego przedawnienia. Wskazał w tym zakresie, że z woli ustawodawcy zarówno pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), roszczenie o odszkodowanie i jego zapłatę dochodzone i ustalane jest w drodze decyzji i nie podlega przepisom kodeksu cywilnego. Obie wskazane ustawy nie przewidują natomiast możliwości przedawnienia roszczeń o ustalenie odszkodowania. Zdaniem Wojewody prawidłowo również został wskazany w decyzji podmiot zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania, który określa art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się natomiast do kwestii oceny sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego organ wskazał, że jakkolwiek dokument ten podlega ocenie organów, to jednak ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii, a zarzuty odwołania zmierzają właśnie do podważenia tej części operatu. Zdaniem Wojewody operat stanowiący podstawę rozstrzygnięcia spełnia wszystkie wymogi stawiane przez przepisy prawa. Zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków. Jest logiczny i wiarygodny. Biegły odnotował transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, zatem prawidłowo zastosował podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Dobór tych gruntów również nie budzi żadnych wątpliwości i zastrzeżeń. Wybór obszaru i rodzaju analizowanego rynku został przez rzeczoznawcę szczegółowo uzasadniony. Wojewoda wskazał przy tym na brak podstaw do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny tego operatu. Taka konieczność występuje bowiem jedynie, gdy przyjęta w operacie wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, które w sprawie nie występowały. Tym samym nie zawsze istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ pierwszej instancji dokonał oceny wszystkich znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych, słusznie wywodząc, że zostały one sporządzone w oparciu o nieobowiązujący stan prawny, a zatem nie mogły stanowić dowodu na ustalenie wartości za przedmiotową nieruchomość. Ponadto - zdaniem Wojewody - sporządzony na zlecenie Gminy [..] operat szacunkowy nie czyni zadość wymaganym przepisami prawa zasadom wyceny. Przyjęte w tym operacie do porównania grunty nie spełniają bowiem warunku podobieństwa do nieruchomości szacowanej. Przedmiotowa nieruchomość została wydzielona z terenu przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne, zatem trudno uznać za podobne nieruchomości wydzielone z gruntów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową. Odnośnie natomiast zarzutów M. M. dotyczących zaniżenia wartości szacowanej nieruchomości, organ odwoławczy wskazał, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest opinia rzeczoznawcy, a nie własne wyliczenia strony.

Oddalając skargę Gminy [..] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 1 lutego 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że nie neguje dopuszczalności zrzeczenia się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne, jak również prawa strony do rozporządzania prawem własności. Jednakże prawo do odszkodowania powstaje dopiero gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Właściciel gruntu wydzielonego pod budowę ulic z nieruchomości objętej na jego wniosek podziałem może zrzec się przedmiotowego odszkodowania dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy, co również następuje z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. A contrario nie jest możliwe zrzeczenie się roszczenia o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, jako nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję w wyniku, której zostały wydzielone poszczególne działki. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy porozumienia wynika, że zostało ono zawarte w dniu wydania decyzji podziałowej (28 września 1993 r.), a zatem przed uostatecznieniem się tej decyzji, a tym samym przed wystąpieniem skutku przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy [..]. Tym samym nie można wbrew zarzutom skargi uznać, iż M. M. złożyła skuteczne oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za przedmiotowe działki. Zupełnie bezpodstawne są przy tym twierdzenia strony skarżącej, iż do zrzeczenia się odszkodowania doszło w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział była już ostateczna. Jak wynika z art. 16 § 1 kpa decyzje ostateczne to w rozumieniu kpa decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zatem zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Wydana natomiast w sprawie decyzja podziałowa jest typową decyzją podlegającą zaskarżeniu do organu odwoławczego, które nie zostało jednak przez stronę wniesione. Nie oznacza to jednak, iż decyzja ta stałą się prawomocna w dniu jej wydania. Skutek taki nastąpił bowiem w pierwszym dniu po upływie terminu do wniesienia środka odwoławczego, tj. piętnastego dnia od dnia doręczenia decyzji stronie. Przedmiotowe porozumienie jest tym samym nieistotne dla sprawy. Inaczej byłoby, gdyby takie porozumienie zostało zawarte po dniu uostatecznienia się decyzji podziałowej - wtedy można by je potraktować jako skuteczne zrzeczenie się prawa do odszkodowania. Konsekwencją nabycia przez Gminę [..] własności przedmiotowych działek i braku uzgodnień między stronami była konieczność wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania. W tym stanie rzeczy organy prawidłowo nie zastosowały art. 105 § 1 kpa i nie uwzględniły wniosku skarżącej, co do umorzenia postępowania.

