Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 2200//13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi: A.K., U.T., L.W. i M.T., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz decyzję tego samego organu z dnia [...]sierpnia 2012 r. nr [...]wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A.K., U.T., L.W. i M.T. zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- I. prawa materialnego tj. art. 1 kodeksu cywilnego w zw. z art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art.28 k.p.a. oraz 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że w postępowaniu nadzorczym w stosunku do decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], w przypadku sporu pomiędzy stronami co do treści zawartych w latach 1955-56 umów przelewu praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości, organy administracji nie są uprawnione do dokonywania wykładni umowy - w celu ustalenia kto obecnie może domagać się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego do gruntu, w więc komu (zbywcy czy nabywcy roszczeń) służy przymiot strony postępowania administracyjnego - bowiem jest to "typowy spór cywilny", który winien być rozstrzygnięć przez sąd powszechny, podczas gdy ustalenie stron postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nadzorczego, a tym samym dokonanie wykładni umów cywilnoprawnych na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego jest obowiązkiem organów administracji, niezależnie od tego czy strony umowy są zgodne co do jej rzeczywistej treści, tym bardziej, że nawet gdyby strony były zgodne co rzeczywistej treści umowy, nie zwalniałoby to organów administracji a następnie sądów administracyjnych od dokonania wykładni takiej umowy na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego i prawidłowego ustalenia stron postępowania administracyjnego i ich interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz należytej oceny decyzji w postępowaniu nadzorczym,
- II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a., w części dotyczącej wskazań dla organu co do dalszego postępowania, które to wskazania, wiążą organ administracji, poprzez wskazanie organom administracji, że interpretacja umów cywilnych jest sprawą cywilną, a w związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny rozważyć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. i przyjmując, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne, wystąpić do właściwego sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego, bądź ewentualnie wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie i w związku z tym zawiesić postępowanie administracyjne, podczas, gdy interpretacja umów cywilnych w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym należy do organów administracji, tym bardziej, że wyroki sądów powszechnych nie mogą stanowić dowodów, które miałyby być wykorzystane w innym postępowaniu, a nadto wyrok sądu powszechnego byłby skuteczny jedynie pomiędzy powodem i pozwanym i nie zwalniałby organów administracji od dokonania samodzielnej wykładni umów; nadto w sprawie wykładni umów przelewu praw wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 736/13), uznając uprawnienia, spadkobierców I. S., jak też w sprawach dotyczących przedmiotowej nieruchomości, a związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji o sprzedaży lokali w nieruchomości wypowiadał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 20 stycznia 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 928/13), z dnia 21 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 929/13 i I SA/Wa 930/13) oraz z dnia 26 października 2017 r. (sygn. akt i SA/Wa 1183/13, I SA/Wa 1184/13 i l SA/Wa 1185/13), w których dokonał wykładni umów (podzielił stanowisko NSA z wyroku o sygn. akt I OSK 736/13), nie wskazując na istnienie "typowego sporu cywilnego" oraz konieczność wystąpienia do sądu powszechnego o jego rozstrzygnięcie, co z kolei skutkuje sprzecznością pomiędzy oceną prawną i wytycznymi dla tego samego organu administracji tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do dalszego postępowania w sprawie nieruchomości warszawskiej, w tym zwłaszcza ponownego rozpoznania spraw, które na skutek różnych wyroków WSA trafią ponownie do organu.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 30 września 2013 r. (sygn. akt II C 201/11) oddalającego powództwo E. O. przeciwko M. T., U.T., A. K., L.W. i C. C. o ustalenie – na okoliczność przyznania przez Sąd powszechny, że wykładnia umów na potrzeby postępowania administracyjnego należy do organów rozpoznających sprawę.
W sprawie zostały wniesione cztery odpowiedzi na skargę kasacyjną.
W odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnicząca w postępowaniu {...] Spółka z o.o. w [...] i uczestnik postępowania M. B. wnosili o jej odrzucenie, ewentualnie – oddalenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto uczestnicy ci wnosili o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci szeregu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz kilku wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na okoliczność potwierdzenia, że spór stron postępowania administracyjnego w przedmiocie wykładni umów (w szczególności ich nieważności i bezskuteczności) jest sprawą cywilną należącą do sądu powszechnego oraz, że jest to zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej.
