Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2666/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 445/12 oddalił skargę B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] obciążył B. R. (dalej: "skarżąca") opłatą adiacencką w kwocie 1 192 860,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem działki nr [...] na 80 odrębnych działek - zatwierdzonego decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. (decyzja ta stała się ostateczna w dniu 23 kwietnia 2009 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, stwierdziło brak podstaw do podważenia dokonanych przez biegłych ustaleń. Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do uznania za zasadne zarzutów naruszenia wymienionych w odwołaniu przepisów postępowania oraz przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "ugn").

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, oprócz naruszenia przepisów postępowania, także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że decyzja została wydana pomimo przekroczenia 3-letniego terminu zakreślonego tym przepisem. Skarżąca podała również, że w oparciu o przepis art. 157 ugn, opracowała wniosek do Komisji Arbitrażowej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych o zbadanie prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 16 grudnia 2011 r. przez rzeczoznawców majątkowych w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości, która stanowić będzie podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że pierwszym zarzutem, jaki sformułowała skarżąca, był zarzut, że zaskarżona decyzja wydana została pomimo przekroczenia 3-letniego terminu zakreślonego przepisem art. 98a ugn. W ocenie Sądu I instancji dla przyjęcia końcowego terminu trzyletniego, o jakim mowa w art. 98a ugn, ma znaczenie przepis art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa"), mówiący o zachowaniu terminu, jeżeli przed jego upływem pismo zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Wobec tak rozumianego terminu z art. 98a ust. 1 ugn, podzielając w tej kwestii ustalenia organów, Sąd I instancji w obszernym uzasadnieniu wyroku ustosunkował się do pozostałych zarzutów skargi, sprowadzających się w głównej mierze do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, rzeczoznawcy prawidłowo zastosowali przewidziane w rozporządzeniu podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, w sposób czytelny i logiczny przedstawili poszczególne kroki i procedurę postępowania w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania, prawidłowo określili cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości oraz wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów, a w dalszej kolejności – dokonując już wyceny poszczególnych działek – prawidłowo uwzględnili wpływ tych cech i wag na wartość konkretnej działki.

Sąd podkreślił, że to właśnie zastosowane wagi procentowe, umożliwiające zindywidualizowanie każdej z wycenianych nieruchomości, przyczyniły się do powstania bezpośrednich różnic w wartości wycenianych działek, wskazując tym samym na prawidłowość zastosowanej metody wyceny.

Reasumując powyższe rozważania Sąd I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zaś wysokość opłaty została prawidłowo ustalona na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego.