Równocześnie, ani z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu. Omawiane roszczenie odszkodowawcze powstaje bowiem w wyniku przejścia ex lege prawa własności na skutek wydania decyzji administracyjnej. Utrata wspomnianego prawa połączona z jego nabyciem przez inny podmiot następuje bez względu na wolę zainteresowanych podmiotów i nie stanowi w ogóle zdarzenia cywilnoprawnego. Analizowane roszczenie powiązane jest natomiast wynikowo z władczym działaniem organu i nie posiada z tej racji samodzielnego charakteru. Uwagi te prowadzą z kolei do wniosku, że wymienione roszczenie odszkodowawcze ma charakter administracyjnoprawny, a przepisy kodeksu cywilnego nie znajdują do niego zastosowania. Konkluzji tej nie zmienia majątkowy charakter tego uprawnienia, ani konieczność poprzedzenia decyzji ustalającej odszkodowanie negocjacjami. Rokowania dotyczą bowiem jedynie samej wysokości odszkodowania, a nie podstawy jego wypłacenia. Dlatego też przedmiotowe roszczenie odszkodowawcze ma charakter publicznoprawny, a nie prywatnoprawny, wobec czego jego przedawnienie może nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę. Takiego przepisu nie zawiera jednak ani ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że roszczenie M. M. nie uległo przedawnieniu.

Operat szacunkowy jest obligatoryjnym i najważniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Z uwagi na wskazaną wagę dowód ten musi zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Zważenia jednak wymaga, iż opinia rzeczoznawcy nie ma charakteru wiążącego i ocena jej musi znaleźć się w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa - co w niniejszej sprawie nastąpiło. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa podlega ocenie organów orzekających i sądu administracyjnego to jednak ocena ta nie może wkraczać w tę jego część, która jest wynikiem wiadomości specjalnych biegłego rzeczoznawcy, tj. w część merytoryczną operatu, a to z tego względu, że zarówno te organy jak i sąd nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 kpa, który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 kpa, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednak wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat autorstwa Piotra Żaka również Sąd doszedł do przekonania, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia przez organy orzekające wartości objętych postępowaniem nieruchomości.

Główny zarzut strony skarżącej dotyczy tego, iż organ nie dokonał prawidłowej oceny stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji operatu, a przy tym pominął dwa pozostałe znajdujące się w aktach sprawy operaty, w tym jeden sporządzony na zlecenie skarżącej. Operat szacunkowy autorstwa J.W. w ogóle nie odgrywał w sprawie jakiegokolwiek znaczenia. Autor operatu odstąpił bowiem od umowy zawartej z organem, dotyczącej sporządzenia tego dokumentu, a tym samym dokument ten przestał mieć charakter dowodu. Słusznie zatem uznały organy, iż nie podlegał on ocenie. Oczywistym bowiem jest, że odstąpienie od umowy jest czynnością prawną niweczącą skutki zawarcia umowy. W przypadku, gdy prawo odstąpienia zostało zastrzeżone w umowie (co miało miejsce w niniejszej sprawie), skutkiem złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy jest wygaśnięcie stosunku prawnego ze skutkiem ex tunc, tzn. od chwili zawarcia umowy. Zatem nawet wykonanie umowy (sporządzenie operatu szacunkowego) przed złożeniem oświadczenia o wypowiedzeniu umowy nie wpływa na jej skuteczność. Kwestia skuteczności odstąpienia od umowy pozostaje jednak poza oceną sądu. Najistotniejsze jest to, że odstąpienie od umowy przez rzeczoznawcę majątkowego czyni niemożliwym weryfikację jego operatu. Organ nie jest bowiem związany żadnym stosunkiem prawnym, który upoważniałby go do takiego działania. Bez znaczenia przy tym jest, że operat ten został dołączony do akt sprawy i doręczony stronom postępowania. Strony zostały bowiem zawiadomione o wypowiedzeniu umowy przez rzeczoznawcę majątkowego dotyczącej sporządzenia wyceny nieruchomości i o konieczności powołania następnego biegłego celem sporządzenia nowej opinii. Słusznie zatem organy pominęły ten dokument zlecając sporządzenie kolejnego innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Ten zaś w osobie P.