Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 63/16 po rozpoznaniu skargi B.W. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Minister Edukacji Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9b ust 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r – Karty Nauczyciela (Dz.U z 2014 r. poz. 191 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B.W. od decyzji W. Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiającej nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że B.W. - nauczycielka zatrudniona na stanowisku wychowawcy świetlicy oraz rewalidacji indywidualnej w Zespole Szkół z Klasami Integracyjnymi i Specjalnymi nr 1 w P. - w dniu [...] czerwca 2014 r. złożyła do W. Kuratora Oświaty wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego.
W dniu [...] sierpnia 2014 r. Komisja Kwalifikacyjna powołana przez W. Kuratora Oświaty nie wydała wnioskodawczyni akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]W. Kurator Oświaty wystąpił o wszczęcie postępowania nadzorczego w trybie art. 9h ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela, wskazując że rozstrzygnięcie komisji kwalifikacyjnej nie znajduje oparcia w uzasadnieniu oceny punktowej.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] Minister Edukacji Narodowej stwierdził nieważność postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego na wniosek B.W. przez Komisję Kwalifikacyjną powołaną przez W. Kuratora Oświaty.
W dniu [...] sierpnia 2015 r. Komisja Kwalifikacyjna powołana przez W. Kuratora Oświaty nie wydała wnioskodawczyni akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 9b ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela W. Kurator Oświaty odmówił Pani B. W. nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Decyzję uzasadniono brakiem akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej. Wnioskodawczyni została poinformowana o przysługującym, zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, prawie wglądu do akt sprawy oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do materiałów zebranych w postępowaniu kwalifikacyjnym (pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...]).
Pismem z dnia [...] września 2015 r. Pani B. W. wniosła do Ministra Edukacji Narodowej odwołanie od decyzji W. Kuratora Oświaty. Po zbadaniu materiału dowodowego i analizie stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowym zakresie organ stwierdził, że na podstawie art. 9b ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a - 3 ustawy - Karta Nauczyciela warunkiem nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia nauczyciela dyplomowanego jest: posiadanie wymaganych kwalifikacji, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej, po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie.
Zgodnie z art. 9b ust. 6 w związku z art. 9b ust. 1 i 9b ust. 4 pkt 3 ustawy - Karta Nauczyciela, nauczycielowi, który nie spełnia ww. warunków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny odmawia nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego w drodze decyzji administracyjnej
Organ wskazał, że na podstawie załączonej dokumentacji ustalono, że Pani B.W. w 2001 r. ukończyła studia wyższe magisterskie w zakresie pedagogiki specjalnej, w 2003 r. ukończyła studia podyplomowe w zakresie pedagogiki specjalnej - terapii pedagogicznej oraz w 2008 r. ukończyła studia podyplomowe w zakresie pedagogiki leczniczej. Wnioskodawczyni jest zatrudniona zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami w Zespole Szkół z Klasami Integracyjnymi i Specjalnymi nr 1 w P. Odbyła staż w wymiarze 2 lata i 9 miesięcy i w dniu [...] lipca 2011 r. uzyskała pozytywną ocenę dorobku zawodowego. W dniu [...] sierpnia 2015 r. nie uzyskała jednak akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej powołanej przez W. Kuratora Oświaty i okoliczność ta stanowiła przesłankę do wydania decyzji odmawiającej nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego.
Dalej podał, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy - Karta Nauczyciela (art. 9b ust. 1 pkt 3), jest związany merytorycznym stanowiskiem komisji kwalifikacyjnej w sprawie udzielenia (bądź nieudzielenia) nauczycielowi akceptacji. Nauczycielowi, który nie uzyskał akceptacji komisji kwalifikacyjnej odmawia się nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego (art. 9b ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela). Organ odwoławczy nie ma kompetencji do merytorycznego weryfikowania odmowy udzielenia akceptacji przez komisję kwalifikacyjną lub zmiany dokonanej przez komisję oceny. Zgodnie natomiast z art. 9g ust. 8 ustawy - Karta Nauczyciela nauczyciel, który nie uzyskał akceptacji komisji kwalifikacyjnej może złożyć wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego po odbyciu, na swój wniosek i za zgodą dyrektora szkoły, dodatkowego stażu w wymiarze 9 miesięcy.
