Uzasadnienie
Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 445/12 oddalającego skargę B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Burmistrz Miasta Kostrzyn nad Odrą w dniu 15 listopada 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działki nr [...]na 80 odrębnych działek - zatwierdzonego decyzją tego organu z dnia [...]kwietnia 2009 r. nr [...]. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2009 r. W trakcie postępowania, w dniu 16 grudnia 2011 r., został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawców majątkowych J.U. i B.L., którzy określili wzrost wartości nieruchomości na kwotę 3 976 200,00 zł.
Burmistrz Miasta Kostrzyn nad Odrą decyzją z dnia [...]marca 2012 r. nr [...]ustalił B.R. (dalej: skarżąca) opłatę adiacencką w kwocie 1 192 860,00 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, stwierdziło brak podstaw do podważenia dokonanych przez biegłych ustaleń. Uznało, że rzeczoznawcy oparli swoją opinię na obowiązujących przepisach.
Kolegium nie znalazło także podstaw do uznania za zasadne zarzutów naruszenia wymienionych w odwołaniu przepisów postępowania oraz przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) w zakresie ustalenia terminu 14-dniowego liczonego od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna, na realizację obowiązku uiszczenia opłaty.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, oprócz naruszenia przepisów postępowania, także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że decyzja została wydana pomimo przekroczenia 3-letniego terminu zakreślonego tym przepisem, albowiem decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej, wskazanemu jako pełnomocnik do doręczeń, dopiero 28 kwietnia 2012 r. i z tym dniem, tj. z dniem doręczenia stronie, a nie z dniem [...] kwietnia 2012 r., tj. dniem wydania, stała się ostateczna, zaś przymiot "ostateczności" decyzji determinuje dochowanie 3-letniego materialnoprawnego terminu. Skarżąca, wyjaśniając szczegółowo każdy z podniesionych zarzutów, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą, a także o nakazanie organom orzekającym w sprawie umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.
Skarżąca podała również, że w oparciu o przepis art. 157 u.g.n., opracowała wniosek do Komisji Arbitrażowej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych o zbadanie prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 16 grudnia 2011 r. przez rzeczoznawców majątkowych w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości, która stanowić będzie podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 445/12 skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że pierwszym zarzutem, jaki sformułowała skarżąca pod adresem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, był zarzut, iż zaskarżona decyzja wydana została pomimo przekroczenia 3-letniego terminu zakreślonego przepisem art. 98a u.g.n. W ocenie skarżącej decyzja Kolegium doręczona została jej pełnomocnikowi w dniu 28 kwietnia 2012 r., a więc po upływie 3-letniego terminu, licząc od dnia ostateczności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, to jest od dnia [...] kwietnia 2009 r.
W ocenie Sądu I instancji zarzut ten jest niezasadny, bowiem szeroko cytowane w skardze orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, nie odnosi się wprost do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a nadto nie jest jednolite. O ile bowiem nie budzi wątpliwości, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia (co wynika z treści art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "k.p.a."), to jednak błędny jest pogląd, iż w pojęciu "wydanie decyzji" mieści się również doręczenie tego aktu. Wynika to m.in. z unormowania zawartego w art. 107 § 1 k.p.a., w myśl którego do niezbędnych, konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej zalicza się: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, podpis osoby piastującej funkcję organu administracji publicznej lub osoby działającej z upoważnienia organu oraz datę wydania decyzji.
Chwilą wydania decyzji jest wobec tego nie data doręczenia decyzji stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem składniki. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu administracyjnego to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe, jak i materialne. Ponadto uznanie, iż wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku bowiem wielości stron każda z nich mogłaby otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania.
W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, iż wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując Sąd I instancji podkreślił, że datą wydania decyzji jest data wydania decyzji na piśmie lub data ogłoszenia decyzji ustnie, z tym że datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem elementy.