W pozostałych odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J.B. wnosił o jej odrzucenie względnie oddalenie zaś uczestniczka postępowania K. B. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Ponadto w dniu 21 stycznia 2020 r. do akt sprawy wpłynęły dwa pisma procesowe uczestników postępowania: J.B., K. B. i Spółki {...] Spółka z o.o., datowane na dzień 20 stycznia 2020 r. i 21 stycznia 2020 r. w których zostało zawarte merytoryczne stanowisko stron w rozpoznawanej sprawie. Na rozprawie zaś w dniu 21 stycznia 2020 r. pełnomocnik uczestników postępowania: J.B., K.B. i Spółki {...] Spółka z o.o., sprostowała treść pkt 2 pisma z dnia 20 stycznia 2020 r. i złożyła załącznik do protokołu.
Na rozprawie tej jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił: dopuścić zawnioskowany w skardze kasacyjnej dowód z treści wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 30 września 2013 r. (sygn. akt II C 201/11) oddalającego powództwo E.O. przeciwko M. T., U.T., A.K., L.W. i C.C. o ustalenie. W pozostałym zakresie wnioski dowodowe (zgłoszone przez uczestników postępowania) oddalić jako nieprzydatne, gdyż poglądy wyrażone przez organ administracji publicznej (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kwestii dopuszczalności dokonywania oceny części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzonej w trybie administracyjnym (ocena dotycząca umów zawartych w latach 50 – tych przez A. D. i spadkobierców W. D.) nie mogły, zwłaszcza w świetle odmiennego orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów powszechnych - stanowić miarodajnego dowodu w analizowanej sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dopuszczalności skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga kasacyjna została wniesiona z zachowaniem wszystkich wymogów formalnych, zwłaszcza tych, o których mowa w art. 173 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z procedurą sądowoadministarcyjną, skarga kasacyjna może być wniesiona od każdego wyroku sądu wojewódzkiego, to jest zarówno od wyroku oddalającego skargę, jak i ją uwzględniającego. Niedopuszczalne jest jedynie wniesienie skargi kasacyjnej od samego uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011 r. str. 582 oraz np. postanowienia NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 750/05 i z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 1480/01) a także wyroki NSA z dnia: 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 631/11, 10 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1550/15 oraz 10 października 2018 r. sygn. akt I FSK 1644/16).
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu Wojewódzkiego to należało uznać, że była ona dopuszczalna.
Z uwagi zaś na wniosek, zgłoszony w dniu 21 stycznia 2020 r. do protokołu rozprawy przez uczestnika postępowania M. B., a w którym wnosił on by skład orzekający odniósł się szczegółowo do treści w/w załącznika do rozprawy, należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Powyższe oznacza, że rozpoznając sprawę, jako Sąd Kasacyjny, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany odnieść się do zarzutów kasacyjnych. Załącznik zaś do protokołu rozprawy, wniesiony przez uczestników postępowania, nie jest skargą kasacyjną a w związku z tym nie zawiera takich zarzutów a ponadto sposób i zakres odniesienia się Sądu do zarzutów kasacyjnych jest pozostawiony decyzji składu orzekającego.
Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzuty w niej zawarte zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2), tym niemniej zarzuty te były ze sobą wzajemnie powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Zaskarżony wyrok został wydany na skutek skargi, wniesionej przez: A.K., M.T., U.T. i L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylającą decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. W zaskarżonej bowiem decyzji, wydanej w postępowaniu wszczętym na wniosek J.B., Kolegium orzekając o stwierdzeniu nieważności w/w decyzji Prezydenta [...], orzeczenie swoje motywowało wyłącznie treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2397/11), a którym to wyrokiem Sąd Wojewódzki uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2011 r. nr [...] odmawiającą J. B. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., uznając, iż decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w istotny sposób naruszały art. 157 § 3 k.p.a. - poprzez jego nieuzasadnione okolicznościami sprawy zastosowanie a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 i dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - poprzez błędne uznanie, że J. B. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym wspomnianej wyżej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie były prawidłowe. Sąd w tym miejscu wyjaśnił, że zabudowana nieruchomość [...], położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], o powierzchni [...] m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret warszawski") i - z dniem jego wejścia w życie - grunt tej nieruchomości, przeszedł na własność gminy [...], a następnie na rzecz Skarbu Państwa. Obecnie przedmiotowy grunt stanowi mienie komunalne i obejmuje działki ew. nr nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow[...] m2.
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 powyższego dekretu, Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dawnym właścicielom (W. i A.małż. D.) przyznania prawa własności czasowej do w/w nieruchomości, stwierdzając jednocześnie fakt przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na niej zabudowań.