Ż. ustalił wartość przedmiotowych działek na poziomie 31,45 zł za 1 m2. Tymczasem skarżąca gmina złożyła do akt sprawy operat szacunkowy z dnia 12 kwietnia 2012 r., sporządzony na jej zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego H.K., która wyceniła wartość 1 m2 przedmiotowych działek na 16,20 zł.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości (ust. 4). W sprawie niniejszej wnosząca skargę upatruje naruszenia tego przepisu poprzez nierozpoznanie jej wniosku o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a ponadto skarżąca kwestionuje ocenę sporządzonego operatu szacunkowego. Tak postawione zarzuty należy uznać za chybione. Sąd podziela panujący w orzecznictwie pogląd, iż przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny na zlecenie organu, może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zważyć jednak należy, iż zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Nie mogła więc skarżąca kwestionować prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego na zlecenie organu, jedynie na tej podstawie, że inny rzeczoznawca majątkowy na jej zlecenie określił wartość tej samej nieruchomości w innej wysokości. Zdaniem Sądu w takiej jednak sytuacji organ rozstrzygający sprawę obowiązany jest ocenić przeciwstawne sobie operaty – jako dowody w sprawie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Innymi słowy przedłożony przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, podlega takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód, zgromadzony w sprawie. Dopiero w sytuacji, gdy treść obydwu operatów nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń organu, zobowiązany jest on do wystąpienia z urzędu do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny sporządzonego na zlecenie organu operatu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Słusznie bowiem uznały organy, że sporządzony na zlecenie Gminy [..] operat nie odpowiada wymogom prawa, a tym samym nie mógł stanowić podstawy do zakwestionowania poprawności operatu P.Ż.. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia, tych zaś złożony kontroperat słusznie nie wywołał.

Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i wskazanego wyżej rozporządzenia wymagają aby do porównania przyjmować w pierwszej kolejności nieruchomości podobne ze względu na jej położene. Oznacza to, że rzeczoznawca winien przyjąć w pierwszej kolejności nieruchomości podobne będące przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, gdyby zaś takich transakcji na rynku lokalnym nie było, wówczas może przyjąć za nieruchomości podobne ceny transakcyjne uzyskiwane na rynku regionalnym, dalej krajowym. Pojęcie rynku lokalnego należy rozumieć jako obszar gminy i powiatu, zaś regionalnego jako obszar województwa. Ta kolejność doboru transakcji z właściwego rynku obrotu nieruchomościami jest zatem bardzo istotna w zakresie oceny przez organy orzekające, a następnie sąd administracyjny poprawności sporządzonego operatu. W tym kontekście jedynie operat sporządzony przez rzeczoznawcę P.Ż. uwzględnia tę istotną z punktu widzenia poprawności operatu uwagę. Z operatu jego autorstwa wynika, że na rynku lokalnym istnieje obrót działkami drogowymi, a więc możliwe było określenie wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Wycena została dokonana przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami na podstawie cen z rynku lokalnego. Natomiast autor operatu sporządzonego na zlecenie skarżącej Gminy mimo, iż stwierdza fakt istnienia kilkunastu transakcji nabycia gruntów pod drogi gminne w terenach mieszkaniowych w powiecie kraśnickim (należącym do rynku lokalnego) do porównania przyjmuje nieruchomości podobne z rynku regionalnego, tj. z powiatu janowskiego, chełmskiego i kraśnickiego.

