Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Bd 37/14, odrzucił skargę W. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [..] w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia dotyczącego wniosków dowodowych.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że W.D. wystąpiła ze skargą na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [..] polegającą na nie wydaniu przewidzianego w art. 135 lit. f ust. 7 ustawy z 6 kwietnia 1990 o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 z 2007 r.) postanowienia w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodów w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym.
Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu.
W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (vide: art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Złożenie skargi na bezczynność dopuszczalne jest zatem jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych aktów lub czynności.
Na gruncie art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Następnie Sąd I instancji podniósł, iż rozpoznanie wniosku dowodowego jest elementem prowadzonego postępowania dowodowego w danej sprawie. Postępowanie dowodowe nie jest samodzielnym postępowaniem w sprawie administracyjnej. Postępowanie dowodowe nie rozstrzyga bowiem o istocie sprawy ani nie stanowi innego postępowania w sprawie. Prawidłowość prowadzonego postępowania dowodowego jest oceniana przez sąd dopiero w momencie kontroli legalności decyzji administracyjnej opartej na zgromadzonym i ocenionym przez organ materiale dowodowym. Zgromadzony w postępowaniu dowodowym materiał dowodowy służy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który przyporządkowany obowiązującym regulacjom prawnym w ramach dokonanej subsumcji będzie oddziaływał na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Samo postępowanie dowodowe nie kształtuje bowiem sytuacji prawnej podmiotu.
Rozpoznanie wniosku dowodowego ma charakter wewnętrzny i odbywa się w ramach prowadzonego postępowania zasadniczego w danej sprawie, która kończy się wydaniem decyzji a więc aktu o charakterze zewnętrznym, rozstrzygającym sprawę administracyjną co do istoty.
Dodatkowo Sąd podkreślił, że wniosek dowodowy w postępowaniu dyscyplinarnym może zostać załatwiony pozytywnie i negatywnie. Odbywa to się w formie postanowienia, jednak tylko na postanowienie w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku przysługuje zażalenie, co wynika z art. 135 lit. f ustawy o Policji.
Stosownie do art. 3 § 2 ust. 2 P.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu może być postanowienie, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Skoro rozpoznanie wniosku dowodowego może zakończyć się postanowieniem pozytywnie załatwiającym wniosek, a zażalenie na takie postanowienie nie służy, zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku nie może być poddane kontroli sądu na tym etapie prowadzonego postępowania. W konsekwencji również skarga na bezczynność.
Sąd I instancji dodał również, że postępowanie w przedmiocie wniosku dowodowego dotyczy postępowania dyscyplinarnego, uregulowanego szczegółowo w przepisach 132 i następnych ustawy o Policji, dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej policjantów. W art. 138 ustawy o Policji wyraźnie wskazuje się, że prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne a takim nie jest postanowienie rozstrzygające w przedmiocie wniosku dowodowego.
W ocenie Sądu I instancji, postanowienie wydane na podstawie art. 135 lit. f ust. 7 ustawy o Policji nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w konsekwencji ewentualna bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku dowodowego nie może również podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W.D, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż zaniechanie wydania postanowienia w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosków dowodowych w postępowaniu dyscyplinarnym w Policji, nie stanowi bezczynności organu administracji publicznej;
- 2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 135f ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, polegające na błędnym przyjęciu, iż w postępowaniu dyscyplinarnym w Policji, rzecznik dyscyplinarny nie jest zobowiązany do wydania postanowienia w przedmiocie uwzględnienia, względnie odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego w postępowaniu dyscyplinarnym.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżąca zawarła w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie sprawy na rozprawę oraz prowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącej lub jego pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.
To, czy sprawa z danej skargi na bezczynność podlega kognicji sądu administracyjnego, zależy od tego, czy brak bezczynności polegałby na wydaniu aktu lub podjęciu czynność określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Wynika to z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Ponadto, kognicja sądu administracyjnego może wynikać również z ustaw szczególnych, o których mowa art. 3 § 3 P.p.s.a.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone są postanowienia o uwzględnieniu, względnie odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego w postępowaniu dyscyplinarnym przewidziane w art. 135f ust. 7 ustawy o Policji.
Powyższy zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż to nie Sąd I instancji lecz strona skarżąca błędnie interpretuje art. 135f ust. 7 ustawy o Policji.
Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. przykładowo postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Wa 1236/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl; J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 47).
