Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2228/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2084/11 oddalił skargę I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną w związku z wnioskiem I. i J. B. – właścicieli nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m² w obrębie [...], położonej przy ul. [...], zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki nr [...].

Prezydent W. pismem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu, w wyniku podziału, wartości w/w nieruchomości.

Następnie, Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej dla I. i J. B. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o łącznej pow. [...] m² na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale. Ze sporządzonego przez biegłego operatu wynika, że na skutek podziału przedmiotowej nieruchomości, jej wartość wzrosła o kwotę [...] zł. Tym samym jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiąca 30% różnicy, zgodnie z obowiązującą stawką procentową, wyniosła [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wniosła I.B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115 poz. 741 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.), poprzez przyjęcie, że działka nr [...] jest nieruchomością przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Zdaniem odwołującej ustalenie wartości nieruchomości wycenianej po podziale nastąpiło na podstawie cech nieruchomości, które nie były podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, ze względu na ich korzystniejsze położenie, także pod względem infrastrukturalnym, oraz niewystępowanie w nieruchomościach podobnych negatywnych czynników determinujących wartość rynkową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podało, że w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], na mocy której stawka procentowa opłaty adiacenckiej ustalona została w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale powołany został biegły rzeczoznawca majątkowy, który w dniu 17 listopada 2010 r. sporządził operat szacunkowy, w którym określił wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz wartość nieruchomości powstałych na skutek podziału tejże nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...] z obrębu [...]. W celu określenia wartości powyższej nieruchomości nr [...] zarówno przed, jak i po podziale, rzeczoznawca majątkowy posłużył się podejściem porównawczym, metodą porównywania parami.

W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym dokładnie wyjaśnił sposób, w jaki doszedł do zawartych w nim wniosków. Operat szacunkowy został sporządzony rzetelnie i zgodnie z przepisami prawa. Rzeczoznawca majątkowy, szacując wartość nieruchomości, zarówno przed, jak i po podziale, przyjął do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi, położonymi na terenie Dzielnicy [...], określił cechy rynkowe wpływające na zróżnicowanie cen rynku na podstawie analizy cen oraz na podstawie preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych, a także określił udział tych cech w cenie i dokonał oceny cech dla szacowanej nieruchomości zarówno przed jak, i po jej podziale. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określona została w drodze ustalenia ceny średniej cen transakcyjnych skorygowanych o poprawki kwotowe, uwzględniających różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości, co rzeczoznawca w sposób szczegółowy przedstawił na stronach 24, 27 i 31 operatu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego wadliwego przyjęcia nieruchomości do porównań wskazało, że wszystkie przyjęte do porównań transakcje dotyczą nieruchomości położonych na terenie Dzielnicy [...], dwie z trzech nieruchomości położone są w niedalekiej odległości od wycenianej nieruchomości, zaś trzecia nieruchomość, położona przy ul. [...], nie znajduje się dalej niż około 1 km od nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. W związku z powyższym uznało, że dobór transakcji do porównań nie budzi zastrzeżeń, a rzeczoznawca dokonał prawidłowej oceny cen rynkowych nieruchomości.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) oraz art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że działka nr 3/12 jest nieruchomością przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne;
2. 2) art. 153 ust.1cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ustalenie wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych uzyskiwanych w roku 2009, pomimo iż ceny transakcyjne w 2010 r. były istotnie niższe, aniżeli w 2009 r. oraz poprzez ustalenie wartości nieruchomości wycenianej po podziale na podstawie cech nieruchomości, które nie były podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny;
3. 3) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.)- to jest wydanie przez organ zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz bez przeprowadzenia prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego uznanego przez organ za wyłączny dowód w sprawie, podczas gdy organ znał fakty znane urzędu w podobnych sprawach w obszarze na którym znajdowały się działki wyceniane, czym dokonał istotnego naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów;
4. 4) art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.- to jest sporządzenie uzasadnienia wydanej decyzji bez odniesienia się do wskazanych przez skarżącą w odwołaniu dowodów oraz podnoszonych argumentów o nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego ze względu na niewspółmierność ustalonej opłaty adiacenckiej, w stosunku do wysokości opłaty adiacenckiej ustalonej dla nieruchomości sąsiedniej decyzją z dnia [...] października 2010r. nr [...], na której w wyniku podziału powstały nieruchomości o podobnych parametrach obszarowych i funkcjonalnych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie wyżej wymienionych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w trybie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z ust. 1a. cytowanego przepisu, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.

