Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13, oddalił skargę kasacyjną J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 7/12 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. M. B., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania wskazano art. 271 pkt 1 i 2, art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."). W związku z powyższym M. B. wniósł o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 736/13 oraz poprzedzającego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 7/12 a także rozpoznanie sprawy ze skargi J. B. i umorzenie postępowań przed sądami obydwu instancji z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Jednocześnie domagał się zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 271 pkt 1 P.p.s.a., M. B. wskazał, że przepis ten został naruszony w związku z art. 1, art. 16, art. 17 § 2, art. 137 P.p.s.a., art. 2, art. 7, art. 45, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP, art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993, Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1996 r. (Dz. U. 1977, Nr 38, poz. 167), art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), § 11 oraz § 12 uchwały nr 16/2003 Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 19 lutego 2003 r. Zdaniem skarżącego naruszono zasadę trwałości składu orzekającego poprzez zmianę dwóch z trzech pierwotnych członków składu orzekającego. Podczas pierwszej rozprawy, która odbyła się w dniu 20 listopada 2014 r., do składu orzekającego zostali powołani: Sędziowie NSA Wiesław Morys i Małgorzata Masternak-Kubiak oraz Sędzia del.
WSA Zygmunt Zgierski. Natomiast rozprawa z dnia 16 kwietnia 2015 r. odbyła się z udziałem Sędziów NSA Jolanty Rudnickiej i Ewy Dzbeńskiej. Ponadto zasada trwałości składu została naruszona poprzez brak przeprowadzenia narady składu orzekającego w trakcie rozprawy dniu 16 kwietnia 2015 r., co wskazuje że orzeczenie podjęte w składzie trzyosobowym, faktycznie zostało podjęte jednoosobowo przez sędziego sprawozdawcę. Zdaniem skarżącego naruszony został również art. 271 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 18, art. 19, art. 20 P.p.s.a. i § 46 ust. 1 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, (M.P. Nr 86, poz. 1007) poprzez przedwczesne oddalenie - złożonego na rozprawie - wniosku M. B. o wyłączenie od orzekania składu orzekającego, tj. przed usunięciem braków formalnych wniosku o wyłączenie sędziów polegającym na zobowiązaniu wnioskodawcy do uprawdopodobnienia, w terminie 7 dni, przyczyn wyłączenia.
W ocenie skarżącego postanowienie z dnia 16 kwietnia wydane w składzie Sędziowie NSA Marek Stojanowski, Małgorzata Pocztarek i Małgorzata Borowiec zostało podjęte z naruszeniem § 46 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów z dnia 8 listopada 2010 r., tj. bez przeprowadzenia losowania składu orzekającego. Powyższe uchybienie skutkowało tym, że wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r. został wydany przez skład, co do którego nie został zgodnie z przepisami prawa przyjęty i rozstrzygnięty wniosek o wyłączenie sędziów od dalszego orzekania w sprawie. Oznacza to, że skład orzekający był wyłączony z mocy ustawy od orzekania w sprawie I OSK 736/13.
Powołując przesłankę określoną w art. 271 pkt 2 P.p.s.a., M. B. wskazał na art. 1, art. 6, art. 12 i art. 33 P.p.s.a. oraz stwierdził, że postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2015 r. Sąd dopuścił M. B. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. W związku z tym przekazał mu pisma J. B. złożone do akt postępowania w dniu 16 kwietnia 2015 r., nie doręczył natomiast pism J. B. złożonych w dniu 15 kwietnia 2015 r., jak również pisma złożonego bezpośrednio na rozprawie przez pełnomocnika J. B. Ponadto Sąd nie zarządził bezpośrednio po doręczeniu powyższych pism przerwy celem umożliwienia zapoznania się z nimi i zajęcia stanowiska w sprawie. Pozbawienie możliwości działania nastąpiło również w związku z zaniechaniem przez Sąd rozpatrzenia wniosku M. B. o udzielenie terminu 7 dni do złożenia szczegółowego uzasadnienia jego wniosku o wyłączenie od dalszego orzekania składu orzekającego. Zaistniałe uchybienia godzą w istotę i zasady procesu sądowoadministracyjnego, a skarżący nie posiadał samodzielnej możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia.
Uzasadniając zaistnienie w sprawie przesłanki określonej w art. 273 § 2 P.p.s.a., M. B. podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny oparł swój wyrok na faktach, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. Sąd wadliwie bowiem przyjął, że w obrocie prawnym istnieją oświadczenia wszystkich następców prawnych po W. i A. D. Oświadczenia takie nie zostały jednak złożone przez wszystkich następców prawnych przedwojennych właścicieli nieruchomości. Nadto oświadczenia te nie znajdują się ani w aktach postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Powyższe ustalenie doprowadziło następnie Sąd do wadliwej oceny, że pogląd wyrażony w orzeczeniach WSA w Warszawie w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 23397/11 i I SA/Wa 2398/11 jest błędny w zakresie charakteru uprawnień, których dotyczyły umowy przelewu praw do odszkodowania. NSA dokonał błędnej wykładni powyższych umów, gdyż nie wziął pod uwagę dokumentu pokwitowania przez J. G. i D. B. kwoty zadatku udzielonego" na poczet ceny przelewu praw do odszkodowania z tytułu przejęcia - z mocy orzeczenia z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] - przez Skarb Państwa niepodzielnej połowy nieruchomości.
