Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2740/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 604/13, uwzględnił skargę S. W. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. i orzekł o uchyleniu tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], oraz stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: w dniu 14 grudnia 2012 r. S. W. wystąpił do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności i środków czystości, wskazując że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, wyrejestrowaną z urzędu pracy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji odmówił przyznania S. W. zasiłku celowego na zakup odzieży, opału i środków wzmacniających. W jej uzasadnieniu stwierdził, że S.W. nie wykonywał prac społecznie użytecznych, do wykonania których skierował go Ośrodek Pomocy Społecznej. Nie odbierał pism, które organ do niego dwukrotnie adresował. Stąd też pomimo, iż spełnia kryterium dochodowe do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, to skoro odmawia współpracy z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, żądana pomoc mu nie może zostać przyznana.

Od decyzji tej S. W. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że zapłata za prace społeczno-użyteczne odbiega na niekorzyść od zasiłku okresowego i celowego oraz absorbuje mnóstwo jego cennego czasu, a poza tym prace te oderwałyby go od opieki nad schorowaną matką. Jego zdaniem uporczywe nieprzyznawanie mu zasiłków jest złamaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Wskazał, że Kierownik Ośrodka traktuje go gorzej od innych, którym przyznaje świadczenia, podczas gdy osoby takie posiadają widoczny majątek albo osobom, które otrzymane świadczenia marnotrawią. Odmowa przyznania zasiłku jest zamierzona i skierowana specjalnie złośliwie przeciwko jego osobie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy tę decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko podało, iż wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.).

Mieszka w R. w domu swojej matki, zajmując 1 pokój, zaś kuchnia i łazienka są wspólne z pozostałymi domownikami. Oświadczył, że nie ma żadnych dochodów, ani nie podejmuje żadnych prac umożliwiających osiągnięcie dochodu. W toku dalszych czynności ustalono również, że S. W. z dniem 30 maja 2012 r. został wyrejestrowany z ewidencji bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w G. z powodu niepodjęcia prac społecznie użytecznych. Następnie Kolegium podało, że wraz z aktami sprawy organ I instancji przesłał serię zdjęć wykonanych przez Kierownika GOPS w K. na giełdzie samochodowej w G., mogących świadczyć o prowadzonym tamże handlu przez S. W. Nadto z dołączonej notatki służbowej sporządzonej przez Kierownika GOPS wynika, że jest znany na giełdzie jako stały sprzedawca.

Odwołujący podjął interwencję u kierownika giełdy w sprawie wykonywanych zdjęć, natomiast odmawiał jakiegokolwiek kontaktu z kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Następnie organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 11 marca 2013 r. wezwał odwołującego do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Mając na uwadze przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że z uwagi na fakt, iż S. W. został wyrejestrowany z ewidencji Urzędu Pracy z powodu niepodjęcia prac społecznie użytecznych, zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, stanowiąca podstawę prawną odmowy przyznania żądanych przez stronę świadczeń. Organ uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego, w tym zdjęć i adnotacji kierownika GOPS można uznać, że strona nie współdziałała z pracownikiem socjalnym wprowadzając go w błąd co do swojej rzeczywistej sytuacji dochodowej. Zdaniem organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu.

W skardze na powyższą decyzję S. W. podniósł, iż zarzut braku współdziałania z organem I instancji jest bezpodstawny, tym bardziej, że przeprowadził z Kierownikiem MOPS wielogodzinną rozmowę. Jest osobą chorą i skierowanie do prac gospodarczych jest równoznaczne z wysłaniem go na niechybną śmierć. W rozległych, a przy tym częściowo niedotyczących sprawy, wywodach skargi podnosił, że pracownica Ośrodka nachodzi go w domu, śledzi jego poczynania. Zdjęcia, które zrobiła na giełdzie samochodowej, są nieczytelne. Przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wglądu w całość akt sprawy, nie widział bowiem zdjęć, które zostały mu zrobione na giełdzie, w związku z tym nie ma pewności, czy to na pewno on znajduje się na tych zdjęciach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, doszedł do przekonania, że organy obu instancji nie oceniły całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w świetle przesłanek z art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, które przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazał na cele pomocy społecznej i wywiódł, iż decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma uznaniowy charakter. Powołanie się na regulację art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymaga wykazania przez organ opisanych w nim okoliczności. Tymczasem organy oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach Starosty G., który decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekł o utracie przez S. W. z dniem 30 maja 2012 r. statusu osoby bezrobotnej, co zdaniem Sądu uznać należy za niewłaściwe. Organy pomocy społecznej, wydając decyzje w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, powinny we własnym zakresie, samodzielnie, dokonać oceny zaistniałych w sprawie okoliczności, które towarzyszyły wydaniu przez Starostę w/w decyzji.