W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono postępowanie nadzorcze na podstawie art. 9h ust. 1 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem Minister Edukacji Narodowej sprawuje nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego przez komisje kwalifikacyjne oraz przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny. W myśl art. 9h ust. 2 ustawy - Karta Nauczyciela czynności podjęte z naruszeniem przepisów ustawy, przepisów o kwalifikacjach nauczycieli lub przepisów w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, są nieważne. Nieważność czynności stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Minister Edukacji Narodowej. W wyniku działań nadzorczych w trybie art. 9h ust. 1 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela w postępowaniu kwalifikacyjnym przeprowadzonym na wniosek Pani B.W. nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa.
W toku postępowania nadzorczego przeprowadzonego w trybie art. 9h ww. ustawy ustalono, że do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego na wniosek Pani B.W. z dnia [...] czerwca 2014 r. W. Kurator Oświaty zarządzeniem z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] powołał Komisję Kwalifikacyjną której skład ustalono zgodnie z przepisami art. 9g ust. 3 i ust. 5 ustawy - Karta Nauczyciela oraz przepisem § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. z 2013 r. poz. 393). W skład Komisji weszli: przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny jako przewodniczący Komisji, dyrektor Zespołu Szkół z Klasami Integracyjnymi i Specjalnymi nr 1 w P., przedstawiciel związku zawodowego wskazanego we wniosku oraz eksperci o specjalności zawodowej w zakresie pedagogiki specjalnej - rewalidacji upośledzonych umysłowo, wychowania fizycznego, przyrody, matematyki, informatyki, historii, języka polskiego, bibliotekoznawstwa, oligofrenopedagogiki, nauczania początkowego i wychowania przedszkolnego, posiadający kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkołach specjalnych i zatrudnieni w szkołach specjalnych.
Komisja Kwalifikacyjna powołana przez W. Kuratora Oświaty dokonała analizy przedłożonej przez Wnioskodawczynię dokumentacji, spełniającej wymogi formalne, oraz przeprowadziła rozmowę w obecności quorum wymaganego do podejmowania rozstrzygnięć. Każdy z członków Komisji ocenił spełnianie przez Panią B.W.wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego, określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 grudnia 2013, r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, według skali punktowej od 0 do 10. Średnia arytmetyczna punktów przyznanych przez poszczególnych członków Komisji wyniosła 3, 75 punktu.
Zgodnie z § 13 ust. 4 powołanego rozporządzenia Komisja Kwalifikacyjna orzekła o niewydaniu akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego, ponieważ średnia arytmetyczna punktów uzyskanych przez Wnioskodawczynię nie wyniosła co najmniej 7 punktów. Z przebiegu prac Komisji sporządzono protokół, w którym zawarto w szczególności uzasadnienie oceny Komisji.
W odwołaniu z dnia [...] września 2015 r. Pani B.W. zarzuciła decyzji odmawiającej nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego naruszenie przepisów § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, poprzez ich błędną interpretację, a w konsekwencji uznanie, że nie zostały spełnione wymagania na stopień nauczyciela dyplomowanego.
Działając na podstawie art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy - Karta Nauczyciela Minister Edukacji Narodowej nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji W. Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] odmawiającej Pani B. W. nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji zauważył, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie W. Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2014 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wszczętej na wniosek B.W. w przedmiocie podjęcia postępowania kwalifikacyjnego o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego do czasu zakończenia postępowania nadzorczego przez Ministra Edukacji Narodowej, prowadzonego w oparciu o art. 9h ust 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności komisji kwalifikacyjnej. Podstawę wydania ww. postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wobec tego, że powołane postanowienie o zawieszeniu postępowania weszło do obrotu prawnego, organ zobowiązany był do wydania postanowienia o jego podjęciu.
Z przesłanej przez organ w dniu [...] lutego 2016 r. informacji do Sądu wynika, że organ nie wydał postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, tłumacząc swoje działanie obroną przed nadmiernym formalizmem i przedłużaniem postępowania. Jako kolejny argument przed koniecznością wydania takiego postanowienia, wskazał, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niezaskarżalne. Procedując w przedmiotowym postępowaniu, organ nie zauważył, że w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie może podejmować zwykłych czynności proceduralnych, a jedynie, stosownie do art. 102 kpa - może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zaistniały.
