Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 855/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I); zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej L.K. kwotę 200 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] decyzją z dnia 28 lipca 2015 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 124 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), orzekł o:
- 1) ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], obręb 14 [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1721 ha, stanowiącej własność L.K., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], przez zezwolenie [...] Spółka z o.o. w [...] na realizację zadania inwestycyjnego [...] zgodnie z zakresem oznaczonym na załączniku graficznym, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji oraz zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 września 2002 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla terenu [...] w [...]. Zezwolenie obejmuje prawo wstępu na w/w nieruchomość na okres 14 dni roboczych celem wykonania budowy gazociągu oraz na czas utrzymania gazociągu zgodnie z wyznaczoną strefą kontrolowaną oznaczoną na załączniku graficznym do przedmiotowej decyzji. W strefie kontrolowanej nie wolno wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji;
- 2) zobowiązaniu [...] Spółka z o.o. w [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji wymienionej w ust. 1, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania;
- 3) zobowiązaniu [...] Spółka z o.o. w [...] do inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie niniejszego zezwolenia w formie protokolarnego ich opisu, dokonanego z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i stron postępowania oraz przedłożenia Staroście [...] protokołu w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac na nieruchomości wraz z opinią rzeczoznawcy majątkowego odkreślającego wartość poniesionych szkód i zmniejszenia się wartości nieruchomości;
- 4) ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej – na wniosek Starosty [...];
- 5) obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega egzekucji administracyjnej.
W uzasadnieniu decyzji podał, że ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości następuje w związku z realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., polegającego na udostępnieniu nieruchomości na czas budowy i utrzymania przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu. Zdaniem wnioskodawcy, na w/w działce budowa gazociągu będzie wynosić około 14 dni roboczych (rury stalowe – stal kl. B wg PN-EN 10208-2:2011 wraz z przywróceniem nieruchomości do stanu poprzedniego), zajmując pas o szerokości 6 m, co stanowi 0,0319 ha. Projektowany gazociąg jest modernizacją istniejącej sieci gazowej, która z uwagi na długi czas eksploatacji może w przyszłości doprowadzić do zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego. Modernizacja omawianej sieci poza zapewnieniem większego bezpieczeństwa, zmniejsza w znacznym stopniu ograniczenia wynikające z istnienia tej sieci – obecna strefa kontrolowana wynosi 40 m (po 20 m od osi gazociągu), natomiast zgodnie z aktualnymi przepisami strefa kontrolowana nowobudowanego gazociągu wyniesie jedynie 4 m (po 2 m od osi gazociągu).
Powyższa modernizacja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś złożenie przez inwestora wniosku o wydanie zezwolenia zostało poprzedzone jego rokowaniami z właścicielką nieruchomości w sprawie uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z w/w inwestycją, których wynik był negatywny, jak również zgody takiej nie uzyskano w toku postępowania przed organem.
Na skutek wniesienia przez L.K. od powyższej decyzji odwołania, sprawę rozpoznawał Wojewoda Małopolski, który decyzją z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...]:
- I) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 28 lipca 2015 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr [...];
- II) orzekł o:
- 1) ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], obręb nr 14 [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1721 ha, stanowiącej własność L.K., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], przez udzielenie zezwolenia [...] Spółka z o.o. w [...] na założenie i przeprowadzenie na w/w nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150 CN 2,5 MPa w ramach realizacji zadania inwestycyjnego pn.: [...], zgodnie z zakresem oznaczonym na projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik graficzny do decyzji Starosty [...] z dnia 28 lipca 2015 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr [...] oraz zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla terenu [...] w [...]. Zezwolenie obejmuje prawo wstępu na w/w nieruchomość na okres 14 dni roboczych celem wykonania budowy gazociągu oraz na czas utrzymania gazociągu zgodnie z wyznaczoną strefą kontrolowaną oznaczoną na załączniku do decyzji Starosty [...] z dnia 28 lipca 2015 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr [...]. W strefie kontrolowanej nie wolno wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji;
- 2) umorzeniu postępowania w sprawie w pozostałym zakresie orzeczonym w decyzji Starosty [...] z dnia 28 lipca 2015 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia 24 sierpnia 2015 r. nr [...], dotyczącym zobowiązania [...] Spółka z o.o. w [...] do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji (pkt 2 decyzji Starosty [...]) oraz do inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie niniejszego zezwolenia w formie protokolarnego ich opisu, dokonanego z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i stron postępowania oraz przedłożenia Staroście [...] protokołu w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac na nieruchomości wraz z opinią rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość poniesionych szkód i zmniejszenia się wartości nieruchomości (pkt 3 decyzji Starosty [...]).
