Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 220/12 oddalił skargę M. J., K. S., J. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. M. J. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik K. S. i J. S. wystąpiła do Starosty Krakowskiego z wnioskiem o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, którą wnioskodawczyni określiła jako część ułamkowa parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], przysługująca poprzednio A. B. Następnie pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. M. J. złożyła aneks do wniosku z dnia 25 sierpnia 2010 r. wskazując, iż w związku ze zmianą przeznaczenia na inny cel wyżej wskazanej nieruchomości i zrealizowaniem tego nowego celu, wyraża zgodę na wypłacenie odszkodowania wyrównawczego za przysługującą część nieruchomości l. kat. [...] w zamian za zwrot tej części nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu części wskazanej nieruchomości.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2011 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przedmiotowym postępowaniu byli: J. S., K. S., M. J. oraz spadkobiercy A. B. i W. B. Tymczasem z wnioskiem o zwrot wystąpili tylko spadkobiercy A. B. Do akt sprawy nie zostały doręczone brakujące oświadczenia woli w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo informowania przez organ I instancji pismami z dnia 27 września 2010 r. i z dnia 15 listopada 2010 r., wnioskodawców o zasadach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (tzn. konieczność wystąpienia ze stosownym wnioskiem o zwrot przez wszystkie uprawnione do tego osoby) pochodzące od spadkobierców A. B. i W. B. legitymujących się postanowieniami sądowymi stwierdzającymi nabycie praw do spadku po zmarłych albo aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym przez notariusza. Wojewoda wskazał, że w ww. pismach wyjaśniono, iż dla skuteczności prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne było dołączenie się do wniosku wszystkich spadkobierców A. B. i W. B., gdyż zwrotowi mogła podlegać wywłaszczona nieruchomość w całości lub jej część, lecz nie udział we współwłasności nieruchomości.
Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. J., działając w imieniu własnym oraz K. S. i J. S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że żądanie zwrotu 1/3 części działki l. kat. [...] b. gm. kat. [...] przysługującej spadkobiercom A. B., nie naruszało praw spadkobierców po A. B. i W. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Poza wskazanymi osobami w postępowaniu tym winny brać udział także z uwagi na treść art. 28 k.p.a. i brak przepisów szczególnych podmioty, którym w chwili rozstrzygania sprawy o zwrot nieruchomości przysługuje do niej tytuł prawno-rzeczowy, względnie także obligacyjny, o którym mowa w art. 138 ust. 2 u.g.n. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest podzielne, co wynika z całokształtu regulujących tę instytucję przepisów. W sytuacji, w której wnioskodawca nie mając samodzielnej legitymacji do wystąpienia z wnioskiem nie istnieje możliwość orzeczenia o zwrocie nieruchomości w części, względnie o zwrocie udziału we współwłasności nieruchomości. Podobnie jak wywłaszczenie, także zwrot nieruchomości w całości lub w części odnosi się do nieruchomości jako wydzielonej części powierzchni ziemi należącej do wszystkich poprzednio współuprawnionych albo ich spadkobierców, którzy łącznie mają obowiązek dokonania wynikających z art. 140 u.g.n. rozliczeń finansowych, w tym także zwrotu nieruchomości zamiennych, co jest warunkiem koniecznym dla zaspokojenia roszczenia. Tylko w takiej sytuacji jest też możliwe wystąpienie wynikającego z mocy prawa skutku, o którym mowa w art. 138 ust. 2 u.g.n.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że brak jest po stronie skarżącej oraz reprezentowanych przez nią J. S. oraz K. S., legitymacji do domagania się zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są oprócz ww. osób, także spadkobiercy A. B. oraz W. B. Ustalenie te wynikają z faktu, że w dniu wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomości stanowiła współwłasność A. B. w 1/3 cz., A. B. w 1/3 cz. oraz W. B. w 1/3 cz.