Zdaniem Sądu organy pomocy społecznej obowiązane są tej pomocy udzielić bez względu na zachowanie, postępowanie ubiegającego się o nią, mając na względzie okoliczności związane z niestawieniem się skarżącego w celu wykonania pracy, wynikające przede wszystkim z nieodebrania przesyłki zawierającej skierowanie do pracy społecznie użytecznej. Zdaniem Sądu ustalone okoliczności w sprawie nie przesądzają o braku woli podjęcia zatrudnienia, gdy brak było w rzeczywistości wiedzy skarżącego o skierowaniu go do wykonywania pracy. Zachowanie się skarżącego wskazuje na jego niedbalstwo i nienależyte dbanie o własne interesy, jednakże nie świadczy o złej woli i świadomym działaniu ukierunkowanym na nieuzasadnioną odmowę podjęcia pracy.

Dodatkowo Sąd meriti zwrócił uwagę na panujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nawet kiedy brak współdziałania wnioskodawcy z organami pomocy społecznej jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi zostać przez organ wykazany, nie może być oparty o gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Organ II instancji kwestię braku współpracy, oprócz niepodjęcia prac społecznie użytecznych, powiązał ze stwierdzeniem o wprowadzeniu organu w błąd.

Sąd I instancji przyznał, iż strona może częściowo pokrywać swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu, a czego dowodem są zdjęcia i adnotacje kierownika. Jednakże takie materiały muszą być w postępowaniu administracyjnym wykorzystane z dochowaniem wymogów proceduralnych, wynikających z przepisów K.p.a. W okolicznościach sprawy obowiązkiem organu I instancji było ujawnienie wszystkich uzyskanych dowodów w aktach niezwłocznie po ich uzyskaniu i wezwanie strony do udzielenia wyjaśnień. Okoliczności wynikające z notatek służbowych i wykonanych zdjęć mogą bowiem w ocenie Sądu nasuwać podejrzenia, że osoba na nich uwidoczniona może choćby doraźnie trudnić się handlem, a tym samym uzyskiwać z tego tytułu dochody. Z tych przyczyn wezwanie strony do odniesienia się do wskazanego materiału dowodowego na etapie postępowania przed organem I instancji było konieczne ze względu na informacje udzielone przez stronę w toku wywiadu środowiskowego i jego aktualizacji.

Powyższego uchybienia proceduralnego nie może usunąć zawiadomienie S. W. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowy. Przepis art. 10 K.p.a. stwarza stronie uprawnienie do zapoznania się z aktami sprawy bezpośrednio przed wydaniem decyzji, lecz nie jest to równoznaczne ze zwolnieniem organu z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie faktów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości zdaniem Sądu meriti, że w niniejszej sprawie organy winny były przede wszystkim dokładnie ustalić, jaka jest sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego. Dotyczy to między innymi warunków mieszkaniowych skarżącego, który podał że mieszka w domu swojej matki, zajmuje jeden pokój oraz korzysta ze wspólnej łazienki i kuchni. Wszelkie opłaty za mieszkanie ponosi jego matka, a on sam do niczego się nie dokłada.

Również wszelkie opłaty związane z użytkowaniem samochodu osobowego ponosi jego matka. Okoliczności te, jak również okoliczności związane z uzyskiwaniem przez skarżącego dochodu z jakichkolwiek źródeł, nie zostały przez organy w sposób wystarczający zbadane. W uzasadnieniach decyzji organów orzekających obu instancji zabrakło przekonywujących, znajdujących oparcie w materiale dowodowym rozważań odnośnie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Organy skupiły się wyłącznie na rozważeniu przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zapominając o konieczności analizy okoliczności związanych ze stanem majątkowym skarżącego oraz jego ewentualnym uprawnieniem do ubiegania się o pomoc.