Sąd zwrócił uwagę, iż przywołany przez pełnomocnika skarżącej wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09 nie wskazuje w uzasadnieniu, czy w terminie trzyletnim decyzja ostateczna powinna być wydana, wysłana, czy też doręczona stronie. W tej sytuacji za zasługujący na uwagę Sąd uznał pogląd wyrażony w odnoszącej się do tego wyroku glosie M. Pułło "Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej" (GSP-Prz.Orz. 2010 nr 3-4, s. 35-44), iż dla przyjęcia końcowego terminu trzyletniego, o jakim mowa w art. 98a u.g.n., ma znaczenie przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. mówiący o zachowaniu terminu, jeżeli przed jego upływem pismo zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.
Wobec tak rozumianego terminu z art. 98a ust. 1 u.g.n., podzielając w tej kwestii ustalenia organów, Sąd I instancji w obszernym uzasadnieniu wyroku ustosunkował się do pozostałych zarzutów skargi, sprowadzających się w głównej mierze do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, rzeczoznawcy prawidłowo zastosowali przewidziane w rozporządzeniu podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, w sposób czytelny i logiczny przedstawili poszczególne kroki i procedurę postępowania w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania, prawidłowo określili cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości oraz wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów, a w dalszej kolejności – dokonując już wyceny poszczególnych działek – prawidłowo uwzględnili wpływ tych cech i wag na wartość konkretnej działki.
Sąd podkreślił, że to właśnie zastosowane wagi procentowe, umożliwiające zindywidualizowanie każdej z wycenianych nieruchomości, przyczyniły się do powstania bezpośrednich różnic w wartości wycenianych działek, wskazując tym samym na prawidłowość zastosowanej metody wyceny.
Reasumując powyższe rozważania Sąd I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zaś wysokość opłaty została prawidłowo ustalona na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego.
Sąd odniósł się również do złożonego po zamknięciu rozprawy wniosku pełnomocnika strony o otwarcie na nowo przewodu sądowego oraz o uzupełniające dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii Komisji Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 15 lipca 2012 r. nr 16/2012, opracowanej na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim została wydana w przewidzianym w art. 98a ust. 1 u.g.n. trzyletnim terminie, podczas gdy warunkiem koniecznym dla zachowania tego terminu, jest doręczenie decyzji stronie, nie zaś wyłącznie jej wydanie jako zaopatrzenie w niezbędne elementy decyzji administracyjnej albo nadanie przed upływem terminu w placówce pocztowej, powodujące nieuzasadnione uznanie, że opłata adiacencka została "ustalona" w przewidzianym tym przepisem terminie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 133 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo istnienia warunków do jej uwzględnienia, poprzez odmowę otwarcia na nowo zamkniętego wcześniej przewodu sądowego w sytuacji, gdy przedłożona przez stronę po zamknięciu rozprawy, pismem z dnia 18 lipca 2012 r., opinia SRM we Wrocławiu nr 16/2012 stanowiła dokument będący "istotną okolicznością", która ujawniła się dopiero po zamknięciu przewodu sądowego, a w takich wypadkach otwarcie przewodu sądowego ma charakter obligatoryjny; ponadto także z tej przyczyny, że okoliczność ta winna skutkować uwzględnieniem skargi wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 24 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy wykonanie operatu szacunkowego przez biegłych rzeczoznawców majątkowych nastąpiło z naruszeniem prawa, ponieważ biegli podlegali obligatoryjnemu wyłączeniu z mocy prawa, ze względu na stały stosunek zlecenia łączący Urząd Miasta Kostrzyn nad Odrą z rzeczoznawcami majątkowymi J.U. oraz B.L., kształtowany na podstawie umowy z dnia 16 kwietnia 2011 r. symb. A-GP.272.1.3.2011.AD, który to stanowi przesłankę negatywną udziału biegłego w rozpoznaniu sprawy, a nadto skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo istotnych naruszeń przepisów prawa zaistniałych w toku postępowania administracyjnego, które miały wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.:
- • art. 84 § 1 k.p.a. polegającym na niezwróceniu się do rzeczoznawców majątkowych o wyjaśnienie merytorycznych zastrzeżeń do operatu szacunkowego, wymagających wiedzy specjalnej i rozstrzygnięcia wątpliwości bez udziału biegłych, podczas gdy organy, ani Sąd, wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny wartości nieruchomości nie posiadały,
- • art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, powierzchowne i tendencyjne zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a zwłaszcza oparcie rozstrzygnięć na wadliwym operacie szacunkowym oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,
- • art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazywanej wadliwości sporządzonej przez SKO decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. wraz z jej uzasadnieniem,
- • art. 15 k.p.a. poprzez niezrealizowanie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie sprawy w II instancji w ogóle, a ograniczenie się jedynie do wydania decyzji,
- • art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu na wszystkich jego etapach, nieuwzględnianie stanowiska strony w zakresie inicjatywy dowodowej w ogóle, ani niewyjaśnienie zgłaszanych przez nią zastrzeżeń pod adresem operatu i uniemożliwienie stronie zlecenia oceny operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne pouczenie strony, że należy to czynić za pośrednictwem organu, podczas gdy wniosek taki złożony organowi I instancji, został przez niego zignorowany, oraz nieuwzględnienie dokumentów wielokrotnie składanych przez stronę do akt postępowania,
- • art. 89 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy analiza stanu zagospodarowania badanego terenu stanowiła jeden z kluczowych parametrów winnych podlegać ocenie przy szacowaniu wartości nieruchomości,
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne ukształtowane zostało w taki sposób, że działanie organów obu instancji stanowiło wyraz niebudzącej zaufania praktyki, bez zachowania zasady równości wobec prawa, z wyraźnym i ostentacyjnym ignorowaniem stanowiska strony, wielokrotnie i w różnych kontekstach prezentowanego tak organom administracji, jak i Sądowi, prezentowaną w perspektywie innych równoczesnych postępowań administracyjnych, które załatwiane były wnikliwie i rzetelnie, czyniąc zasadnym przypuszczenie strony o kształtowaniu przez administrację publiczną niekorzystnej dla niej sytuacji.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej uznał, że w granicach tej skargi wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, którego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie w sprawie.
W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę z jednej strony daty istotne dla ustalenia skarżącej opłaty adiacenckiej – [...] kwietnia 2009 r. (tj. dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna), [...] kwietnia 2012 r. (tj. dzień wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką) i dzień 28 kwietnia 2012 r. (w którym doręczono decyzję pełnomocnikowi skarżącej), z drugiej zaś strony – jedyny zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim została wydana w ustawowym terminie, powstała wątpliwość, czy o zachowaniu trzyletniego terminu przewidzianego dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem, decyduje data wydania (podpisania) decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, czy też data jej doręczenia stronie.
Konieczność wyjaśnienia tego zagadnienia, w trybie art. 187 P.p.s.a., wynika przede wszystkim z różnorodności regulacji prawnych dotyczących tej materii, odmienności spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym, w których problem ten występuje, co powoduje, że tak w stosowaniu prawa, jak i w doktrynie prawniczej prezentowane są różne stanowiska w tym przedmiocie. Spór dotyczy przede wszystkim rozumienia i wzajemnego stosunku pojęć "wydanie" i "doręczenie" decyzji i najczęściej prowadzony jest na kanwie przepisów prawa materialnego, które ustanawiają okresy "przedawnienia" dla orzekania przez organy administracji publicznej w sprawie indywidualnej.
Na wstępnie należy zauważyć, że problem "wydania" i "doręczenia" rozstrzygnięcia organu administracji publicznej występował na gruncie innych dziedzin szeroko rozumianego prawa publicznego i również tam wskazaną problematyką zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie. Przykładowo, problem ten wystąpił na tle przepisów prawa podatkowego.