Zdaniem Sądu I instancji z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinni więc wystąpić wszyscy właściciele (współwłaściciele) lub ich spadkobiercy i z ich udziałem winno się toczyć to postępowanie, przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzono, iż bez znaczenia pozostają w takiej sytuacji pozostałe zarzuty skargi, w tym dotyczący zmiany przeznaczenia nieruchomości na inny cel aniżeli określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. J., K. S. oraz J. S., zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób lub kilku ich spadkobierców, wszyscy z nich muszą wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, a także iż nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności, podczas gdy przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza takiego ograniczenia, a użyte w nim sformułowanie o możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej "nieruchomości lub jej części" winno być interpretowane jako możliwość żądania przywrócenia właścicielowi praw, których został pozbawiony decyzją o wywłaszczeniu, w tym prawa własności występującego w jakiejkolwiek formie przewidzianej przez prawo, także w postaci udziału we współwłasności;
- b) art. 112 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez brak uwzględnienia treści art. 112 ust. 2 u.g.n. (jego niezastosowanie) przy dokonywaniu wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. w przedmiotowej sprawie, podczas gdy przepis ten jako definiujący przedmiot decyzji o wywłaszczeniu (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego lub inne prawo rzeczowe na nieruchomości), definiuje zarazem przedmiot decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, w tym "prawo własności" nieograniczone do jakichkolwiek szczególnych jego form, a zatem także udział we współwłasności nieruchomości, bowiem zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przeciwstawną do jej wywłaszczenia;
- c) art. 139 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na (wynikowym) utożsamieniu przez Sąd I instancji konsekwencji orzeczenia o zwrocie nieruchomości w postaci przywrócenia prawa własności oraz objęcia nieruchomości w posiadanie przez nowego właściciela, podczas gdy ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości przywraca jedynie poprzedniemu właścicielowi prawo własności, a nie skutkuje automatycznie fizycznym wydaniem nowemu właścicielowi przedmiotu zwrotu. Zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, co należy rozumieć w ten sposób, iż skutek w postaci przywrócenia prawa własności następuje w dniu, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna, podczas gdy faktycznie objęcie nieruchomości w posiadanie może nastąpić w innej dacie.
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej prawa materialnego, a mianowicie art. 136 ust. 3 u.g.n., art. 112 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 139 u.g.n., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia;
- 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto wnoszący skargę kasacyjną z ostrożności procesowej wnieśli o:
- 1) rozpoznanie mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy postanowienia WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2012 r. o oddaleniu wniosku skarżącej z dnia 29 lutego 2012 r. o przedstawienie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego;
- 2) przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego "Czy art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości od złożenia wniosku przez wszystkich współwłaścicieli, np. spadkobierców oraz w zakresie, w jakim uniemożliwia zwrot udziału we współwłasności nieruchomości, jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?";
- 3) zawieszenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomości stanowi współwłasność osób wywłaszczonych lub ich spadkobierców wniosek z żądaniem zwrotu musi zostać złożony przez wszystkich wywłaszczonych współwłaścicieli lub ich spadkobierców (współuczestnictwo materialne). Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli lub ich współspadkobierców wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zarazem oznacza to, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić tylko na rzecz wszystkich wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców, a więc osób, które pod tytułem ogólnym przejęły majątek byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Taki sens ww. przepisu art. 136 ust. 3 nie budzi wątpliwości na gruncie wykładni językowej.
Ponadto z brzmienia powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że przedmiotem zwrotu może być wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część. Mając na względzie również definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 u.g.n. nie może ulegać wątpliwości, że pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar określonej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje ona przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa. Przywraca jedynie wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe po stronie podmiotowej. Z tego też względu dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości wymagana jest zgoda wszystkich uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem.
W rozpoznawanej sprawie osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości byli: J. S., K. S., M. J. oraz spadkobiercy A. B. i W. B. Tymczasem z wnioskiem o zwrot wystąpili tylko spadkobiercy A. B. tj. J. S., K. S. i M. J. W tej sytuacji, jak właściwie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zaistniała negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości.
Pogląd, że wniosek o zwrot nieruchomości muszą złożyć wszyscy poprzedni współwłaściciele, względnie wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela lub współwłaścicieli jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2217/98, LEX nr 53398 oraz z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2217/98, LEX nr 53398). Dlatego też zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. jest nieuzasadniony.
Za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. Przepis art. 112 ust. 2 u.g.n. odnoszący się do wywłaszczenia nieruchomości i praw nie ma zastosowania do postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonych. Nie mógł więc zostać naruszony przez Sąd I instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 139 u.g.n. gdyż Sąd I instancji nie dokonał takiej wykładni wskazanego przepisu oznaczającej automatyczne wydanie nieruchomości na mocy decyzji o zwrocie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że nie ma przesłanek aby wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 136 ust. 3 u.g.n. Przy czym zauważyć należy, że art. 193 Konstytucji RP daje Sądowi jedynie prerogatywę do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego i przyjmuje ona postać obowiązku tylko wówczas, gdy sąd ma uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie powtarzano, że pytanie prawne nie może służyć do rozstrzygnięcia sporów interpretacyjnych czy uzyskania wiążącej wykładni zaskarżonych regulacji (por. postanowienie z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt P 16/03, OTK ZU-A 2004, nr 4, poz. 36).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O sprostowaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a.