W pierwszej kolejności wskazania zatem wymaga, iż kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Zawarta jest w nim materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów jak też regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Regulacja ta jedynie w zakresie przewidzianym w art. 135p ust. 1 powołanej ustawy (tj. dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych) zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Powołana ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego stosunek służbowy służb mundurowych (w tym Policji) nie jest stosunkiem o charakterze cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), lecz stosunkiem niepracowniczym o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji, co do zasady, sprawy o roszczenia wynikające z bytu prawnego takiego stosunku rozpoznawane są w drodze postępowania administracyjnego, z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga fakt, że postępowanie dyscyplinarne, w sprawach dotyczących funkcjonariuszy zmilitaryzowanych służb publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym (ogólnym lub szczególnym) sensu srticto, w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. dlatego też, przepis ten, nie może stanowić podstawy do oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi. Jednakże, na mocy art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności orzecznictwa dyscyplinarnego w sprawach i w zakresie, przewidzianym w przepisach ustaw szczególnych.
Taki przepis szczególny, w odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Policji, stanowi wskazany przez organ przepis art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z przyjętą w teorii prawa podstawową regułą wykładni, wyjątki nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że kognicją sądu administracyjnego objęto jedynie wskazane przez ustawodawcę władcze rozstrzygnięcia organów w postępowaniu dyscyplinarnym, które zasadniczo kończą to postępowanie bądź poprzez merytoryczne orzeczenie co do istoty sprawy (art. 135j ww. ustawy) bądź w inny sposób (np. postanowienie wyższego przełożonego dyscyplinarnego o odmowie przyjęcia odwołania - art. 135k ust. 3).
W niniejszym postępowaniu przedmiot skargi stanowi bezczynność organu w zakresie zaniechania wydania na podstawie art. 135f ust. 7, ustawy o Policji, postanowienia o uwzględnieniu, bądź o odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego funkcjonariusza Policji, obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym. Należy podkreślić, iż przebieg czynności dowodowych prowadzonych przez rzecznika dyscyplinarnego w postępowaniu dyscyplinarnym, mającym na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jest jedynie postępowaniem incydentalnym (wpadkowym), wobec właściwego postępowania dyscyplinarnego. Obwiniony w trakcie postępowania ma zagwarantowaną możliwość obrony i kontrolowania przebiegu poszczególnych czynności, m.in. w zakresie określonym w art. 135f ustawy o Policji, w tym prawo do wnoszenia do przełożonego dyscyplinarnego zażaleń na postanowienia wydane w toku postępowania przez rzecznika dyscyplinarnego (art. 135f ust. 1 pkt 5, w związku z ust. 8 ww. ustawy).
Jednak należy zauważyć, że zażalenia te nie są środkami zaskarżenia w toku instancji. Dwuinstancyjność postępowania dyscyplinarnego, o której mowa w przepisie art. 135k ust. 1 ww. ustawy, oznacza bowiem prawo odwołania się (zażalenia) od wydanego w pierwszej instancji przez przełożonego służbowego orzeczenia co do istoty sprawy (postanowienia kończącego w inny sposób postępowania dyscyplinarne) do wyższego przełożonego dyscyplinarnego (z uwzględnieniem ust. 4).
W konsekwencji, postanowienia rzecznika dyscyplinarnego o uwzględnieniu, bądź odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego funkcjonariusza Policji, nie można zatem uznać za orzeczenie ani też postanowienie kończącego postępowanie dyscyplinarne, w rozumieniu art. 138 w związku z art. 135j ust. 1, art. 135 k ust. 1 ustawy o Policji.
Należy również dodać, że skarżąca nie zostanie pozbawiona prawa do obrony swych prawa w postępowaniu dyscyplinarnym, gdyż zakres i prawidłowość czynności dokonywanych w postępowaniu przez rzecznika dyscyplinarnego, w tym również dostateczność wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oceni przełożony dyscyplinarny wydając orzeczenie co do istoty sprawy lub postanowienie kończące w inny sposób postępowanie dyscyplinarne. Rozstrzygnięcie to będzie podlegało odwołaniu (zażaleniu) do wyższego przełożonego dyscyplinarnego, a po wyczerpaniu toku instancji, także ewentualnej skardze do sądu administracyjnego.
Jak wyżej wskazano, postępowania w sprawach dyscyplinarnych podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy przepisy szczególne na to pozwalają (vide J.P. Tarno Prawo do postępowania przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 39-40). Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie przewiduje sądowej kontroli legalności postanowienia rozstrzygającego kwestię incydentalną - wniosku dowodowego. A zatem również sądowej kontroli, nie może podlegać bezczynność organu polegająca na zaniechaniu wydania w/w postanowienia.
Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do wydania rozstrzygnięcia o treści jak w sentencji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o skierowanie sprawy na rozprawę.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.