I tak, na tle przepisu odnoszącego się do przedawnienia prawa do wydania decyzji o odpowiedzialności osób trzecich, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przekazanego przez skład zwykły: "czy w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. pojęcie wydania decyzji określone w art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) oznacza jej doręczenie?", Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, że "w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. pojęcie wydania decyzji określone w art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) nie oznaczało jej doręczenia" (uchwała NSA z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt I FPS 5/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 22).
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie (w związku ze zmianą stanu prawnego) zajmował się wskazanym zagadnieniem na tle przepisów regulujących instytucję pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt I FPS 2/08 (ONSAiWSA 2009, nr 1, poz.
2) przyjął, że w stanie prawnym obowiązującym w 2005 r., pojęcie "niewydanie postanowienia" użyte w art. 14b § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), oznacza brak jego doręczenia w terminie 3 miesięcy, liczonym od dnia otrzymania wniosku, o którym stanowi przepis § 1 powołanego artykułu. Po zmianie z dniem 1 lipca 2007 r. przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie zasad wydawania interpretacji podatkowych, Naczelny Sąd Administracyjny zmierzył się z podobnym zagadnieniem w składzie całej Izby Finansowej. W uchwale z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II FPS 7/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 38), wydanej po rozpoznaniu wniosku Prezesa NSA, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lipca 2007 r. pojęcie "niewydanie interpretacji" użyte w art. 14o § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), nie oznacza braku jej doręczenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 14d powołanej ustawy".
Istotna rozbieżność w orzecznictwie daje się zaobserwować także na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2012 r. poz. 472), przy obliczaniu terminu 21 dni, przewidzianego w art. 54 tej ustawy, na zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji przy zakończeniu procesu inwestycyjnego (podobnie zresztą jak w sprawie sprzeciwu przewidzianego w art. 30 ust. 5 ww. ustawy) (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 965/02, ONSA 2003, nr 4, poz. 147; wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 445/06, LexPolonica nr 2098090; uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009, nr 1, poz.1; wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1447/10, niepubl.).
Wracając do niniejszej sprawy, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii zachowania 3-letniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. nie było i nadal nie jest jednolite. Wątpliwości budzi bowiem, czy o zachowaniu trzyletniego terminu przewidzianego dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem decyduje data doręczenia stronie ostatecznej decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej, czy też data wydania (podpisania) takiej decyzji.
W pierwszej grupie orzeczeń, przyjmuje się, że za przyjęciem stanowiska, że datą ustalenia opłaty adiacenckiej jest data doręczenia wnioskodawcy decyzji w tym przedmiocie, może przemawiać materialnoprawny charakter terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. i związana z nim dopuszczalność ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej, tj. nałożenia na wnioskodawcę podziału nieruchomości obowiązku wniesienia należności pieniężnej wynikającej z tej opłaty. Wydaje się, że na rzecz takiego poglądu przemawia także cała treść art. 98a ust. 1 u.g.n. Mowa jest tu bowiem, w odmiennym znaczeniu o "możliwości ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej w określonym terminie", co dotyczy kwestii materialnoprawnej oraz o "dniu wydania decyzji o ustaleniu tej opłaty", co ma kontekst proceduralny, tj. odnosi się do daty jej sporządzenia, jako decydującej o cenie, według której określa się wartość nieruchomości rzutującą na wysokość opłaty.
Jakkolwiek z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 5/09 (cbois.nsa.gov.pl), wydanego w następstwie przedstawienia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego "czy datą ustalenia opłaty adiacenckiej, o jakiej mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, jest data wydania, wysłania, czy doręczenia stronie zobowiązanej decyzji organu pierwszej instancji, czy decyzji ostatecznej w tym przedmiocie", nie można jednoznacznie wywnioskować, czy w terminie trzyletnim decyzja ostateczna powinna być wydana, wysłana, czy też doręczona stronie, to już w glosie Mikołaja Pułło odnoszącej się do tego wyroku "Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej" (GSP-Prz.Orz. 2010 nr 3-4, s. 35-44) czytamy, iż "z perspektywy zachowania terminu, o jakim mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., prawnie istotna jest data doręczenia stronie decyzji ostatecznej.