Sąd odniósł się również do złożonego po zamknięciu rozprawy wniosku pełnomocnika strony o otwarcie na nowo przewodu sądowego oraz o uzupełniające dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii Komisji Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 15 lipca 2012 r. nr 16/2012, opracowanej na podstawie art. 157 ust. 1 ugn.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 98a ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim została wydana w przewidzianym w art. 98a ust. 1 ugn trzyletnim terminie, podczas gdy warunkiem koniecznym dla zachowania tego terminu, jest doręczenie decyzji stronie, nie zaś wyłącznie jej wydanie jako zaopatrzenie w niezbędne elementy decyzji administracyjnej albo nadanie przed upływem terminu w placówce pocztowej, powodujące nieuzasadnione uznanie, że opłata adiacencka została "ustalona" w przewidzianym tym przepisem terminie;
3. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.:
4. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 133 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo istnienia warunków do jej uwzględnienia, poprzez odmowę otwarcia na nowo zamkniętego wcześniej przewodu sądowego w sytuacji, gdy przedłożona przez stronę po zamknięciu rozprawy, pismem z dnia 18 lipca 2012 r., opinia SRM we Wrocławiu nr 16/2012 stanowiła dokument będący "istotną okolicznością", która ujawniła się dopiero po zamknięciu przewodu sądowego, a w takich wypadkach otwarcie przewodu sądowego ma charakter obligatoryjny; ponadto także z tej przyczyny, że okoliczność ta winna skutkować uwzględnieniem skargi wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
5. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 24 Kpa w zw. z art. 176 ugn poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy wykonanie operatu szacunkowego przez biegłych rzeczoznawców majątkowych nastąpiło z naruszeniem prawa, ponieważ biegli podlegali obligatoryjnemu wyłączeniu z mocy prawa, ze względu na stały stosunek zlecenia łączący Urząd Miasta K. z rzeczoznawcami majątkowymi J. U. oraz B. L., kształtowany na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2011 r., który stanowi przesłankę negatywną udziału biegłego w rozpoznaniu sprawy, a nadto skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji,
6. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo istotnych naruszeń przepisów prawa zaistniałych w toku postępowania administracyjnego, które miały wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.:
7. • art. 84 § 1 Kpa polegającym na niezwróceniu się do rzeczoznawców majątkowych o wyjaśnienie merytorycznych zastrzeżeń do operatu szacunkowego, wymagających wiedzy specjalnej i rozstrzygnięcia wątpliwości bez udziału biegłych, podczas gdy organy, ani Sąd, wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny wartości nieruchomości nie posiadały,
8. • art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, powierzchowne i tendencyjne zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a zwłaszcza oparcie rozstrzygnięć na wadliwym operacie szacunkowym oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,
9. • art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez nieuwzględnienie wskazywanej wadliwości sporządzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. wraz z jej uzasadnieniem,
10. • art. 15 Kpa poprzez niezrealizowanie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie sprawy w II instancji w ogóle, a ograniczenie się jedynie do wydania decyzji,
11. • art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu na wszystkich jego etapach, nieuwzględnianie stanowiska strony w zakresie inicjatywy dowodowej w ogóle, ani niewyjaśnienie zgłaszanych przez nią zastrzeżeń pod adresem operatu i uniemożliwienie stronie zlecenia oceny operatu w trybie art. 157 ust. 1 ugn poprzez błędne pouczenie strony, że należy to czynić za pośrednictwem organu, podczas gdy wniosek taki złożony organowi I instancji, został przez niego zignorowany, oraz nieuwzględnienie dokumentów wielokrotnie składanych przez stronę do akt postępowania,
12. • art. 89 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy analiza stanu zagospodarowania badanego terenu stanowiła jeden z kluczowych parametrów winnych podlegać ocenie przy szacowaniu wartości nieruchomości,
13. • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 Kpa i art. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne ukształtowane zostało w taki sposób, że działanie organów obu instancji stanowiło wyraz niebudzącej zaufania praktyki, bez zachowania zasady równości wobec prawa, z wyraźnym i ostentacyjnym ignorowaniem stanowiska strony, wielokrotnie i w różnych kontekstach prezentowanego tak organom administracji, jak i Sądowi, prezentowaną w perspektywie innych równoczesnych postępowań administracyjnych, które załatwiane były wnikliwie i rzetelnie, czyniąc zasadnym przypuszczenie strony o kształtowaniu przez administrację publiczną niekorzystnej dla niej sytuacji.

Zarzuty te zostały szczegółowo uzasadnione zarówno w skardze kasacyjnej jak i kolejnych pismach procesowych.

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2666/12 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

"czy o zachowaniu 3-letniego terminu przewidzianego dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem, określonego w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), decyduje data wydania (podpisania) decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, czy data jej doręczenia stronie".

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 25 listopada 2013 r. podjął następującą uchwałę (sygn. akt I OPS 6/13): "O zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z poźn. zm.), w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie".

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, na podstawie art. 187 § 2 P.p.s.a., związany treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 6/13 zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione zarzuty.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne, w niniejszej sprawie, sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Po pierwsze należy zaznaczyć, że sprawa dotyczy sporu w ogóle o zasadność obciążenia skarżącej opłatą adiacencką z tytułu podziału nieruchomości.

W tym celu wyjaśnić należy, że instytucja opłat adiacenckich jest nie tyle instrumentem fiskalnym, ale jest to mechanizm redystrybucji dóbr i kontroli urbanizacji. Absorbowanie szczególnych korzyści przez właścicieli nieruchomości (inwestorów) uzyskanych poprzez publicznoprawne działania i zezwolenie na tworzenie nowych terenów budowlanych, uzasadnia wprowadzenie na te podmioty określonych mechanizmów uznawanych za obowiązki partycypacyjne, wynikające z istoty samego prawa własności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, partycypowanie właścicieli nieruchomości w kosztach omawianych działań podmiotów publicznych, realizuje normy konstytucyjne, w szczególności zasadę sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

Na dopuszczalność nakładania na deweloperów określonych obowiązków w związku z parcelacją gruntów wskazuje również Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. w sprawach połączonych C-197/11 i C-203/11, Eric Libert, Christian Van Eycken, Max Bleeckx, Syndicat national des propriétaires et copropriétaires ASBL, Olivier de Clippele przeciwko Gouvernement flamand.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej po pierwsze stwierdzić należy, że powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. przesądziła w sposób jednoznaczny o niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie ostateczna decyzja została bowiem wydana z zachowaniem 3-letniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 ugn, natomiast już data doręczenia ostatecznej decyzji nie ma znaczenia.