W konsekwencji czego Sąd I instancji uznał, że w efekcie niezgodnego z prawem działania organów obu instancji rozpoznały one sprawę z naruszeniem powołanych wyżej przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, oraz na mocy art. 135 P.p.s.a. uchylił również poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2013 r. Rozstrzygnięcie co do wykonalności zaskarżonej decyzji oparł na przepisie art. 152 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., postulując jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2013 r. wydane zostały z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 oraz art. 107 K.p.a., które to uchybienia wywarły istotny wpływ na wynik sprawy,
2. b) nieuzasadnione przyjęcie, że skuteczne ubieganie się o udzielenie pomocy społecznej nie wymaga współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej,
3. c) pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy nie może domagać się od osoby ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, i że odmowa złożenia oświadczenia nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej przyznania świadczenia zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej,
4. d) błędne przyjęcie, że brak współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc społeczną z pracownikiem socjalnym, u którego podstaw leży zła wola wnioskodawcy przejawiająca się w przekonaniu, że i tak organ pomocy społecznej zobowiązany jest udzielić tej pomocy – nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej w trybie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej,
5. e) wadliwe ustalenie, że nieujawnienie przez osobę ubiegającą się o pomoc społeczną rzeczywistego dochodu i jego źródeł nie stanowi podstawy do odmowy przyznania pomocy społecznej w świetle przepisu art. 11 ust. 2 pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważono pogląd Sądu meriti co do naruszenia przez organy wskazanych przepisów postępowania, dowodząc wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia i istnienia podstaw do wydania rozstrzygnięć odmownych. W szczególności podniesiono, że skarżący odmówił wykonywania prac społecznie użytecznych i został wyrejestrowany z dniem 30 maja 2012 r. z ewidencji osób bezrobotnych, a mimo upływu czasu nie zarejestrował się ponownie jako bezrobotny. Tym samym przesłanka określona w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowiąca powód odmowy przyznania żądanych świadczeń została spełniona.

Ponadto w ocenie organu skarżącemu skutecznie doręczono skierowanie do wykonywania prac społecznie użytecznych, a mimo to on tych prac nie wykonał. Organ nie zgodził się również z oceną Sądu I instancji, iż skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem odniósł się do zebranych dowodów w postaci zdjęć z giełdy samochodowej w odwołaniu z dnia 31 stycznia 2013 r. Brak jest również przesłanek do uznania, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, w tym adnotacje urzędowe Kierownika GOPS i zdjęcia, są nieprawdziwe i mają na celu wprowadzenie w błąd organu odwoławczego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone szczegółowo wnikliwie, a sytuacja materialna i życiowa skarżącego ustalona prawidłowo. Jest on bowiem osobą, która nie współpracuje z organami pomocy społecznej, nie podejmuje prac społecznie użytecznych, nie figuruje jako osoba poszukująca pracy, zataja swoje dochody. W ocenie autora tej skargi brak jest również możliwości rozpatrzenia sprawy w trybie art. 48 ustawy o pomocy społecznej, albowiem żądanie skarżącego opierało się na przepisie art. 30 tej ustawy, a organy administracji zobowiązane są do rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej powołano się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów postępowania, obejmującą zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (dokładna jednostka redakcyjna tego przepisu nie została wskazana skardze kasacyjnej, ale wynika to z jej uzasadnienia), poprzez przyjęcie, że zaskarżona w sprawie decyzja, oparta na przepisie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, uchybiała wymienionym w niej przepisom postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten jest uzasadniony. Stosownie do brzmienia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak zauważa się w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w tym przepisie, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego.

Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (p. wyrok z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II GSK 808/13, LEX nr 1519206; wyrok z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. II GSK 608/13, LEX nr 1485554; wyrok z dnia 25 marca 2014r., sygn. II GSK 62/13, LEX nr 1488135; wyrok z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. I GSK 363/12, LEX nr 1356919; wyrok z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1490/11, LEX nr 1286271; wyrok z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1832/10, LEX nr 1152065; wyrok z dnia 19 października 2011 r., sygn. I OSK 915/11, LEX nr 1069688; wyrok z dnia 14 września 2011 r., sygn. II OSK 1305/10, LEX nr 1068988; wyrok z dnia 12 maja 2011 r., sygn. II FSK 2190/09, LEX nr 1081343, wyrok z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. II FSK 1799/09, LEX nr 992222; wyrok z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. II GSK 332/05, LEX nr 193380).