W ocenie Sądu również przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P.Ż. nieruchomości do porównania w pełni spełniają zawarte w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawowe kryteria podobieństwa. W szczególności zupełnie nietrafne są twierdzenia podważające określenie przez rzeczoznawcę obszaru rynku lokalnego. Z operatu wynika bowiem, że wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości pochodzą z jednego powiatu (kraśnickiego), obejmującego swym obszarem teren skarżącej Gminy [..]. Niezrozumiały zatem jest zarzut wadliwie określonego rynku lokalnego. To zaś, że większość przyjętych do porównania nieruchomości położonych jest nie na terenie Gminy [..], lecz na sąsiadującym z nią terenie gminy Kraśnik, nie jest żadnym uchybieniem, lecz prawidłowym postępowaniem rzeczoznawcy. Rynek lokalny to obszar nie tylko gminy lecz również powiatu. W niniejszej sprawie dodatkowo zachodziło bezpośrednie sąsiedztwo gmin, na których położone są przyjęte do porównania nieruchomości z nieruchomością wycenianą. W tym kontekście nie mają żadnego znaczenia zarzuty dotyczące rzekomo wadliwie wskazanej przez rzeczoznawcę odległości pomiędzy miejscem położenia wycenianych działek, a teren przyjętym do porównania, skoro bezspornym jest, że tereny te znajdują się na obszarze sąsiadujących gmin. Wszystkie porównywane nieruchomości pochodzą z właściwego rynku, tj. z rynku lokalnego i spełniają określone przepisami kryteria.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego do zapłaty odszkodowania. Z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Gminy [..], a jej organem wykonawczym jest wójt. Wskazanie wójta jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania było zatem prawidłowe. Wbrew zarzutom skargi wskazany przepis stanowi podstawę prawną określenia w decyzji podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. To zaś, że podmiot ten jest z góry określony przywołanym przepisem, nie oznacza, że organ nie jest uprawniony do wskazania go w decyzji rozstrzygającej sprawę. Wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu wskazanie w decyzji podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest niezbędnym (obligatoryjnym) elementem decyzji odszkodowawczej. Skarżąca przedstawiając swój punkt widzenia w tym zakresie myli charakter decyzji deklaratoryjnej z decyzją konstytutywną, którą właśnie jest decyzja odszkodowawcza. W niniejszej sprawie wyłącznie przejęcie zajętych pod drogi działek nastąpiło z mocy prawa. Natomiast ustalenie odszkodowania z tego tytułu wymaga wydania odrębnej decyzji ze wskazaniem podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do jej wykonania.

Stronami postępowania była M. M. i Gmina [..] reprezentowana przez wójta, który z kolei udzielił pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi, którego organy uwzględniały we wszystkich podejmowanych czynnościach.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Gmina [..] zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 151, art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 113 § 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w zw. z art. 7, art. 15, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa poprzez
• wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej przejawiające się w oparciu wyroku o ustalenia faktyczne sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy będącym podstawą przedmiotowej decyzji oraz poczynieniu własnych wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie daty uostatecznienia się decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kraśniku z dnia 28 września 1993 r., znak: [..], pomimo, że akta tego postępowania podziałowego nie zostały załączone do akt niniejszej sprawy jako akta związkowe, a z żadnego z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, że w dacie zawarcia porozumienia decyzja podziałowa nie była ostateczna, a wręcz przeciwnie na k. 29-30 I tomu akt sprawy Starosty Kraśnickiego znajduje się uwierzytelniona kopia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kraśniku z 28 września 1993r. opatrzona urzędowym stwierdzeniem, że stała się ona prawomocna w dniu 28 września 1993 r.,
• całkowite pominięcie przez Sąd w swoich rozważaniach faktu, że Wojewoda Lubelski w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalił, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Kraśniku z dnia 28 września 1993 r. stała się prawomocna w dniu 28 września 1993 r.,
• brak uwzględnienia przez Sąd przy wyrokowaniu znajdujących się w aktach sprawy dokumentów urzędowych stwierdzających prawomocność decyzji podziałowej w dniu 28 września 1993 r., Sąd nie odniósł się do nich w uzasadnieniu swego wyroku,
• zamknięcie przez Sąd rozprawy pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i poczynienie własnych ustaleń co do daty uostatecznienia się decyzji podziałowej pomimo, że do akt niniejszej sprawy nie załączono jako akt związkowych akt "postępowania podziałowego - zatem nienależycie Sąd zgromadził materiał dowodowy sprawy,
• niezażądanie i niedołączenie przez Sąd akt sprawy znak: [..]Kierownika Urzędu Rejonowego w Kraśniku, mających charakter akt związkowych ze względu na fakt, że w aktach tych znajdują się dokumenty w oparciu o które można było dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy,