W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z kolei stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
- 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
W świetle art. 6 pkt 2 u.g.n., budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest celem publicznym w rozumieniu ustawy.
Zauważyć należy, iż zakładanie i przeprowadzenie na wskazanej nieruchomości określonych w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. przewodów lub urządzeń polegać może zarówno na budowie nowych, jak i przebudowie już istniejących obiektów, przy czym w warunkach niniejszej sprawy – zakres projektowanego przez inwestora obiektu, a zwłaszcza zmiana jego przebiegu w stosunku do już istniejącego na tym obszarze gazociągu oraz związana z tym faktem zmiana jego charakterystycznych parametrów, w tym w szczególności strefy kontrolowanej gazociągu, pozwala na stwierdzenie, iż planowane prace będą polegać na budowie nowego obiektu liniowego, co wynika z treści dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz załączonego do akt sprawy wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w którym wskazano, iż nowoprojektowany obiekt liniowy został dostosowany do obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – "powołując się na przepisy dotyczące zasad budowy i eksploatacji gazociągów, budowa gazociągu wysokiego ciśnienia przewiduje strefę kontrolowaną zależną od średnicy rury przewodowej. Dla projektowanej inwestycji strefa ta wyniesie 4 m, tj. po 2 m od osi gazociągu.
Organ odwoławczy wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 września 2002r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla terenu [...] w [...], objęta wnioskiem inwestora nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,1721 ha, stanowiąca własność L.K., położona jest w jednostce strukturalnej "8MU" – tereny mieszkalnictwa i usługi (jak wynika z porównania załącznika graficznego do w/w uchwały oraz mapy przygotowanej przez Starostwo Powiatowe w [...] Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej).
Zgodnie z § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu miejscowego, podstawowym przeznaczeniem terenu jest mieszkalnictwo z towarzyszącymi usługami komercyjnymi i rzemiosłem produkcyjnym oraz drobną wytwórczością, zaś jako użytkowanie dopuszczalne ustala się mieszkalnictwo jednorodzinne oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej dla obsługi innych terenów (z art. 143 ust. 2 u.g.n. wynika, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej należy rozumieć budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych), przy czym zgodnie z § 13 ust. 3a planu miejscowego, warunkiem lokalizacji urządzeń w ramach użytkowania dopuszczalnego jest zachowanie proporcji, aby powierzchnia przeznaczenia dopuszczalnego nie przekroczyła 30% powierzchni przeznaczenia podstawowego lub spełnienie warunków zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej określonych w rozdziale IV – § 30 w zakresie gazownictwa.
Przepis § 30 ust. 1 pkt b planu miejscowego stanowi, że w zakresie gazownictwa ustala się zachowanie istniejącego systemu zasilania w oparciu o istniejące stacje redukcyjne - stację redukcyjną I stopnia Trzebionka zasilającą sieć średnioprężną część obszaru "[...]" w rejonie ul. 22 Lipca, Owocowej i Skalnej.
Wojewoda Małopolski stwierdził, że w kontekście powyższego należy wskazać, iż przedmiotowa inwestycja ma na celu modernizację istniejącej sieci dystrybucji gazu. Ponadto, jak ustalił organ pierwszej instancji, realizacja gazociągu wyniesie około 14 dni roboczych – wraz z przywróceniem nieruchomości do stanu poprzedniego, zajmując pas o szerokości 6 m, co stanowi 0,0319 ha (z powierzchni całkowitej wynoszącej 0,1721 ha), a zatem nie będzie przekraczać 30% powierzchni przeznaczenia podstawowego. Na uwagę zasługuje również fakt, iż zgodnie z § 10 ust. 2-6 i ust. 6 pkt 3a rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) i uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla terenu [...] w [...], w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie.