Podkreślić należy zatem, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. dopuszczając uchylenie zaskarżonych decyzji tylko w przypadku, gdy naruszenie przepisów postępowania miało "istotny wpływ na wynik sprawy", nie w każdym wypadku uchybienia przepisom postępowania będzie wywoływał taki skutek (tak Naczelny Sąd Administracyjny: w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. I OSK 283/11, LEX nr 1082714; w wyroku z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 283/10, LEX nr 1167135). W szczególności naruszenie przepisów postępowania nie będzie pociągać za sobą uchylenia decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., jeżeli niezależnie od tego naruszenia wynik stosowania przepisów prawa materialnego przez organ administracji przyniósłby tożsamy rezultat (takie samo byłoby brzmienie osnowy decyzji). Ponowne prowadzenie w takiej sytuacji postępowania administracyjnego przez organ godziłoby w zasadę ekonomiki procesowej, pewność obrotu prawnego, jak również w konieczność rzetelnego gospodarowania zasobami publicznymi, jakie nie powinny być przeznaczane na dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego, którego wynik będzie z wysokim prawdopodobieństwem analogiczny do zawartego w uchylonej decyzji.

Dokładne rozważenie, czy uchylenie decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. jest konieczne ze względu na wagę naruszenia przepisów postępowania analizowaną w perspektywie stosowania danej normy materialnoprawnej – ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególne znaczenie właśnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w których koszty związane z wielokrotnym prowadzeniem postępowania administracyjnego w sprawie mogą przekraczać wartość pomocy, jaka w tym postępowaniu może zostać przyznana, a charakter spraw wymaga szczególnie sprawnego ich prowadzenia.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na:

1. 1) niewyjaśnienie sytuacji rodzinnej i majątkowej strony w kontekście uprawnienia do ubiegania się o wnioskowaną pomoc,
2. 2) niezbadanie woli strony (czy jest ona zła) w zakresie niepodjęcia wykonywania pracy, do której został skierowany,
3. 3) naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady dwuinstancyjności i czynnego udziału strony, przez odniesienie się do dokumentacji zdjęciowej i notatek służbowych jedynie przez organ II instancji oraz uznanie ich za dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy zostały dołączone do akt sprawy po zapoznaniu się z tymi aktami przez skarżącego.

Analizując zasadność kwestionowanego w skardze kasacyjnej orzeczenia należy ustalić, czy wskazane przez Sąd pierwszej instancji uchybienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym mogły mieć istotny wpływ na treść zapadłych decyzji, w świetle zastosowanego przez organy przepisu prawa, a to art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji miał brzmienie: "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej." W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się szerokie granice uznania organów administracyjnych w stosowaniu ww. przepisu.

Koresponduje on bowiem z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego "Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości", art. 3 ust. 2, stanowiącego że "Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem" i zwłaszcza art. 4 tej ustawy, wedle którego "Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej". Intencją norm prawnych zawartych w tych przepisach jest to, aby pomoc społeczna trafiała do osób jej istotnie potrzebujących, wykazujących aktywność zmierzającą do wyjścia ze stanu wymagającego tej pomocy, czynnie współpracujących z organami administracji w tym celu.

Z brzmienia przepisów art. 11 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika zatem jednoznacznie, że na środki z pomocy społecznej nie powinny liczyć osoby, które nie chcą w istocie przezwyciężyć swojej trudnej sytuacji życiowej, i nie podejmują działań zmierzających do swojego lub swojej rodziny usamodzielnienia oraz zintegrowania ze społeczeństwem – przez możliwie aktywną postawę i czynną współpracę z organami (pracownikami) administracji publicznej wykonującej zadania z zakresu pomocy społecznej. W tej grupie mieszczą się oczywiście także osoby, które nie współpracują z organami w wyjaśnieniu swej sytuacji, zatajają swe dochody, uniemożliwiając rzetelne rozpatrzenie podania o pomoc.

Mając na uwadze powyższe, powtórzyć należy, że przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymaga od adresata tej pomocy zachowania czynnej postawy, aktywności w podejmowaniu działań mających na celu wyjście ze stanu, w którym wymaga on tej pomocy oraz współpracy z organami pomocowymi. Pomoc społeczna nie może bowiem służyć utrwaleniu tego stanu trudności życiowych, co do zasady powinna być ona możliwie krótkotrwała, a w świetle art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, na adresacie pomocy ciąży główny ciężar pokonania tych trudności. Innymi słowy, intencją ustawodawcy było, aby pomoc społeczna służąca wszak przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych była kierowana do osób, które wykazują realną wolę wyjścia z tych sytuacji. Emanacją tej woli jest wspomniana współpraca z organem publicznym, zaś jej brak umożliwia zastosowanie przez ten organ art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i odmowę przyznania żądanego świadczenia.