Zdaniem Sądu I instancji niepodjęcie zawieszonego postępowania po zakończeniu postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie prawidłowości działania komisji stanowiło istotne naruszenie prawa procesowego. Powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1340/07, w którym sformułowano pogląd, że decyzja rozstrzygająca sprawę, wydana w czasie, gdy postępowanie w sprawie było zawieszone jest wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Minister Edukacji Narodowej zarzucając naruszenie prawa procesowego poprzez:
- 1) błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 2 oraz art. 101 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że niepodjęcie zawieszonego postępowania przez W. Kuratora Oświaty mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 2 oraz art. 101 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego,
- 3) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazań dla organu co do dalszego postępowania.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Pani B.W. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2015 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instnacji.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że B.W. otrzymując pismo z dnia [...] lipca 2015 r. została powiadomiona o podjęciu postępowania przez Kuratora Oświaty, a sam fakt niewydania przez Kuratora postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie spowodował naruszenia praw procesowych. Ponadto B.W. otrzymała decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2014 r stwierdzającą nieważność postępowania kwalifikacyjnego, przeprowadzonego na jej wniosek przez Komisję Kwalifikacyjną, powołaną przez W. Kuratora Oświaty – rozstrzygnięcie w sprawie z uwagi na którą zawieszono postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Wskazano także, że przytoczony w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku pogląd WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2007 r. II SA/Wa 1340/07 wydany został przed nowelizacją przepisu art. 101 K.p.a., która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.W. wniosła o jej oddalenie, wskazując że wydanie postanowienia, pomimo jego niezaskarżalności ma charakter gwarancyjny dla strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości lub w części gdy stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego materialnego lub procesowego. Do tej kategorii podstaw uchylenia aktu administracyjnego zalicza się przede wszystkim brak należytej staranności wykazanej przez organ w prowadzeniu sprawy.
Podkreśla się ponadto, że tylko kwalifikowane wady dające podstawę do wznowienia postępowania obligują zawsze do uchylenia decyzji lub postanowienia bez względu na możliwość potencjalnego oddziaływania na wynik sprawy. W przypadku pozostałych naruszeń przepisów postępowania warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonego aktu jest wpływ tych uchybień na wynik sprawy. Sformułowanie "wpływ" oznacza zaś, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Sąd uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. zobligowany jest wykazać, że gdyby nie stwierdzono naruszenia prawa to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.
Art. 101 § 1 K.p.a stanowi, że o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Z kolei według art. 101 § 3 K.p.a na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Pod rządami tego przepisu w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecnie utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, które sprowadza się do tezy, że po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., użyty w nim zwrot "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć jako "postanowienie o zawieszeniu postępowania". (wyroki NSA z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, z 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12, z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2507/12, z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12).
Postanowienie organu o podjęciu zawieszonego postępowania jest aktem - sformalizowaną czynnością procesową organu, której poprawność wobec powołanej zmiany regulacji art. 101 § 3 k.p.a. może być zweryfikowana przez organ odwoławczy, w przypadku wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu, w którym podjęto zawieszoną sprawę. Kwestią kluczową z punktu widzenia przedmiotowej sprawy jest więc ocena skutków prawnych naruszenia polegającego na procedowaniu w sprawie przez organy administracji publicznej, pomimo istnienia w obrocie prawnym postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego a tym samym niewydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania - pomimo ustania przyczyn tego zawieszenia. Stwierdzić należy, że procedowanie przez organy w sytuacji odpadnięcia przyczyny zawieszania i niewydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie może być uznane za prawnie bezskuteczne tylko z tego powodu, że nie wydano postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie uchybienie organów polegające na niepodjęciu zawieszonego postępowania, pomimo odpadnięcia przyczyny zawieszenia, nie pogorszyło sytuacji prawnej B.W. Z akt postępowania wynika, że zainteresowana miała wiedzę o tym, iż postępowanie, które stanowiło podstawę zawieszenia w tej sprawie, zostało ostatecznie zakończone. Zatem niewątpliwe naruszenie przepisu art. 101 § 1 K.p.a. jakiego dopuścił się organ I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, a co za tym idzie Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania wobec kwestionowanej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z powodu niewydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.
Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a jedynie argumentacja prawna w nim zawarta jest wadliwa. Wprawdzie Sąd I instancji nie zawarł wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, to jednak z całokształtu uzasadnienia można wnioskować, że organ I instancji miałby w pierwszej kolejności podjąć zawieszone postępowanie.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 cyt. ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postepowania kasacyjnego.