W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. W strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Jeżeli w planach uzbrojenia podziemnego nie przewidziano stref kontrolowanych dla gazociągów budowanych w pasach drogowych na terenach miejskich i wiejskich, lokalizację strefy kontrolowanej należy ustalić w dokumentacji projektowej gazociągu, po uzgodnieniu z zarządcą drogi. Szerokość stref kontrolowanych, o których mowa w ust. 1, powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy do DN 150 włącznie – 4,0 m.
Organ odwoławczy uznał, że parametry planowanej inwestycji są zgodne z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., zaś planowane usytuowanie przedmiotowego gazociągu – możliwie najbliżej granicy działki nr [...] – w sposób niezbędny będzie ograniczać korzystanie z części w/w nieruchomości. Planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś analiza parametrów planowanej inwestycji, w tym zwłaszcza jej lokalizacja, pozwala na przyjęcie, że dokonywana ingerencja spełnia wymóg jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela tej nieruchomości. Organ pierwszej instancji słusznie zauważył, że "projektowany gazociąg jest modernizacją istniejącej sieci gazowej, która z uwagi na długi czas eksploatacji może w przyszłości doprowadzić do zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego. Modernizacja omawianej sieci poza zapewnieniem większego bezpieczeństwa, zmniejsza w znacznym stopniu ograniczenia wynikające z istnienia tej sieci – obecna strefa kontrolowana wynosi 40 m (po 20 m od osi gazociągu), natomiast zgodnie z aktualnymi przepisami strefa kontrolowana nowobudowanego gazociągu wyniesie 4 m (po 2 m od osi gazociągu). W ostatecznym rozrachunku strefa kontrolowana na przedmiotowej nieruchomości ulegnie zmniejszeniu, a wraz z nią – ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości.
Wojewoda Małopolski uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie pkt 2 i 3 decyzji Starosty [...] z dnia 28 lipca 2015 r. nr [...] wyjaśnił, że obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego bądź ewentualnie zapłata odszkodowania, jak również skutki prawne i obowiązek udostępnienia nieruchomości wynikają z mocy samego prawa (art. 126 ust. 4 u.g.n.). Ponadto obowiązujące przepisy prawa nie przewidują umocowania dla nakładania przez organy w omawianej sytuacji obowiązku inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie niniejszego zezwolenia w formie protokolarnego ich opisu, dokonanego z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i stron postępowania oraz przedłożenia Staroście [...] protokołu w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac na nieruchomości wraz z opinią rzeczoznawcy majątkowego odkreślającego wartość poniesionych szkód i zmniejszenia się wartości nieruchomości. W związku z powyższym orzeczenie przez organ pierwszej instancji w tym zakresie było niezasadne.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca podała, że nie wyraża zgody na przebieg nowoprojektowanego gazociągu wysokoprężnego [...] według załącznika graficznego do decyzji Starosty [...] z dnia 28 lipca 2015 r., który jest niepodpisany i brak jest dokładnych wyliczeń dotyczących przebiegu trasy gazociągu zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla terenu [...] w [...]. W ocenie skarżącej, przebieg kolejnego nowoprojektowanego gazociągu jest dla niej krzywdzący, albowiem uniemożliwi zabudowę jej nieruchomości.
Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Stwierdził, że Wojewoda Małopolski dokonując ustaleń w sprawie, naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób odpowiedni i rzetelny. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że "w warunkach niniejszej sprawy zakres projektowanego przez inwestora obiektu, a zwłaszcza zmiana jego przebiegu w stosunku do już istniejącego na tym obszarze gazociągu oraz związana z tym faktem zmiana jego charakterystycznych parametrów, w tym w szczególności strefy kontrolowanej gazociągu pozwala na stwierdzenie, iż planowane prace będą polegać na budowie nowego obiektu liniowego, co wynika z treści dokumentacji zgromadzonej w sprawie".