Zarówno data wydania decyzji rozumiana jako data jej sporządzenia i podpisania, jak i data wyekspediowania decyzji do strony pozostają bez znaczenia dla biegu trzyletniego terminu "przedawnienia" opłaty adiacenckiej".
Podgląd ten prezentowany był wcześniej w wydanym na tle art. 145 ust. 2 u.g.n. wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1326/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że "akt woli władzy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej staje się decyzją w rozumieniu naszego prawa dopiero w chwili doręczenia go stronie. Z powyższego wywnioskować należy, że dopóki decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie zostanie doręczona stronie, nie można twierdzić, że doszło do jej wydania. Skoro zatem już wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej utożsamia się z jej doręczeniem, to tym bardziej ustalenie tej opłaty, a takim przecież sformułowaniem posługuje się art. 98a ust. 1 u.g.n., należy rozumieć jako wprowadzenie decyzji do obrotu poprzez jej doręczenie stronom. "Taka interpretacja pozwala chronić stronę przed skutkami opóźnień w doręczeniu sporządzonej już przez organ decyzji, a w konsekwencji przed przedłużającą się niepewnością co do kształtu jej sytuacji prawnej, czemu służyć mają przepisy ograniczające z góry, możliwym do ustalenia przez stronę terminem, możliwość skonkretyzowania przez organ administracji publicznej jej obowiązków" (glosa M. Pułło, GSP-Prz.Orz. 2010 nr 3-4, s. 35-44).
Wyżej przedstawiona koncepcja, przemawiająca za koniecznością doręczenia stronie ostatecznej decyzji przed upływem 3-letniego terminu, prezentowana jest również w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie (wyrok z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 103/10), w Gdańsku (wyrok z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 857/11), w Warszawie (wyrok z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 638/12) (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Według drugiego stanowiska, odmiennie traktującego omawiany problem, nie ma podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem (poza zaskarżonym w niniejszym sprawie wyrokiem, warto przywołać również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 875/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 955/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek bowiem decyzja administracyjna wywiera skutki prawne z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia (co wynika z treści art. 110 k.p.a.), to jednak z unormowania zawartego w art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że do niezbędnych, konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej zalicza się m.in. datę wydania decyzji. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego nie data doręczenia decyzji stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem składniki.
Wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu administracyjnego, to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia, i z którymi łączy różne skutki tak procesowe, jak i materialne. Tym samym trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem i wzrostem wartości nieruchomości, jest zachowany w sytuacji sporządzenia decyzji przez organ, a nie jej doręczenia. Przyjęcie koncepcji, że ustalenie opłaty adiecenkiej na podstawie art. 98a u.g.n. następuje dopiero z chwilą doręczenia decyzji zapadłej w tym przedmiocie, prowadziłoby, zgodnie z zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem, do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku bowiem wielości stron każda z nich mogłaby otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym, obowiązującym właśnie w dacie wydania.
W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, iż wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja naruszałaby prawo (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia wątpliwości odnośnie zachowania terminu z art. 98a ust. 1 u.g.n. może okazać się posługiwanie się przez ustawodawcę, w ramach jednego aktu prawnego – ustawy o gospodarce nieruchomościami, dwoma odmiennymi zwrotami: w art. 98a określeniem "ustalenie opłaty adiacenckiej" zaś w art. 145 ust. 2 zwrotem "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej".
Reasumując należy stwierdzić, że przedstawione powyżej stanowiska wskazują na zasadnicze rozbieżności w poglądach co do interpretacji terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Występujące na kanwie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy wątpliwości mają charakter istotny, bowiem ich wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności z powodu możliwości różnego rozumienia ww. przepisu w sytuacji, gdy ostateczna decyzja ustalająca opłatę adiacencką wydana została w ostatnim dniu 3-letniego terminu, zaś doręczona stronie zobowiązanej po upływie tego okresu.
Z przytoczonych względów skład orzekający, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne, jak w sentencji postanowienia.