W roku 1949 zmarł W.D. a spadek po nim nabyli: J. G. oraz D.B. i J.B.. W dniu zaś 27 stycznia 1955 r. A. D. zawarła z I.Ś. umowę, na podstawie której A.D. przelała na rzecz I. S. wszystkie swoje prawa do odszkodowania, przysługujące jej z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu warszawskiego, w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia 5 lutego 1952 r. Następnie analogiczne umowy zostały zawarte przez spadkobierców W. D. W dniu 1 czerwca 1955 r. umowę taką z I.Ś. zawarła J. G., w dniu 30 sierpnia 1955 r. – D. B., a w dniu 7 września 1956 r. – D. B., działająca w imieniu i na rzecz małoletniego J. B..
Z ustaleń Sądu Wojewódzkiego wynikało również, że aktualnie spadkobiercami małżonków D. pozostają: J. B., D.P. (uprzednio B.) i E.O., którzy, aktem notarialnym z dnia 2 marca 2015 r. dokonali częściowego działu spadku po A. D. oraz podziału majątku dorobkowego a także zniesienia wspólności w ten sposób, że prawa i roszczenia, wynikające z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz wszelkich innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, dotyczących nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], przysługiwać będą J.B.. Tenże ostatni zaś, w dniu 14 kwietnia 2015 r. dokonał darowizn udziałów w spadkach po W. i A. D.w wymiarze 64/100 części na rzecz K. B. oraz w wymiarze 1/100 części na rzecz M. B.. Kolejno natomiast, dnia 26 października 2015 r. J. B. przystąpił do Spółki {...] Sp. z o.o. oraz przeniósł na nią 125/1000 udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości dekretowej położonej w [...] przy ul. [...] a w dniu 21 kwietnia 2016 r. - darował M.J.1/100 części udziału w spadku po W. D.oraz A.D..
Jednocześnie też Sąd Wojewódzki wskazał, że po śmierci I. S. jej ostatecznymi spadkobiercami zostali: L. W., A. K., M.T. i U. T. Z ustaleń Sądu I instancji (w tym wiadomości uzyskanych z urzędu) wynikało również, iż przed organami administracji, sądami powszechnymi, Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym toczą się liczne postępowania między, z jednej strony: A.K., M.T., U. T. i L. W. - jako następcami prawnymi I. S. a z drugiej strony - m. in. z J. B., przy czym istota sporu zasadza się na kwestii, komu przysługuje prawo do żądania w trybie tzw. "dekretowym" ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].
Przedmiotem kontrowersji - w tym zakresie – jest bowiem interpretacja treści i skutków prawnych umów, zawartych w latach 1955-1956 pomiędzy A. D. i spadkobiercami W. D. a I.Ś.. Wskazane umowy – jak wyjaśnił Sąd I instancji - przelewały na nabywczynię wszystkie prawa do odszkodowania, przysługujące na podstawie art. 7, 8 i 9 dekretu warszawskiego w związku z orzeczeniem z dnia [...] lutego 1952 r., mocą którego odmówiono przedwojennym właścicielom nieruchomości przyznania prawa własności czasowej do niej, z jednoczesnym stwierdzeniem przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na gruncie zabudowań. Wskazane umowy zawierały jednak także oświadczenia zbywających, że w przyszłości nie będą rościć sobie żadnych praw ani pretensji do omawianej nieruchomości w przypadku uchylenia orzeczenia dekretowego, uznając nabywczynię I. Ś. za właścicielkę odpowiednich części tej nieruchomości.
Ponadto Sąd Wojewódzki nadmienił, że zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne w toku licznych postępowań w sprawach dotyczących w/w osób całkowicie odmiennie rozstrzygały tę sporną kwestię, raz uznając rację jednej, raz drugiej strony, a czego przykładem były wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2397/11) i (sygn. akt I SA/Wa 2398/11) - uznające uprawnienia spadkobierców "przeddekretowych" właścicieli spornej nieruchomości oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 7/12) i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 736/13) – uznające w tym zakresie uprawnienia spadkobierców I. S..