Jednocześnie organ ten zaznaczył, że nowoprojektowany obiekt liniowy został dostosowany do obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej samej karcie (strona 4 uzasadnienia decyzji) organ odwoławczy stwierdził, iż "w kontekście powyższego należy wskazać, iż przedstawiona inwestycja ma na celu modernizację istniejącej sieci dystrybucji gazu". Już w tym miejscu można dostrzec wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu organu drugiej instancji. Stanowisko, iż sprawa dotyczy nie modernizacji sieci już istniejącej, ale budowy nowej, potwierdza także skarżąca, która oświadczenie o takiej treści złożyła przed sądem na rozprawie w dniu 18 października 2016 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia decyzji, jak i brak spójności decyzji z motywami jej podjęcia uniemożliwia przeanalizowanie całego procesu myślowego organu, który w rezultacie doprowadził do wydania rozważanego rozstrzygnięcia, co stanowi nie tylko naruszeniu regulacji art. 107 § 3 K.p.a., ale niewątpliwie, wpływając na wynik sprawy, stanowi samodzielną podstawę do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem nie może być niedających się usunąć sprzeczności, gdyż mimo pierwszeństwa, jakie ma wówczas treść rozstrzygnięcia decyzji, taka sytuacja uniemożliwia ocenę racjonalności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 520/09).
Funkcją uzasadnienia decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie faktycznych i prawnych przesłanek wskazanego w niej rozstrzygnięcia, co oznacza, że uzasadnienie wprowadzonej do obrotu prawnego decyzji korespondować musi z jej rozstrzygnięciem. Brak takiej wewnętrznej spójności decyzji oznacza, że jako wadliwa w stopniu niedającym możliwości poznania jej rzeczywistej treści, decyzja ta winna zostać z tego obrotu usunięta (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 151/08).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że Wojewoda Małopolski w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie miał obowiązek dokładnego i rzetelnego ustalenia, czy w niniejszej sprawie chodzi o budowę nowego obiektu liniowego, czy też o modernizację już istniejącego. Ma to kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 30 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] dla terenu [...] w [...], w zakresie gazownictwa ustalono zachowanie istniejącego systemu zasilania w oparciu o istniejące stacje redukcyjne, a ponadto oparcie zaopatrzenia w gaz o istniejącą sieć średnioprężną przy jego rozbudowie do nowych terenów przyszłego zainwestowania.
Tym samym zapisy planu wyraźnie przewidują zachowanie sieci istniejącej i nic nie wspominają o nowej inwestycji, czy też zmianie przebiegu sieci. Organ odwoławczy czyniąc swoje ustalenia powołał się ogólnikowo na zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie wskazując przy tym na konkretne dokumenty i ich zapisy. Nie wyjaśnił, czy zachodzi zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienia te powodują, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w wyniku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz w wyniku naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 u.g.n. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w bezpośredni sposób zdeterminowały merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę jednoznacznie ustali, czy inwestycja której dotyczy postępowanie jest modernizacją istniejącej linii (ma ten sam przebieg), czy też budową nowej linii gazowej, o przebiegu różnym niż linia, która już na tej działce istnieje.