Dokument ten dowodzi, że zastosowanie wykładni językowej zgodnego zamiaru i celu stron tych umów, doprowadzić może do innych wniosków niż wnioski wywiedzione w uzasadnieniu wyroku. Skarżący podkreślił ponadto, że NSA przy podejmowaniu orzeczenia zaniechał zastosowania skutków prawnych wynikających dla uprawnień uczestników z prawomocnych decyzji SKO w [...] nr [...] i [...]. Decyzje te ze skutkiem ex tunc uchyliły orzeczenie z dnia [...] lutego 1952 r., które odmawiało ustanowienia prawa własności czasowej do działek gruntowych nieruchomości. Konsekwencją tych decyzji jest przywrócenie.spadkobiercom W. i A. D. na dzień 5 lutego 1952 r. prawa własności budynków, posadowionych na działkach gruntowych nieruchomości. W takim stanie rzeczy, zawarcie umów przelewu praw do odszkodowania w datach: [...] stycznia 1955 r., [...] czerwca 1955 r.; [...] sierpnia 1955 r. i [...] września 1956 r. w żadnym razie nie mogło wpływać ujemnie na uprawnienia J. B. (i pozostałych) w stosunku do budynków, będących częścią przedmiotowej nieruchomości, co do których przepisy art. 5 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 27), przewidywały ustanowienie odrębnej własności na rzecz właścicieli tych nieruchomości.
W ocenie skarżącego NSA wadliwie nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 170 P.p.s.a. w zakresie związania tego Sądu przy zastosowaniu przepisu art. 153 P.p.s.a. w odniesieniu do motywów rozstrzygnięcia, które były podstawą orzekania w sprawach I SA/Wa 2397/11 i I SA/Wa 2398/11. Ponadto Sąd orzekający naruszył art. 153 w zw. 193 P.p.s.a., formułując w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd I instancji we wskazanych sprawach. Skarżący podkreślił również, że NSA nie uwzględnił w procesie orzekania skutków prawnych wynikających z wydania przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] i [...], co pozwala na stwierdzenie, że substrat zaskarżenia nie istniał zarówno w dacie orzekania w dniu 9 października 2012 r. przez WSA w Warszawie jak też nie istniał w dniu 16 kwietnia 2015 r. W związku z tym, oba postępowania były bezprzedmiotowe, a zapadłe w sprawie wyroki nie odpowiadają prawu.
M. B. podniósł przy tym, że nie był uczestnikiem: postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.; postępowania nadzorczego, zakończonego wydaniem przez SKO w [...] decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r.; jak również postępowania sądowego, zakończonego wyrokiem wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 7/12. Nie otrzymał ponadto wszystkich pism złożonych do sprawy I OSK 736/13. Okoliczności powyższe nie mogły być zatem wykorzystane przez skarżącego do dochodzenia jego praw w ramach rozprawy z dnia 16 kwietnia 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania przy rozpatrywaniu skarg o wznowienie postępowania sądowego muszą być zachowane wymogi określone w dziale VII ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 276 P.p.s.a., do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio art. 175 P.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania złożona w niniejszej sprawie spełnia powyższy wymóg, albowiem sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika, to jest radcę prawnego
Zgodnie zaś z art. 277 P.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. W rozpoznawanej sprawie wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 736/13, został doręczony skarżącemu w dniu 22 maja 2015 r., a skargę o wznowienie postępowania nadano w urzędzie pocztowym w dniu 20 lipca 2015 r. Tym samym uznać należy, że warunek określony w art. 277 P.p.s.a. spełniony został i skarga została wniesiona w terminie.
Natomiast art. 280 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuca, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. Celem tego badania jest stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki, które umożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania. Badanie pod kątem dopuszczalności wznowienia, nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie. Podstawą tej oceny są w zasadzie twierdzenia zawarte w skardze. Uznać zatem należy, że na wstępnym etapie, sąd administracyjny odrzuca skargę o wznowienie postępowania, która w ogóle nie opiera się na jednej z podstaw wznowienia opisanych w przepisie działu VII P.p.s.a., względnie, gdy powołana podstawa treściowo odpowiada powyższym przepisom, ale już tylko na podstawie oceny akt sprawy sąd władny jest ocenić, że powołane przez stronę przesłanki nie stanowią rzeczywistej podstawy wznowienia.
Powyższe oznacza, że na posiedzeniu niejawnym Sąd bada skargę o wznowienie postępowania w ograniczonym zakresie, a mianowicie sprawdza i ustala, czy skarga jest wniesiona w terminie oraz czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Łączne spełnienie obu tych przesłanek stwarza możliwość rozpoznania zasadności tej skargi. Brak chociażby jednego z nich sprawia, że merytoryczne rozpoznanie sprawy jest niemożliwe. Na tym etapie badania skargi nie jest natomiast dopuszczalne badanie trafności podstaw wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt II UKN 417/98 (OSNAPiUS 2000, nr 6, poz. 254), w którym stwierdzono, że odrzucenie skargi o wznowienie postępowania może nastąpić wtedy, gdy nie opiera się ona na ustawowej podstawie wznowienia, a nie wtedy, gdy podstawa ta nie jest merytorycznie zasadna.