W zaistniałej zatem sytuacji – w ocenie – Sądu Wojewódzkiego Kolegium naruszyło w sposób istotny ar. 7, 28, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., co uzasadniało wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wyjaśnił bowiem Sąd Wojewódzki, głównym powodem uchylenia zaskarżonych decyzji był fakt, że (cyt.): " w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wziął pod uwagę, iż ustalenia dotyczące przymiotu strony, podjęte na etapie badania dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie mogą być przez organ traktowane jako ostateczne, bowiem w toku merytorycznego badania prawidłowości kontrolowanej decyzji mogą wyjść na jaw okoliczności zmieniające pogląd organu na tę kwestię. Dlatego też w okresie obowiązywania art. 157 § 3 kpa przyjmowano, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych w postaci braku przymiotu strony osoby wnioskującej może zapaść jedynie w sytuacji, gdy okoliczność ta jest oczywista i nie wymaga merytorycznego badania sprawy w całej jej złożoności.
W rozpatrywanej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 (oraz I SA/Wa 2398/11) dotyczył decyzji wydanej (przez organ I instancji) na podstawie art. 157 § 3 kpa, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku tym, rozpatrując skargę, Sąd dokonał oceny prawidłowości stanowiska organu odmawiającego wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku J.B. i uznał, że organ błędnie odmówił wnioskodawcy przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał zatem oceny przymiotu strony jedynie J. B..
Biorąc pod uwagę etap postępowania administracyjnego, który w tym orzeczeniu podlegał kontroli Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy ocena ta nie może być przez organ traktowana jako automatycznie przesądzająca o wyniku postępowania nadzorczego. Dlatego, prowadząc po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2012 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ miał obowiązek przyjąć, że J.B. jest stroną postępowania nadzorczego i tym samym osobą uprawnioną do skutecznego wnioskowania o wszczęcie takiego postępowania i udziału w nim jako strona.
Natomiast kwestia kręgu stron postępowania podlegającego nadzorowi winna być przedmiotem odrębnej, starannej analizy organu nadzoru w ramach wszczętego postępowania nadzorczego. W rozpatrywanej sprawie argumenty dotyczące tych kwestii przedstawione w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2012 r. powinny być bez wątpienia wzięte pod uwagę przez organ, jednakże nie mogą one zastąpić własnych ustaleń organu, ich analizy i oceny prawnej dokonanej przez organ. Przyjęcie odmiennego sposobu rozumienia zapadłego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2012 r. prowadziłoby nieuchronnie do sytuacji, w której w sposób niedopuszczalny naruszone zostałyby prawa pozostałych stron postępowania. Ponieważ powołany wyżej wyrok zapadł w sprawie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, a zatem w sprawie, w której ocenie Sądu podlegał jedynie przymiot strony J.B., postępowanie sądowe toczyło się bez udziału obecnie skarżących, czyli U.T., M.T., A.K. i L.W..
Nie mieli oni zatem żadnych możliwości przedstawienia swoich racji i ich obrony przed sądem administracyjnym. Już choćby z tego jednego powodu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2012 r. nie może być przez organ rozumiany i interpretowany jako rozstrzygnięcie o uprawnieniach strony obecnie skarżących, czyli U.T., M.T., A.K. i L. W., w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym. W kontrolowanym obecnie postępowaniu organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji, uznając, że obecnie skarżącym (lub ich poprzednikom prawnym) nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Oceniając przymiot strony skarżących, organ oparł się wyłącznie na rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 27 lutego 2012 r., podkreślając, że uznaje się w tym zakresie związany zapadłym orzeczeniem (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)".
Wyrażając powyższy pogląd Sąd Wojewódzki stwierdził jednak także, że – jego zdaniem – wprawdzie w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej co do zasady istnieje możliwość dokonywania przez organy administracji i sądy administracyjne oceny skutków prawnych treści zawartych przez strony umów i złożonych przez nich oświadczeń, ale tylko w sytuacji, w której kwestia ta nie jest sporna pomiędzy stronami postępowania. Natomiast w przypadku powstania między stronami postępowania administracyjnego sporu co do rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutków prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli (a taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie) ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne nie są organami kompetentnymi do rozpatrywania i rozstrzygania powstałego sporu. Jest to bowiem typowy spór cywilny powstały pomiędzy osobami fizycznymi i jako taki podlega kognicji jedynie sądów powszechnych.
Zgodnie bowiem z treścią art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Zgodnie natomiast z art. 1 Kodeksu cywilnego to ten kodeks (a nie Kodeks postępowania administracyjnego) reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Oznacza to, że jeżeli sporna sprawa jest sprawą cywilną (a do takich należy zaliczyć spory wynikłe na tle zawartych umów cywilnych), należy ją przedstawić do rozstrzygnięcia powszechnemu sądowi cywilnemu. Jeżeli zatem w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego pojawia się taki spór, którego rozstrzygniecie jest niezbędne do dalszego, prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, organ administracji winien skorzystać z treści art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 kpa, które stanowią, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W rozpatrywanej zaś sprawie organy orzekające niewłaściwie, zdaniem sądu, nie skorzystały z powołanych przepisów prawa, przez co naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym niewątpliwie mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia.