Ustalenie, że jest to nie modernizacja, ale budowa linii gazowej przesądza, iż inwestycja taka byłaby sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co determinować musiałoby wydanie decyzji o odmowie zgody na ograniczenie korzystania z nieruchomości.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na naruszeniu art. 145 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnej interpretacji art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.), która doprowadziła do przyjęcia, iż organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy chodzi o budowę nowego obiektu, czy też o modernizację już istniejącego, a także nie wyjaśnił, czy zachodzi zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, uznając, że organ ten nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób odpowiedni i rzetelny, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów. Podał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 2 czerwca 2016 r. nr [...] wskazano, iż "zakładanie i przeprowadzenie" na nieruchomości określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. przewodów lub urządzeń może polegać zarówno na budowie nowych, jak i przebudowie już istniejących obiektów, przy czym w warunkach niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zakres projektowanego przez inwestora obiektu, a zwłaszcza zmiana jego przebiegu w stosunku do już istniejącego na tym obszarze gazociągu oraz związana z tym faktem zmiana jego charakterystycznych parametrów, w tym w szczególności strefy kontrolowanej gazociągu, pozwala na stwierdzenie, iż planowane prace będą polegać na budowie nowego obiektu liniowego, co wynika z treści dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz załączonego do akt sprawy wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w którym wskazano, iż nowoprojektowany obiekt liniowy został dostosowany do obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Następnie zwrócono uwagę na dwojakiego rodzaju zapisy uchwały nr [...] Rady miasta [...] z dnia 27 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla terenu [...] w [...] (obejmującego przedmiotową nieruchomość, która jest położona na obszarze oznaczonym symbolem "8MU" – tereny mieszkalnictwa i usługi). W przepisach ogólnych w/w planu miejscowego (§ 13 ust. 1 i 2 pkt 1), dotyczących możliwości zagospodarowania terenów o przeznaczeniu pod mieszkalnictwo i usługi, podstawowym przeznaczeniem terenu jest mieszkalnictwo z towarzyszącymi usługami komercyjnymi i rzemiosłem produkcyjnym oraz drobną wytwórczością, zaś jako użytkowanie dopuszczalne ustala się mieszkalnictwo jednorodzinne oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej dla obsługi innych terenów (zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej należy rozumieć budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych), przy czym zgodnie z § 13 ust. 3a planu miejscowego, warunkiem lokalizacji urządzeń w ramach użytkowania dopuszczalnego jest zachowanie proporcji, aby powierzchnia przeznaczenia dopuszczalnego nie przekroczyła 30% powierzchni przeznaczenia podstawowego lub spełnienie warunków zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej określonych w rozdziale IV – § 30 w zakresie gazownictwa.
Z akt sprawy wynika, że projektowany gazociąg zająć ma pas o powierzchni 0,0319 ha (przy powierzchni całkowitej działki nr [...] wynoszącej 0,1721 ha), a zatem nie będzie przekraczać 30 % powierzchni przeznaczenia podstawowego i już tylko ta okoliczność oznacza, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z w/w planem miejscowym.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę na treść przepisu szczegółowego planu miejscowego, tj. § 30 ust. 1 pkt b, zgodnie z którym w zakresie gazownictwa ustala się zachowanie istniejącego systemu zasilania w oparciu o istniejące stacje redukcyjne – stację redukcyjną I stopnia Trzebionka zasilającą sieć średnioprężną części obszaru "[...]" w rejonie ul. 22 Lipca, Owocowej i Skalnej.
Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż czym innym jest pojęcie "istniejącego systemu zasilania", który ma funkcjonować "w oparciu o istniejące stacje redukcyjne", o których mowa powyżej, a czym innym w/w "sieć średnioprężna", która ma być zasilana z w/w stacji redukcyjnych, a jeszcze czym innym konkretny "przewód" służący do przesyłania gazu, stanowiący część "sieci" oraz całego "systemu zasilania". W związku z tym użyte przez inwestora, a następnie powtórzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż "przedmiotowa inwestycja ma na celu modernizację istniejącej sieci dystrybucji gazu", wymaga rozróżnienia terminu "modernizacja" od konkretnych robót budowlanych, przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), które nie definiują pojęcia "modernizacja" (wymienionego dawniej w art. 3 pkt 7 tej ustawy). Zgodnie ze słownikową definicją, "modernizacja" to unowocześnienie i usprawnienie czegoś (www.sjp.pwn.pl).
Ponadto skarżący kasacyjnie dokonując analizy art. 3 pkt 6, 8, 7a ustawy Prawo budowlane stwierdził, że pojęcie "modernizacja" mieści się w zakresie pojęciowym "remontu", "przebudowy" albo "rozbudowy".
