Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 201/14 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 - 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 kpa orzekł o zobowiązaniu W. W., R. R., W. P., K. P., Z. P. oraz U. D. do zwrotu na rzecz gminy [...] kwoty 1.012,50 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Powyższa należność została ustalona z tytułu zwrotu działki nr [...] położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna P. W uzasadnieniu decyzji organ administracji podał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r. orzekł o zwrocie działki nr [...] w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l.kat. [...] b.gm.kat. P. na rzecz W. W. w 1/3 części, M. R. w 1/63 części, W. P. w 1/3 części i R. R. w 1/6 części oraz o zobowiązaniu wyżej wymienionych do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty 250.349,00 zł odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu nabycia nieruchomości, powiększonej o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości ustalonej według stanu z dnia wywłaszczenia i stanu z dnia zwrotu.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda [...] orzekł o utrzymaniu jej w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 390/06 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w części utrzymującej decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2005 r. w zakresie wysokości ustalonego za zwracaną nieruchomość zwaloryzowanego odszkodowania i sposobie rozliczeń. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 798/08 oddalił skargi kasacyjne od wyroku.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda [...] uchylił pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta [...] wskazał, że aktualnie prowadzone jest przez Prezydenta [...] postępowanie wznowieniowe dotyczące uchylenia decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 1996 r., decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1992 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę pawilonu gastronomiczno - spożywczego przy ul. [...] na części działki nr [...] w obr. [...] P., która to z kolei decyzja uchylona została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Dodatkowo Wojewoda [...] prowadzi aktualnie postępowanie wznowieniowe, zawieszone postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. dotyczące ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1992 r. w sprawie zatwierdzenia projektu pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego inwestycji budowlanej - pawilon gastronomiczny oraz udzielenia pozwolenia na budowę wymienionej inwestycji, położonej w K. przy ul. [...] na części działki nr [...] - została wydana z naruszeniem prawa.
W ocenie organu I instancji wyżej wymienione postępowania wznowieniowe dotyczące legalności budowy pawilonu gastronomicznego na części działki nr [...] nie mają jednak wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu działki nr [...], ponieważ dotyczą one działki nr [...] (obecnie działka nr [...]). Dodatkowo, w oparciu o prowadzoną z Wydziałem Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] oraz Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w [...] korespondencję organ stwierdził, że część pawilonu handlowo - usługowego znajdująca się na części działki nr [...], oznaczonej aktualnie jako m.in. działka nr [...] została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę i do dnia dzisiejszego nie zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne w tym zakresie, a sama budowa była realizowana tylko w oparciu o uzyskana decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1992 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji i pozwolenia na budowę pawilonu zespolonego gastronomicznego "bar-bistro" i ogólnospożywczego na części działki nr [...].
Zatem wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu działki nr [...] powinna zostać naliczona wyłącznie w oparciu o przyznane w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie za grunt, bez uwzględnienia poczynionych po dacie wywłaszczenia nakładów związanych z budową pawilonu handlowo - usługowego. Zwrot zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 1.012,5 zł nastąpi na rzecz Gminy [...] z uwagi na fakt, że w chwili wydania decyzji o zwrocie była ona właścicielem przedmiotowej działki.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta [...] podnosząc, że wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 390/06 nie zostały w pełni i prawidłowo zrealizowane.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że Starosta [...] nie wypełnił zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 390/06. W wyroku tym wskazano, że zgodnie z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się, w dniu jej zwrotu. Ale co innego jest stan nieruchomości, a co innego zapłata i wyliczenie odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu.
Zdaniem Wojewody [...] byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa - zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład na zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Mogłoby dojść do takiej sytuacji, że osoby na rzecz których dokonuje się zwrotu - zmuszeni byliby do zapłaty odszkodowania związanego z nakładem, a jednocześnie inny organ (nadzoru budowlanego) nakazałby rozbiórkę obiektu stanowiącego nakład. Odszkodowanie winno uwzględniać okoliczność, czy zbudowany obiekt pawilonu handlowego jest legalny, czy też dla jego legalizacji trzeba wykonać jakieś roboty budowlane czy też brak jest podstaw do jego legalizacji co w konsekwencji może prowadzić do rozbiórki. Organ odwoławczy podzielił zarzut odwołującego, iż de facto Starosta [...] na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego stwierdził, iż istniejący na działce nr [...] obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, pomimo faktu, iż decyzję o naruszeniu przepisów prawa budowlanego uprawniony jest wydać właściwy inspektor nadzoru budowlanego.
Zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy nie był uprawniony do formułowania samodzielnej oceny w zakresie kwestii legalności obiektu budowlanego i w oparciu o poczynione już ustalenia, powołując się na wskazaną w wyroku ocenę prawną winien ponownie zwrócić się do właściwych podmiotów, celem uzyskania wiążących informacji czy też dokumentów, w oparciu o które możliwym będzie ustalenie kwestii legalności zabudowy działki czy też jego legalizacji, co z kolei powoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Z treści korespondencji prowadzonej przez organ I instancji z Wydziałem Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] oraz Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w [...] wynika, że właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku inwestorów zawiadamiających o zakończeniu budowy budynku przy ul. [...] jest obecnie Prezydent [...] - Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu [...].
Starosta [...] nie podjął jednak żadnych dalszych czynności, celem ustalenia czy i jak wskazany wniosek został przez ten organ rozpoznany. Dodatkowo w dalszym ciągu brak jest ustaleń organu I instancji w zakresie możliwości legalizacji obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, w tym bowiem zakresie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] w swoim piśmie nie zajął żadnego stanowiska, ani nie przedstawił żadnych wyjaśnień.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. W., wniosła o uchylenie zaskarżonej, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że stanowisko Wojewody [...] jest błędne, ponieważ w trakcie ponownie prowadzonego postępowania Starosta [...] dokonał ustaleń w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku WSA i stwierdził, że nigdy nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz, że inwestycja nie została zrealizowana w celu realizacji celu wywłaszczenia, tylko w związku z bezprawnymi działaniami osób trzecich. Wskazane okoliczności przesądzają o prawidłowości decyzji organu I instancji, albowiem ustalono, że inwestycja zrealizowana została w sposób nielegalny, jak również, że jej przeprowadzenie nie było związane z realizacją celu wywłaszczenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: ppsa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...].
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 390/06 wskazano by, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ prowadzący postępowanie poczynił ustalenia w zakresie legalności zabudowy nieruchomości objętej zwrotem. Uznał bowiem, że odszkodowanie powinno uwzględniać okoliczność czy zbudowany obiekt pawilonu handlowego jest legalny, czy też dla jego realizacji trzeba wykonać jakieś roboty budowlane, czy też brak jest podstaw do jego legalizacji, co w konsekwencji może prowadzić do jego rozbiórki. Zdaniem Sądu I instancji tak postawione wytyczne zgodnie z treścią art. 153 ppsa zostały zrealizowane przez Starostę [...], czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2012 r. Przede wszystkim organ administracji ustalił, że budowa obiektu była realizowana jedynie w oparciu o uzyskaną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1992 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji i pozwoleniu na budowę pawilonu zespolonego gastronomicznego "bar - bistro" i ogólnospożywczego na części działki nr [...] położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna P., miasto K., natomiast błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, że Starosta [...] nie był organem uprawionym do ustalenia legalności wspomnianej budowy, bowiem organ został do tego zobowiązany cytowanym wyrokiem WSA w Krakowie.
Ponadto organ I instancji stwierdził, że budowa inwestycji nie służyła realizacji celu, na jaki dokonane zostało wywłaszczenie. Starosta [...] w decyzji z dnia [...] maja 2005 r. o zwrocie działki nr [...] wskazał, że na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia tj. wysokie budownictwo mieszkaniowe, jednakże prace związane z budową pawilonu rozpoczęły się dopiero po 20 latach od daty wywłaszczenia, stąd też działka nr [...] została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty organ I instancji orzekł o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania wyłącznie w oparciu o przyznane w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie za grunt, bez uwzględnienia poczynionych po dacie wywłaszczenia nakładów związanych z budową pawilonu handlowo - usługowego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organ administracji miał wszelkie kompetencje do dokonywania ustaleń stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, a elementem tego stanu faktycznego była kwestia legalności zabudowy na działce. Organ odwoławczy myli zaś kwestie kompetencji organu do dokonywania ustaleń, od uprawnień do rozstrzygania w kwestii ewentualnego postępowania w przedmiocie nielegalnej budowy.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podkreślił, że wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Powyższy pogląd opiera się bowiem na logicznym założeniu, że przepis art. 140 ust. 4 nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 ustawy.
Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe zaś wynika z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych (art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W rezultacie więc nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11).
Podsumowując Sąd podkreślił, że określone w art. 140 ust. 4 ustawy zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust 2 ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego (np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 112/13).