W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki polecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium wzięło pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Czyli organ powinien ponownie ustalić właściwy krąg stron postępowania, biorąc pod uwagę wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne i prawne a poza tym przed wydaniem orzeczenia winien przeanalizować oraz wziąć pod uwagę rozstrzygnięcia i argumenty zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2397/11 oraz I SA/Wa 2398/11 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13.
Następnie swoje ustalenia i rozstrzygnięcie organ miał wyczerpująco umotywować w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poza tym Sąd Wojewódzki polecił by, rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji ustalił, czy nie dochodzi do zbiegu postępowań nadzwyczajnych dotyczących kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji a która to kwestia była szeroko omówiona w uzasadnieniach wyroków z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/WA 2996/13 oraz I SA/WA 2997/13. Obowiązkiem organów jest bowiem takie prowadzenie dalszych postępowań, aby konkurencyjne tryby nadzwyczajne były stosowane zgodnie z przepisami.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie zauważyć, że przedstawiona wyżej treść zaskarżonego wyroku wskazuje, iż wyrok ten pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada jednak prawu. Chociaż bowiem uzasadnienie omawianego wyroku zawiera wadliwy pogląd prawny, dotyczący obowiązku zawieszenia przez organ postępowania nieważnościowego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii związanej z rzeczywistą treścią umów zawartych w latach 1955/56, w wyroku tym odnaleźć jednak można pełne wyjaśnienie rozstrzygnięcia i konkretne wytyczne dla organu, który sprawę będzie ponownie rozpatrywał (związane z koniecznością samodzielnego, rzetelnego ustalenia kręgu stron postepowania w dbałości o jednolitość orzecznictwa w związku z wielością postepowań prowadzonych przez strony a których przedmiotem jest dawna nieruchomość warszawska w położona przy ul [...]).
Odnosząc się natomiast do zakwestionowanego w skardze kasacyjnej wyżej przedstawionego poglądu Sądu Wojewódzkiego, wskazać przede wszystkim należy, że wprawdzie Sąd ten nie określił, w jaki sposób (w jakim procesie, wszczętym na jakiej podstawie prawnej) kwestia rzeczywistej treści zawartych w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku umów cywilnych miałaby być rozstrzygnięta przez sąd cywilny to przyjmując, iż Sąd Wojewódzki miał w tym przypadku na myśli powództwo o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, uregulowane w art. 189 k.p.c., podkreślić należy, że skuteczność wniesienia tego rodzaju powództwa jest uzależniona od posiadania przez powoda tzw. interesu prawnego. Zgodnie zaś z orzecznictwem Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, interesu tego nie posiada powód, jeśli (mówiąc ogólnie) istnieje możliwość wytoczenia w danym przypadku powództwa o świadczenie albo sprawa jest rozpatrywana przez organ w postępowaniu administracyjnym.
Jedynie więc przykładowo wskazać w tym miejscu trzeba, iż w wyroku z dnia 23 lutego 1999 r. (sygn. akt I PKN 597/98, OSNP 2000/8/301) Sąd Najwyższy stwierdził, iż powództwo o ustalenie nie może zmierzać do uzyskania dowodów, które miały by być wykorzystywane w innym postępowaniu, zaś w wyroku z dnia 15 marca 2002 r. (sygn. akt II CKN 919/99, LEX nr 54376) przyjęto, że powód nie ma interesu prawnego w ustaleniu, gdy istnieje możliwość ochrony prawa na drodze postępowania administracyjnego. Analogiczne stanowisko Sąd Najwyższy wyraził także w wyroku z dnia 17 maja 2018 r. (sygn. akt V CSK 322/17, LEX nr 2552678), w którym uznał, że (cyt.) "Interes prawny co do zasady nie zachodzi, gdy można na innej drodze osiągnąć w pełni lub w większym stopniu ochronę swoich praw. (...). Nie budzi wątpliwości, że celem roszczenia o ustalenie nie może być ustalenie faktów. Powództwo nie może służyć uzyskaniu dowodów, np. dla innego postępowania."