1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił ustalenia organu, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki określone w cytowanym wyżej przepisie zostały spełnione. Podał, że bezspornym jest, że nieruchomość stanowiąca własność I. i J. B., położona w [...], w Dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m² została podzielona, na ich wniosek, na cztery odrębne działki nr: [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] zatwierdził jej podział. W dacie uprawomocnienia się powyższej decyzji obowiązywała uchwała Rady [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, która określała wysokość tej stawki na poziomie 30%, a samo ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.

Podstawą wydania kwestionowanych decyzji jest operat szacunkowy sporządzony w dniu 17 listopada 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. Wskazał w nim, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, po podziale [...] zł. Tym samym ustalił, że nastąpił wzrost jej wartości o kwotę [...] zł.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opracowany przez rzeczoznawcę operat szacunkowy nie nasuwa zastrzeżeń. Sporządzony został zgodnie z przepisami zawartymi w Rozdziale I Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz przy uwzględnieniu standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Rzeczoznawca wyceniając poszczególne działki posłużył się podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. W treści operatu szacunkowego na k. 24, 27 i 31 zostało uwidocznione, że biegły przyjął do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi, położonymi na terenie Dzielnicy [...], ocenił cechy rynkowe wpływające na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości na podstawie analizy cen oraz na podstawie preferencji potencjalnych nabywców, a także ustalił udział tych cech w cenie i dokonał oceny cech dla szacowanej nieruchomości zarówno przed, jak i po podziale. Ostateczną wartość szacowanej nieruchomości ustalił w oparciu o cenę średnią cen transakcyjnych, skorygowanych o poprawki kwotowe uwzględniające różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty skargi podważające prawidłowość operatu szacunkowego, gdyż nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Podkreślił, że skarżąca na poparcie swoich twierdzeń nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów. Stwierdził, że dokumentacja zgromadzona w sprawie jednoznacznie wskazuje, że dla spornej działki nr [...] nie obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także, że dotychczas nie została wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe przesądza, że biegły prawidłowo, stosownie do art. 154 ust. 2 u.g.n. ustalił jej przeznaczenie w oparciu o zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej nie zmienia okoliczność ewentualnego, przyszłego usytuowania tej działki w obszarze wariantowania projektowanej ul. [...]. Podobnie bez wpływu na ustalenia rzeczoznawcy pozostaje domniemanie przewidywanej, przyszłej rozbudowy linii energetycznej.

Decydujący jest bowiem stan faktyczny istniejący na omawianej nieruchomości w dniu sporządzania operatu. Urządzenie na niej drogi lub części linii energetycznej są zdarzeniami przyszłymi i niepewnymi, zwłaszcza w kontekście niewątpliwej wiedzy, że dotychczas żaden podmiot nie wystąpił do stosownych organów z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, biegły prawidłowo posłużył się cenami transakcyjnymi w obrocie nieruchomościami z roku 2009. Zatwierdzony podział działki miał miejsce w 2010 r., a zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, rzeczoznawca powinien przy wycenie analizować ceny, które funkcjonowały w obrocie z ostatnich dwóch lat wstecz. Za błędne uznał również stanowisko skarżącej, że rzeczoznawca majątkowy wadliwie wyselekcjonował nieruchomości, które następnie przyjął do porównania. Z treści operatu wynika, że są one położone w swoim bezpośrednim sąsiedztwie, na terenie [...]. Okoliczność, że nie wszystkie nieruchomości są położone w okolicy identycznie atrakcyjnej dla nabywców, a także nie są takie same pod względem infrastrukturalnym, nie dyskredytuje wartości dokonanej przez biegłego wyceny.