Sąd nie zgodził się z argumentacją Wojewody [...] zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji orzekając w sprawie nie kierował się wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., stwierdził ponadto, że Starosta [...] wziął pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odnosząc się do rozstrzygnięcia Wojewody [...], Sąd I instancji wskazał, że rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, tym samym negatywna ocena organu odwoławczego, co do ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji, lecz do uzupełnienia i poprawienia ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego przez organ odwoławczy, a następnie wydania decyzji merytorycznej. Funkcja organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji, co wynika z treści art. 138 w związku z art. 15 kpa, lecz organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucił:
1/ naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 ppsa poprzez wadliwe wykonanie kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem i uwzględnienie skargi W. W., co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] zgodnej z prawem;
2/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 ppsa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez wskazanie przez Sąd orzekający nowych nie uprawnionych wskazówek przy rozstrzyganiu sprawy przez Wojewodę [...], wbrew ocenie prawnej i wskazaniach zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2007 r.
Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
- 2. zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania, zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina [...] wskazała, że Starosta [...] ustalił w ponownym postępowaniu wyjaśniającym, iż aktualnie prowadzone są przed właściwymi organami postępowania mające na celu ustalenie legalności budowy pawilonu handlowo-usługowego m.in. na przedmiotowej działce. Ponadto uznał, w ocenie skarżącej kasacyjnie bezpodstawnie, że dotyczą one nieruchomości, aktualnie oznaczonej jako działka nr [...] (uprzednio działka nr [...]), gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr [...]. Natomiast pawilon posadowiony jest w większości na działkach nr [...] i nr [...].
Ponadto w oparciu o ustalenia poczynione w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu [...] oraz w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], Starosta [...] uznał, że część pawilonu handlowo - usługowego znajdująca się na działce nr [...] (aktualnie nr [...]) została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę i nie została zabudowana.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, aktualne pozostaje zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 390/06, iż odszkodowanie winno uwzględniać okoliczność, czy zbudowany obiekt pawilonu handlowego jest legalny, czy też dla jego legalizacji trzeba wykonać jakieś roboty budowlane, czy też w końcu brak jest podstaw do jego legalizacji co w konsekwencji może prowadzić do jego rozbiórki.
Natomiast zgodnie z art. 153 ppsa, który mówi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, a w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie wyznaczył nowe wskazówki odnośnie dalszego postępowania, kierując się nie zmianą przepisów czy stanu faktycznego, lecz jedynie nową interpretacją orzeczniczą przepisu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej kontroli zaskarżonego aktu, na skutek czego uchylił prawidłową decyzję Wojewody [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, W. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie wywołane wniesieniem skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Nieusprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 ppsa. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu powyższego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu.
Po zbadaniu działalności organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję, stosując tym samym jeden z środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ppsa, wskazać należy, że naruszenia wskazanego przepisu przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie sposób się dopatrzeć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił pogląd wyrażony w wyroku z 21 grudnia 2007 roku. Przepis art.153 ppsa stanowił, w czasie wydawania wyroku, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził odstąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku 6 czerwca 2014 r. od oceny wyrażonej w wyroku z 21 grudnia 2007 r., a wręcz przeciwnie należy uznać, że wytyczne zawarte w tym ostatnim wyroku zostały w pełni uwzględnione. Kluczowe w tym względzie jest ustalenie, że część pawilonu handlowo - usługowego znajdująca się na części działki nr [...], oznaczonej aktualnie jako m.in. działka nr [...] została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę i do dnia dzisiejszego nie zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne w tym zakresie, a sama budowa była realizowana tylko w oparciu o uzyskana decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1992 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji i pozwolenia na budowę pawilonu zespolonego gastronomicznego "bar-bistro" i ogólnospożywczego na części działki nr [...].
Powyższe ustalenia odpowiadają w pełni wskazaniom zawartym w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., w którym Sąd wskazał, że "... przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organu będzie poczynienie ustaleń związanych z legalnością zabudowy nieruchomości objętej zwrotem".
Wskazać ponadto należy, że Sąd I instancji nie sformułował nowych ocen prawnych sprzecznych z wcześniej wyrażonymi poglądami. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] z powodu naruszenia przez organ administracji art. 7 i 77 § 1 kpa wobec niezebrania i nierozpatrzenia materiału dowodowego, w zakresie stanu nieruchomości w dniu jej zwrotu. Natomiast w obecnie kontrolowanym orzeczeniu wobec uznania przez Sąd, że Starosta [...] wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odniósł powyższy stan faktyczny do treści art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 ppsa.