W niniejszej sprawie skarżący jako jedną z podstaw wznowienia wskazał art. 271 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności: 1) jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia;
2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe.
W doktrynie przyjmuje się, że osobą nieuprawnioną do orzekania jest osoba niebędąca sędzią, a zatem taka, która nie posiada kwalifikacji sędziowskich i nie została powołana na stanowisko sędziego sądu administracyjnego zgodnie z przepisami P.p.s.a. lub ten, kto posiada kwalifikacje sędziowskie, ale nie został powołany na stanowisko sędziego. Osobą nieuprawnioną nie jest również sędzia podlegający wyłączeniu. Przypadki wyłączenia sędziego z mocy ustawy wymienia enumeratywnie art. 18 P.p.s.a. Przyczyny wznowienia postępowania nie stanowi również naruszenie art. 19 P.p.s.a. Podstawa wznowienia postępowania nie zachodzi ponadto wówczas, gdy skład orzekający sądu zostanie wyznaczony z naruszeniem art. 17 § 1 i 2 lub z naruszeniem przepisów uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania NSA.
Natomiast zwrot "a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia", występujący w art. 271 pkt 1, należy ujmować subiektywnie i uznać, że wystarczy, aby strona nie wiedziała o przyczynie uzasadniającej wyłączenie. Jednakże nie można skutecznie żądać wznowienia postępowania, jeżeli strona bądź zaniedbała wcześniejszego wystąpienia o wyłączenie sędziego, bądź gdy jej wniosek został oddalony przed uprawomocnieniem się wyroku.
W niniejszej sprawie nie zachodzi taka sytuacja, albowiem w składzie sędziowskim orzekali sędziowie NSA i sędzia delegowany WSA, a zatem osoby posiadające zarówno kwalifikacje sędziowskie jak i powołane do orzekania w NSA. Zaś wniosek o wyłączenie sędziów, złożony na rozprawie 16 kwietnia 2015 r., został oddalony postanowieniem z tego samego dnia. Powyższe nie uzasadnia zatem wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 1 P.p.s.a.
W odniesieniu do drugiej ze wskazanych przez skarżącego podstaw wznowienia postępowania, tj. art. 271 pkt 2 P.p.s.a., wskazać należy, że określenia "zdolność sądowa" i "zdolność procesowa" zostały zdefiniowane w art. 25 i w art. 26 P.p.s.a. Z kolei brak należytej reprezentacji dotyczy zarówno przedstawicielstwa ustawowego, jak i pełnomocnictwa (np. strona niebędąca osobą fizyczną nie była reprezentowana przez właściwy organ). Pozbawienie strony możliwości działania oznacza natomiast pozbawienie strony możliwości obrony jej praw na skutek naruszenia przepisów prawa. Wystąpienie tej przesłanki wznowienia postępowania wymaga wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możliwości działania.
Ponadto należy stwierdzić, że o pozbawieniu strony możliwości działania można mówić wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możliwości działania. W innych przypadkach zachodzi tylko utrudnienie działania, co nie uzasadnia wznowienia postępowania. M. B. nie został pozbawiony możliwości działania. Postanowieniem Sądu został bowiem dopuszczony do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, miał zarówno zdolność sądową jak i procesową, nie został pozbawiony możliwości składania wniosków z czego korzystał.
M. B. jako kolejną podstawę żądania wznowienia postępowania wskazał art. 273 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Z powołanego przepisu wynika zatem, że podstawą wznowienia postępowania mogą być tylko takie okoliczności faktyczne lub środki dowodowe, które istniały już przed zakończeniem sprawy, a strona nie mogła z nich skorzystać w poprzednim postępowaniu, gdyż nie były one jej znane. Sformułowanie "wykrycie" odnosi się do okoliczności faktycznych lub środków dowodowych nieujawnionych w poprzednim postępowaniu i wówczas nieujawnialnych z tego powodu, że nie były znane stronom. Fakty ujawnialne, czyli te, które strona powinna znać, nie są objęte hipotezą wskazanego przepisu.
W sprawie nie znajduje potwierdzenia wskazana przez skarżącego podstawa wznowienia postępowania sądowego, określona w art. 273 § 2 P.p.s.a. M. B. w swojej skardze nie wskazuje na takie okoliczności lub środki dowodowe, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W istocie bowiem kwestionuje zasadność wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie.
W konsekwencji uznać należy, że wprawdzie skarżący w skardze o wznowienie postępowania sądowego formalnie powołał ustawowe podstawy wznowienia, to jednak w rzeczywistości podstawy te nie występują. Tym samym niniejszą skargę należało uznać za niedopuszczalną z powodu braku ustawowych podstaw wznowienia (art. 281 P.p.s.a.).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 280 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 postanowienia.
O zwrocie wpisu sądowego od skargi o wznowienie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.