• art. 151, art. 145 § 1 pkt 2, art. 141 § 4, art. 135, art. 133 § 1 i art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej przejawiające się w niedostrzeżeniu przy wyrokowaniu kwalifikowanych wad prawnych w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej w sprawie ostatecznie rozstrzygniętej oraz przejawiające się w braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku adekwatnej oceny zarzutu braku podstawy prawnej do ustalenia w decyzji administracyjnej podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, co miało wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi w sprawie, w której zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Kraśnickiego,
• art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 113 § 1 i art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 156 ust. 1 i 3 i art. 157 ust. 1-2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:
• bezpodstawne i wadliwe ustalenie, że autor operatu odstąpił od zawartej z organem umowy dotyczącej sporządzenia tego dokumentu i poczynienie tego ustalenia pomimo, że do akt sprawy nie złożono umowy, a zatem obiektywnie niemożliwym było ewentualne zbadanie dopuszczalności i skuteczności odstąpienia od tej umowy,
• sprzeczne z treścią wydanych w sprawie decyzji stwierdzenie, jakoby organy administracji uznały, że przedmiotowy operat (J.W.) nie podlegał ocenie,
• bezzasadne przyjęcie, że odstąpienie przez podmiot określający siebie jako "[..]" Biuro Wyceny Nieruchomości od umowy o wykonanie wyceny nieruchomości gruntowych pozbawiło operat szacunkowy J.W. waloru opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości i wszelkiej mocy dowodowej oraz wewnętrzną sprzeczność w rozumowaniu Sądu, który przyjął ten skutek jednocześnie twierdząc, że kwestia skuteczności przedmiotowego odstąpienia od umowy pozostaje jednak poza oceną Sądu,
• nieuwzględnienie tego dokumentu tj. operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J.W.) przez Sąd, jako dowodu w sprawie, przy wyrokowaniu pomimo, że znajdował się on w aktach sprawy,
• wyrokowanie w oparciu o ustalenia sprzeczne z aktami sprawy i zamknięcie rozprawy pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, bowiem do wyjaśnienia pozostała okoliczność wpływu lub braku wpływu odstąpienia od umowy cywilnej o wykonanie operatu na istnienie środka dowodowego, które, to wady postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły Sąd do nietrafnego wniosku, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do dopuszczenia dowodu z dokonania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego P.Ż., co w konsekwencji doprowadziło do zaaprobowania wartości przedmiotowej nieruchomości w wysokości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego P.Ż.,
• art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 133 § 1 i art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 123 § 1 i 2 oraz art. 77 § 2 kpa poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej przejawiające się w przyjęciu, że organ I instancji uchylił bądź zmienił swoje postanowienie dowodowe w sprawie dopuszczenia dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego J.W., co nie znajduje oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, a prowadzi do wniosku, że opinię rzeczoznawcy majątkowego P.Z. wywołano z rażącym naruszeniem przepisów postępowania; obowiązkiem Sądu było bowiem zbadanie, czy operat szacunkowy J.W. rzeczywiście został przez organ wyłączony z materiału dowodowego, a jeśli tak, to w jakiej formie i z jakiego powodu; niewypełnienie tego obowiązku miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, jako że w wyniku swego zaniechania Sąd nie dostrzegł, że zaskarżoną decyzję administracyjną oparto o wadliwie przeprowadzony dowód z opinii biegłego, co - w efekcie końcowym - doprowadziło do rażącego zawyżenia odszkodowania,
• art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 kpa oraz w zw. z art. 156 ust. 1 i 3, art. 157 ust. 1-2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne i sprzeczne ze zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami ustalenie przez Sąd daty sporządzenia i daty złożenia operatu szacunkowego H.K., co sprawiło, że Sąd w ogóle nie dokonał adekwatnej oceny zaaprobowania przez Wojewodę Lubelskiego zasadności wywołania przez Starostę Kraśnickiego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego P.Ż. w sytuacji, gdy wartość przedmiotowej nieruchomości została już określona operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego H.K., a zatem nie odniósł się do zarzuconych w skardze naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie uzasadnia zaaprobowania przez Sąd prawidłowości wywołania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym wyceny rzeczoznawcy majątkowego P.Ż.,
• art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 kpa oraz w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134, art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1 i 3, art. 157 ust. 1-2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 3 ust. 2, § 26 ust. 3, § 36 ust. 1 i 4, § 36 ust. 6, § 56 ust. 1 pkt 3, 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej zaaprobowały znajdującą się w aktach sprawy opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego P.Ż. pomimo, że nie jest ona zupełna, jest nielogiczna i niewiarygodna, opiera się na nieprawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, niewłaściwym doborze i niedostatecznym opisie nieruchomości podobnych oraz nie dostrzegły, że biegły określił obszar analizowanego rynku lokalnego w ten sposób, iż nieruchomość wyceniana znajduje się poza jego granicami, a określając obszar analizowanego rynku lokalnego oparł się na stanie nieruchomości wycenianej z daty sporządzenia wyceny; zatem Sąd nie dostrzegł, że ten operat szacunkowy nie odpowiada materialno-prawnym zasadom wyceny i nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowym postępowaniu, zatem nie powinien był zostać zaaprobowany przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, a także nie dostrzegł, że Wojewoda Lubelski - który nie ma wiadomości specjalnych - dokonał oceny merytorycznej wszystkich złożonych w sprawie operatów szacunkowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję utrzymującą w mocy ustalenie odszkodowania określonego w oparciu o nierzetelną wycenę,