W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że planowane prace będą polegać na budowie nowego obiektu liniowego – przewodu służącego do przesyłania gazu (którego przebieg ulegnie zmianie, poprzez jego przeniesienie do granicy przedmiotowej nieruchomości, a więc na korzyść właścicielki – zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji organu pierwszej instancji), a jednocześnie będą stanowić modernizację sieci dystrybucji gazu będącej częścią istniejącego na tym terenie systemu zasilania, tj. jej unowocześnienie i dostosowanie do nowych norm technicznych, poprzez wybudowanie gazociągu wysokiego ciśnienia w miejsce średnioprężnego. Planowana inwestycja jest zgodna tak z ogólnymi postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla terenu [...] w [...] (§ 13 ust. 1 i 2 pkt 1), jak i szczegółowymi zapisami tego aktu prawa miejscowego – w zakresie gazownictwa (§ 30 ust. 1 pkt b).
Uczestnik postępowania – L.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację podniesioną w skardze do Sądu pierwszej instancji.
Uczestnik postępowania – [...] Spółka z o.o. w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Podniesione w niej zarzuty dotyczą naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Małopolski w sposób jednoznaczny nie ustalił, czy przedmiotowa inwestycja jest modernizacją istniejącej linii (ma ten sam przebieg), czy budową nowej linii gazowej o przebiegu różnym niż linia, która już na działce istnieje. Ustalenie, że nie jest to modernizacja, lecz budowa nowej linii gazowej przesądza, iż taka inwestycja byłaby sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami tego planu.
Istota sporu prawnego wymaga rozważenia, czy uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zawiera jednoznaczne ustalenie, czy założenie i przeprowadzenie na nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiąca własność L.K. – gazociągu wysokiego ciśnienia [...] w ramach zadania inwestycyjnego pn. "[...]" realizowanego przez [...] Spółka z o.o. w [...] – stanowi modernizację istniejącej sieci gazowej, czy budowę nowego obiektu liniowego. Kwestia ta ma bowiem w tej sprawie istotne znaczenie.
W świetle art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Organ odwoławczy, odnosząc się do zgodności ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla terenu [...] w [...], wskazał na treść przepisu ogólnego tego planu – § 13 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3a oraz szczegółowego w zakresie gazownictwa – § 30 ust. 1 pkt b i ogólnie stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż planowaną inwestycję określa jako budowę nowego obiektu liniowego mającą na celu modernizację istniejącej sieci dystrybucji gazu i uniemożliwia przeanalizowanie przesłanek, które doprowadziły organ do tego rodzaju rozstrzygnięcia. Trafnie zauważył, że z § 30 ust. 1 pkt b w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] dla terenu [...] w [...] wynika, iż w zakresie gazownictwa ustalono zachowanie istniejącego systemu zasilania w oparciu o istniejące stacje redukcyjne – stację redukcyjną I stopnia [...] zasilającą sieć średnioprężną części obszaru "[...]" w rejonie ul. [...]. Zapis ten wyraźnie określa zachowanie istniejącego systemu zasilania i nie przewiduje budowy nowego systemu zasilania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta przez Wojewodę Małopolskiego dopiero na etapie skargi kasacyjnej, a więc poza postępowaniem administracyjnym, próba wyjaśnienia rozumienia m.in. pojęć "modernizacji", czy "istniejącego systemu zasilania" i wskazanie, że planowane prace będą polegać na budowie nowego obiektu liniowego – przewodu służącego do przesyłania gazu (którego przebieg ulegnie zmianie, poprzez jego przeniesienie do granicy przedmiotowej nieruchomości – zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji organu pierwszej instancji), a jednocześnie będą stanowić modernizację sieci dystrybucji gazu, będącej częścią istniejącego na tym terenie systemu zasilania, tj. jej unowocześnienie i dostosowanie do nowych norm technicznych, poprzez wybudowanie gazociągu wysokiego ciśnienia w miejsce średnioprężnego oraz że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla terenu [...] w [...], nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Powyższe ustalenia i ich ocena nie znajdowały odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie mogła uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji (107 § 3 K.p.a.) i konwalidować dostrzeżonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawidłowości. Kompetencja sądu administracyjnego obejmuje bowiem kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z daty jej wydania.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania należało uznać za niezasadne.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., podlega oddaleniu.