Zauważyć bowiem należy, że rzeczoznawca majątkowy, który sporządza operat szacunkowy wyceny nieruchomości, dokonuje weryfikacji analizowanych dla potrzeb tego operatu działek, za pomocą oceny cech rynkowych nieruchomości. Dopiero określenie cech decydujących o zróżnicowaniu cen na rynku, ustalenie udziału tych cech w cenie nieruchomości w oparciu o zawodowe kompetencje biegłego, pozwala na ustalenie poszukiwanej ceny średniej. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał, że zadaniem rzeczoznawcy nie jest porównanie nieruchomości identycznych.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uznał, że jest on chybiony. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny, właściwie dokonały jego analizy oraz wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy, czym uczyniły zadość normie zawartej w art. 107 § 3 K.p.a. Zapewniły skarżącej możliwość wzięcia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Zarzut braku ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wyceny sporządzonej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej dla nieruchomości sąsiedniej z nieruchomością wycenianą jest bezzasadny, gdyż nie dotyczy okoliczności faktycznych tej sprawy.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ustalona wartość nieruchomości oraz zastosowana metoda wyceny nie nasuwają zastrzeżeń. Skoro wzrost wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku jej podziału, został potwierdzony znajdującym się w aktach sprawy, prawidłowo sporządzonym operatem szacunkowym, a zastosowana stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości 30% odpowiada stawce przewidzianej w obowiązującej w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowej uchwale, to decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa i brak jest podstaw do ich uchylenia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła I.B., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115 poz. 741 ze zm.) w związku z rysunkiem nr [...] – Struktura Funkcjonalno – przestrzenna – Kierunki zagospodarowania przestrzennego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (dalej "Studium") w zakresie przeznaczenia nieruchomości położonej w W., dzielnica [...], stanowiącej działkę nr [...], będącej własnością skarżącej, przez przyjęcie, że działka nr [...] jest przeznaczona, zgodnie zapisami Studium, pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, podczas gdy teren, na którym znajduje się działka nr [...], zgodnie z powołanymi zapisami Studium jest położona w obszarze wariantowania projektowanej ul. [...]. Przedstawiona błędna wykładnia ustalenia przeznaczenia działki nr [...] miała istotny wpływ na określenie wartości wycenianej nieruchomości zarówno przed, jak i po podziale, a w konsekwencji na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał prawidłowość dokonanej przez organ administracyjny oceny materiału dowodowego, podczas gdy zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy okazał się być oceniony w sposób dowolny, nieprawidłowy oraz budzący wątpliwości. Sąd pierwszej instancji uznał bowiem za prawidłowe, że stanowisko organu administracyjnego oparte zostało tylko i wyłącznie na rozstrzygnięciu zawartym w operacie szacunkowym sporządzonym w sprawie, przy całkowitym pominięciu oceny tegoż operatu szacunkowego w zakresie jego niepoprawności oraz nieprawidłowości jego treści, podczas gdy ocena taka w relacji z pominięciem przez organ administracyjny faktów znanych mu z urzędu wskazuje, że opłata adiacencka, naliczona przez organ skarżącej, jest bezzasadna i rażąco wygórowana.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że usytuowanie działki nr [...] w Obszar wariantowania projektowanej ul. [...] jest, zgodnie z Rysunkiem [...] powołanego Studium, określeniem przeznaczenia tego terenu w Studium, nie zaś hipotetyczną możliwością powstania w przyszłości drogi publicznej ul. [...]. Zapisy Studium niejako z mocy samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z charakteru swojej funkcji określają przyszłe przeznaczenie poszczególnych terenów w sposób potencjalny i hipotetyczny, co nie zmienia faktu, że jeżeli dyspozycja art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje ustalić przeznaczenie terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to w przedmiotowej sprawie jedyną podstawą określenia przeznaczenia jest Rysunek [...] do Studium, który w jednoznaczny sposób wskazuje, że teren na którym jest położona działka nr [...] leży w obszarze wariantowania projektowanej ul. [...]. Pomimo, że Studium nie jest przepisem prawa, to niejako włączone w dyspozycję art. 154 ust. 2 cyt. ustawy w powyższy sposób nakazuje odczytać określoną przez ustawodawcę normę prawną.

Podkreśliła, że wskazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potencjalna możliwość urządzenia na przedmiotowej działce drogi publicznej jest o tyle prawdziwa, że bez ustalenia właśnie w Studium takiego przeznaczenia, co też w Studium zostało dokonane, niemożliwym byłoby w przyszłości, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub też uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego urządzenia ulicy [...]. Tym samym niemożliwie w sensie prawnym byłoby urządzenie niniejszej drogi w przyszłości w sytuacji, gdyby przeznaczeniem niniejszego terenu określonym w Studium było budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji błędnie odczytał treść art. 154 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z treścią Studium w zakresie zaklasyfikowania obszaru na którym znajduje się działka.

Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut naruszenia powołanych przepisów, postępowania wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę pominięcia przez Prezydenta W. znanego mu z urzędu faktu, jakim była wysokość ustalenia opłaty adiacenckiej dla innych właścicieli nieruchomości na terenie gminy [...], a które w istotny sposób odbiegały od wysokości ustalonej skarżącej opłaty adiacenckiej dla porównywalnych nieruchomości w podobnym stanie faktycznym i w podobnym położeniu. Pominięcie podanych już w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. faktów, o których organ wiedział, stanowiło naruszenie wnikliwej, pełnej i rzetelnej oceny dowodu, jakim był niewątpliwie w przedmiotowej sprawie sporządzony operat szacunkowy. Brak jakichkolwiek działań organu zmierzających do zebrania dodatkowych dowodów w sprawie, pomimo posiadania wiedzy o istnieniu innych operatów szacunkowych wskazujących na znacznie niższy wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału na terenie dzielnicy [...] lub też uzyskania wyjaśnienia powstałych wątpliwości, narusza zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a. Ponadto podkreślił, że znany organowi administracyjnemu fakt o istnieniu innych, znacznie niższych wzrostów wartości nieruchomości wskutek ich podziału, nie został – zgodnie z dyspozycją art. 77 § 4 K.p.a. – zakomunikowany skarżącej zarówno w trakcie toczącego się postępowania, jak i w treści uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji.

Organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał również z jakich powodów pominął istotność znanych mu urzędowo faktów. Wszystkie te okoliczności świadczą o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej podał również, że skarżąca w odwołaniu informowała organ, że dla nieruchomości sąsiedniej będącej własnością Z.N., decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] ustalono opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, określając jednocześnie, że w wyniku dokonanego podziału działek gruntu o łącznej powierzchni [...] m², nastąpił wzrost wartości o kwotę [...] zł. Wskazany fakt, znany organowi z urzędu, trudno pogodzić z racjonalną oceną dowodów, a w tym przypadku z oceną operatu szacunkowego, dokonaną przez organ administracyjny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji przedmiotowe postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 2228/12 wstrzymał wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozważeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., Autor skargi kasacyjnej naruszenie powołanych przepisów upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, faktu dokonania przez organ administracji publicznej dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i oparcia stanowiska wyłącznie na rozstrzygnięciu zawartym w operacie szacunkowym i nie wzięciu pod uwagę faktów znanych mu z urzędu (innych operatów szacunkowych), których uwzględnienie skutkowałoby stwierdzeniem nieprawidłowości operatu szacunkowego w niniejszej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że organ administracji publicznej orzekający w tej sprawie podjął niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - art. 7 K.p.a., wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy - art. 77§1 K.p.a., a sprawę ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego - art. 80 K.p.a., zaś zaskarżoną decyzję uzasadnił zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym zapewnił skarżącej wzięcie czynnego udziału. Zauważyć należy, że prowadzenie postępowania dowodowego zostało powierzone organowi administracji publicznej, który sam decyduje, czy skorzystanie z określonych środków dowodowych jest konieczne dla wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 77 § 2, 3 i 4 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zarzut braku ustosunkowania się organu odwoławczego do wyceny sporządzonej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej dla nieruchomości sąsiedniej z wycenianą nieruchomością jest bezzasadny. Organ administracji publicznej wydaje decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego danej sprawy, nie uwzględnia zatem z urzędu faktu jakim było ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej dla innych, porównywalnych nieruchomości na terenie gminy [...]. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej pominięcie przez organ administracji publicznej wskazanego faktu nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zaaprobował również dokonaną przez organ administracji publicznej ocenę operatu szacunkowego z punktu widzenia jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 154 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z rysunkiem nr [...] – Struktura Funkcjonalno – przestrzenna – Kierunki zagospodarowania przestrzennego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (dalej "Studium") w zakresie przeznaczenia nieruchomości położonej w W., dzielnica [...], stanowiącej działkę nr [...], będącej własnością skarżącej, przez przyjęcie, że działka nr [...]jest przeznaczona, zgodnie zapisami Studium, pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, podczas gdy teren, na którym znajduje się działka nr [...], zgodnie z powołanymi zapisami Studium jest położona w obszarze wariantowania projektowanej ul. [...], stwierdzić należy, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Sposób sformułowania zarzutu i jego uzasadnienie, w istocie podważa prawidłowość operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w określonej wysokości.

Zmierza do zakwestionowania przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych i ich oceny, stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez skarżącą poglądu w tej kwestii. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że ustalenia faktyczne i ich ocena nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia określonego przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.