• art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80 i art. 84 § 1 kpa oraz w zw. z art. 157 ust. 1-2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że istniały obiektywne wątpliwości co do rzetelności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego P.Ż. wyceny nieruchomości, które wymuszały uwzględnienie w toku postępowania przed orzekającymi w sprawie organami administracji wniosku Gminy [..] o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia jego operatu szacunkowego, a zatem niedostrzeżenie, że nieuwzględnienie tego wniosku dowodowego nastąpiło z naruszeniem przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego; miało to wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do oddalenia skargi i zaaprobowania ustalonej przez organy administracji wysokości odszkodowania określonej w oparciu o nierzetelną wycenę, która nie została poddana weryfikacji przez uprawnioną, legitymującą się wiedzą fachową i posiadającą wiadomości specjalne organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, co - w efekcie końcowym - doprowadziło do rażącego zawyżenia odszkodowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 233 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów jako uprawniających do wydania odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie w sprawie zakończonej uzgodnieniem zrzeczenia się odszkodowania jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.),
• art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; Sąd dokonał bowiem błędu subsumpcji przejawiającego się w niezasadnym zaaprobowaniu zastosowania tego przepisu przez organy obu instancji jako materialno-prawnej podstawy do ustalenia w niniejszej sprawie odszkodowania,
• art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię tego przepisu jako wymagającego każdorazowej konkretyzacji w decyzji administracyjnej,
• art. 117 § 1 i 2 w zw. z art. 118 kc poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędzie w subsumpcji przejawiającym się w zaaprobowaniu odmowy zastosowania tych przepisów do przedmiotowego roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod ulice dojazdowe obsługujące zabudowę mieszkalną,
• art. 3531 kc przez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd, że cywilnoprawne oświadczenia woli stron stosunku zobowiązaniowego są skuteczne również wobec osób trzecich i w sposób bezpośredni przekładają się na bieg postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowo-administracyjnego, podczas gdy oświadczenia te mają skutek jedynie między stronami danego stosunku zobowiązaniowego i nie są wiążące dla stron postępowania, organów administracji publicznej i sądów administracyjnych,
• art. 395 § 1 kc przez błędną jego wykładnię przejawiającą się w uznaniu przez Sąd, że oświadczenie o odstąpieniu od umowy jest dopuszczalne i skuteczne niezależnie od tego, czy zostało złożone w oznaczonym terminie oraz niezależnie od tego, czy taki termin w ogóle w umowie oznaczono,
• art. 3531 kc w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 157 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd, że cywilnoprawne oświadczenia woli stron umowy o sporządzenie wyceny pozbawiają operat szacunkowy waloru pisemnej opinii o wartości nieruchomości,
• art. 156 ust. 1 i art. 157 ust. 1- 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię tych przepisów jako uprawniających organ administracji publicznej do podważenia ustaleń uprzednio zamówionego przez ten organ operatu szacunkowego i podważenia ustaleń złożonego przez stronę postępowania operatu szacunkowego poprzez zamówienie przez ten organ kolejnego operatu szacunkowego i posłużenia się nim jako wzorcem do merytorycznej oceny pozostałych wycen i - w jej wyniku - podważenia ustaleń uprzednio złożonych operatów szacunkowych,
• art. 130 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię tego przepisu jako dopuszczającego określenie obszaru rynku lokalnego w oparciu o stan wycenianej nieruchomości z daty sporządzenia wyceny.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo opisano zgłoszone zarzuty kasacyjne wraz z ich argumentacją, podkreślając w szczególności skutki prawne zrzeczenia się w przeszłości odszkodowania przez byłego właściciela przejętych działek gruntu oraz zaniechania oceny operatów szacunkowych w procedurze ustalonej w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także skutki wynikające z cywilnoprawnego charakteru odszkodowania za przejęte działki gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale tylko w tej części zarzutów, które dotyczą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych odnoszących się do ustalenia daty ostateczności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kraśniku z dnia 28 września 1993 r.