Zauważyć też wypada, że powyższa linia orzecznicza jest konsekwentnie od wielu lat realizowania przez sądy powszechne, które zgodnie podnoszą, że powództwo z art. 189 k.p.c. nie służy zdobyciu dowodu dla innych postępowań to jest postępowań sądowych lub administracyjnych (np. wyroki Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I ACa 1555/15, LEX nr 2004478 i z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt VACa 1038/17, LEX nr 2503362 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt ACa 444/17).
Poza tym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych akcentuje się również, że funkcją powództwa wniesionego w trybie art. 189 k.p.c. jest usunięcie niepewności stanu prawnego zachodzącego pomiędzy powodem a pozwanym poprzez wyrok sądu wydany w tej sprawie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 listopada 2017 r. sygn. akt IV CSK 718/16, LEX nr 2439127 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt V ACa 1216/17 LEX nr 2488219). Innymi słowy, to prawomocny wyrok, wydany w procesie prowadzonym na podstawie art. 189 k.p.c., ma definitywnie zakończyć spór pomiędzy stronami lub zapobiec powstaniu takiego sporu na przyszłość a nie stanowić rozstrzygający argument (niejako "super dowód") na potrzeby innego postępowania.
W związku z tym, w świetle wyżej przedstawionego orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów apelacyjnych - w ocenie składu orzekającego w tej sprawie - pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż w rozpatrywanym przypadku, z uwagi na brak jednolitości rozstrzygnięć, które były wydawane w postępowaniach, związanych z dawną nieruchomością warszawską położoną przy ul. [...], a które kreowała odmienna ocena umów zawartych w latach 1955-1956 przez A.D. i spadkobierców W.D. z I.Ś., konieczne byłoby, aby to sąd powszechny, jako sąd który rozpatruje sprawy cywilne (art. 2 § 1 k.p.c.), rozstrzygnął o rzeczywistej treści zawartych umów cywilnych, ich skutkach prawnych oraz skuteczności złożonych oświadczeń woli (a zatem o sprawach cywilnych w rozumieniu art. 1 k.c.), nie był uzasadniony.
Fakt ten dobitnie potwierdza również okoliczność, że w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 30 września 2013 r. (sygn. akt II C 201/11), oddalającym powództwo E. O. przeciwko M.T., U.T., A.K., L.W. i C. C. o ustalenie, Sąd Okręgowy m. in. uznał, iż określenie, czy i jakie prawa przeniesiono spornymi umowami przelewu ma niewątpliwie znaczenie dla stron. Rzecz ta jednak może i musi być rozstrzygnięta w ramach odpowiedniego postępowania administracyjnego, gdzie stanowi przesłankę zarówno określenia kręgu podmiotowego postępowania, jak i merytorycznego rozstrzygnięcia. Dodać też wypada, że powyższe stanowisko zbieżne jest - w tym sensie - z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 736/13), który również został wydany w jednej ze spraw związanych z omawianą nieruchomością, gdyż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny wspomnianych wyżej umów. Wyrok ten oczywiście nie miał mocy wiążącej w tej sprawie – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – tym niemniej stanowił wskazówkę, w jakim postępowaniu należało oceniać owe umowy.
Poza tym wskazać też trzeba, że brak było podstaw do przyjęcia, aby z powództwem z art. 189 k.p.c. występował w niniejszej sprawie sam organ (a co również dopuszczał w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki). Zgodnie bowiem z treścią uchwał Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. akt III CZP 179/94, OSN 1995, Nr 5, poz.
76) oraz z dnia 15 marca 1995 r. (sygn. akt III CZP 28/95, Biul. SN 1995, Nr 3, s. 19), w sprawach z art. 189 k.p.c. legitymacja musi występować po obu stronach procesu. Powód powinien nie tylko wykazać swoje prawo, ale skierować pozew przeciwko podmiotowi, który zgłasza roszczenie do tego prawa. Organ zaś jest prawnie niezainteresowany rozstrzygnięciem takiego procesu. Do niego należy jedynie władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprawdzie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej były uzasadnione, ale nie mogły one jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, zarzuty kasacyjne nie podważały bowiem w żaden sposób tej części motywów wyroku Sądu Wojewódzkiego, które związane były z głównym powodem uchylenia zaskarżonych decyzji. Po drugie, zarzuty te dotyczyły jedynie poglądu ubocznego, którego zakwestionowanie przez Sąd Kasacyjny nie spowoduje niewykonalności czy braku czytelności zaskarżonego wyroku.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiadał jednak prawu – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Wnioski o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mogły zostać uwzględnione z powodu braku podstaw prawnych.