Ponadto wskazać należy, że bieg 3-letniego terminu przedawnienia określonego w przepisie art. 98a ust. 1 ugn, na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121) w zw. z art. 148 ust. 2 ugn, znajdującym odpowiednie zastosowanie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

W sytuacji zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 ugn w zw. z art. 124 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednie stosowanie art. 148 ust. 2 ugn mówiącego, że do skutków zwłoki i opóźnienia w zapłacie opłaty stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, musi być rozumiane w ten sposób, iż nie tylko kwestia zwłoki, ale również związana z tym, zawarta w Kodeksie cywilnym, regulacja dotycząca przedawnienia roszczeń znajduje w tym przypadku zastosowanie. Przykładowo właściciel pozwany o odsetki z tytułu zwłoki w uiszczeniu opłaty adiacenckiej, czy odsetki od odsetek może się bronić zarzutem przedawnienia. Inna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, kiedy wniesienie skargi do sądu administracyjnego i przekazanie przez sąd organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia w wyniku uchylenia wydanej w sprawie decyzji ustalającej opłatę adiacencką, w wielu sytuacjach skutkowałoby uniemożliwieniem ustalenia tej opłaty i realizacji celu, jakiemu opłaty adiacenckie mają służyć.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa procesowego, za całkowicie bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut nr 2a, dotyczący pominięcia przez Sad I instancji opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W żadnym razie nie można uznać, aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 133 § 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi pomimo przedłożenia przez stronę po zamknięciu rozprawy, pismem z dnia 18 lipca 2012 r., opinii SRM we Wrocławiu nr 16/2012, która stanowiła dokument będący "istotną okolicznością", która ujawniła się dopiero po zamknięciu przewodu sądowego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w takich wypadkach otwarcie przewodu sądowego ma charakter obligatoryjny. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała ponadto, że okoliczność ta winna skutkować uwzględnieniem skargi wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wskazać jednak należy, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie istniała w obrocie prawnym powyższa opinia, zatem w ogóle nie może być mowy o ujawnieniu okoliczności dającej podstawę do wznowienia postępowania.

Niezasadny jest także zarzut nr 2b, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 24 Kpa w zw. z art. 176 ugn. Zawarcie z rzeczoznawcami majątkowymi umowy zlecenia sporządzania operatów szacunkowych, które później organ wykorzystuje w postępowaniu administracyjnym jest absolutnie dopuszczalne. Nie ma w tym przypadku zależności, która w świetle art. 176 ugn obligowałaby rzeczoznawcę od wyłączenia się od udziału w szacowaniu nieruchomości. Proponowana przez skarżącą kasacyjnie interpretacja powyższego przepisu prowadziłaby do niemożliwości zlecenia przez organ jakiegokolwiek operatu, bo zawsze łączyłby rzeczoznawcę z gminą stosunek zlecenia. Nie wiadomo zresztą, który konkretnie pkt art. 24 Kpa skarżąca kasacyjnie ma na myśli.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy są jednakże zarzuty wymienione w pkt 2c, zarzucające zaakceptowanie przez Sąd I instancji istotnych uchybień proceduralnych popełnionych przez organy. Mianowicie w dniu 12 marca 2012 r. strona złożyła 130-stronicowe pismo z uwagami do operatu szacunkowego, jak również z wnioskiem o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez J. U. i B. L. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych – w trybie art. 157 ugn. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było nie tylko odnieść się do zarzutów, ale również z uwagi na to, że strona kwestionowała wiadomości specjalne zawarte w operacie szacunkowym, umożliwienie stronie wystąpienie o ocenę tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem organ zaniechał tego, wydając w dniu [...] marca 2012 r. decyzję ustalającą opłatę adiacencką.

Tym samym należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie uznając, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organy nie dały bowiem stronie możliwości potwierdzenia swoich zarzutów, co do prawidłowości operatu szacunkowego poprzez umożliwienie skierowania operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Z tego względu skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględni wykładnię prawa dokonaną w uzasadnieniu niniejszego wzroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 461), oraz w zw. z art. 207 § 2 P.p.s.a.