Skoro Sąd uznał ustalenia faktyczne organu odwoławczego za prawidłowe i jednocześnie uznał za dopuszczalne zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego ale dopiero po tym, gdy decyzja skutkująca odebraniem z mocy prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi stanie się ostateczna, to jednocześnie Sąd zobowiązany był wyjaśnić i poddać ocenie prawnej ustalenie Wojewody Lubelskiego zamieszczone w jego decyzji z dnia 1 lutego 2013 r., że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Kraśniku z dnia 28 września 1993 r. stała się ostateczna z dniem 28 września 1993 r., tj. z dniem jej wydania. Ponadto na jednym z egzemplarzy kopii tej decyzji (potwierdzonej za zgodność z oryginałem) widnieje adnotacja, że decyzja ta stała się prawomocna z dniem 28 września 1993 r. Adnotacja o tym, że przedmiotowa decyzja stała się prawomocna wobec jej niezaskarżenia we wskazanym trybie i terminie znajduje się także na kolejnym egzemplarzu jej kopii (potwierdzonej za zgodność z oryginałem), przy czym adnotacja na tym egzemplarzu została umieszczona w dniu 5 kwietnia 2011 r. i podpisana przez osobę działającą z upoważnienia Starosty Kraśnickiego.

Obie wskazane adnotacje, a także ustalenie faktyczne w tym zakresie dokonane przez Wojewodę Lubelskiego nie zostało przez Sąd pierwszej instancji zakwestionowane, w związku z czym adnotacje te mają charakter urzędowy, przez co do chwili wyjaśnienia ich prawidłowości, wiążący dla organów orzekających w sprawie, które nie mogą ich podważyć bez przeprowadzenia w tym zakresie przeciwdowodu. Z tego względu zaskarżony wyrok oparty został o błędne, a przynajmniej na obecnym etapie postępowania, niewystarczające ustalenia faktyczne, nie mające odzwierciedlenia w aktach sprawy, skoro okoliczności, z którymi Sąd pierwszej instancji związał swoją ocenę prawną odnośnie skutków prawnych złożonego w przeszłości oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia odszkodowawczego, są odmienne w zgromadzonych aktach sprawy od tych, które przyjął Sąd przy wyrokowaniu. Stanowi to naruszenie przede wszystkim art. 141 § 4 ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dotyczy okoliczności faktycznej przyjętej przez Sąd za podstawę oceny braku wywołania w przeszłości skutków prawnych przez oświadczenie o zrzeczeniu się roszczenia odszkodowawczego.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej oparte na założeniu skarżącego kasacyjnie, że roszczenie odszkodowawcze podlega przedawnieniu na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Należy w tym zakresie podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji zaczerpnięty z powołanych przez ten Sąd wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08 i z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/08), że publicznoprawny charakter odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale pod drogi i jednoczesny brak przepisów w sferze prawa publicznego wygaszających lub przedawniających dochodzenie tego odszkodowania wyklucza dopuszczalność stosowania w tym zakresie przepisów prawa cywilnego.

Nie zasługują również na uwzględnienie te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują dopuszczalność dokonywania oceny wartości dowodowej operatów szacunkowych przez organ administracji i przez sąd administracyjny. Celem takiej oceny organu i sądu jest bowiem dopuszczalność uznania operatu szacunkowego za wystarczający dowód wartości nieruchomości dla ustalenia wysokości odszkodowania, dlatego podlega on ocenie organu i w dalszej kolejności także ocenie sądu administracyjnego w ramach art. 75 i art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, jako dowód istotnych okoliczności w sprawie administracyjnej ustalenia odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490).