Przedstawiona wykładnia koresponduje z dotychczasowymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak zauważono w wyroku z dnia 11 września 2007 r., sygn. I OSK 1864/06 (LEX nr 496315), za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia można przyjąć odmowę podjęcia pracy, nieskorzystanie z oferty pracy, mimo posiadanego zawodu i możliwości zatrudnienia, permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek udziału strony w likwidowaniu własnych problemów materialnych. Osoby i rodziny powinny bowiem przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający.

Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i usprawiedliwionych podstawowych potrzeb strony. Ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym i w odpowiedniej formie oraz rozmiarze. Nie dopuszcza zatem wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia zasadniczych potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej, to podejmowanie działań w celu jej przezwyciężenia, jak określa to art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, np. przez przyjęcie proponowanej pracy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2007 r., sygn. I OSK 1851/06, LEX nr 467103). Zaznaczyć należy, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej.

Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego, bądź innego świadczenia pieniężnego – na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć m.in. gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, umożliwiającej udzielenie takiej pomocy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. I OSK 1415/07, LEX nr 489083; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1087/10, LEX nr 1080871). W istocie organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2008 r., sygn. I OSK 1511/07, LEX nr 489093).

Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. I OSK 554/09, LEX nr 588795).

Odnosząc się do przywołanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1791/11, w którym wyrażono pogląd, iż brak współdziałania, o jakim mowa w art. 11 ust. 2 wiąże się z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola, wskazać należy że został on sformułowany w konkretnym, indywidualnym stanie faktycznym (istotą była m.in. nieporadność wnioskodawczyni związana z obiektywnymi i silnymi przeżyciami osobistymi), odmiennym od występującego w niniejszej sprawie. W żadnym przypadku wskazanego wyroku nie można interpretować w tym kierunku, że organ dla zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej musi wykazać, że spełnienie jego przesłanek było przez stronę zawinione, choć w pewnym stopniu takie znamiona te przesłanki noszą. Generalnie bowiem okoliczności wskazane w tym przepisie mają charakter obiektywny i ich zaistnienie – niezależnie od innych zaszłości – umożliwia organowi w pełni legalne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 omawianej ustawy.

A zatem wymaganie przez Sąd pierwszej instancji analizowania przez organ "woli strony" nie ma oparcia normatywnego, zwłaszcza wówczas, gdy ona sama nie przedstawia ekskulpujących ją faktów, w konsekwencji nie mogło stanowić podstawy uchylenia decyzji. Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że "Wykonywanie prac społecznie użytecznych jest dla strony uwłaczające, gdyż nie zabezpiecza jego potrzeb." (zob. też notatkę służbową z dnia 14 sierpnia 2012 r.). Jak zauważa się w literaturze, ubiegający się o pomoc nie może odmówić podjęcia pracy np. z tego powodu, że uważa oferowane wynagrodzenie za zbyt niskie lub pracę za nieodpowiadającą jego kwalifikacjom bądź w inny sposób dla niego "niegodną" (p. M. Lewandowicz-Machnikowska, Udzielanie zasiłków pieniężnych z pomocy społecznej – wybrane zagadnienia, "Samorząd Terytorialny" 2009, nr 1-2, s. 127 i n.). Pogląd ten jest podzielany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. wyrok z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1255/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście problemów z doręczeniem skarżącemu skierowania do wykonania prac użytecznie społecznych podnieść należy, że skarżący nie uprawdopodobnił przyczyn, ze względu na które bez jego winy niedoręczone zostało mu pismo o ww. skierowaniu, mimo że – jak twierdzi – w okresie, gdy było ono do niego adresowane, w miejscu doręczenia znajdowały się osoby uprawnione do odbioru przesyłki. Warto zaznaczyć, że co prawda nie wskazano w niej kodu pocztowego, niemniej stemple pocztowe potwierdzają, że trafił on prawidłowo do placówki w K., w rejonie której mieszczą się R., ul. [...], czyli miejsce zamieszkania strony. W aktach znajdują się dowody jej dwukrotnego awizowania.

Zatem istnieje nieobalone dotąd domniemanie jej doręczenia. Przeto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie przez organy faktu odmowy podjęcia zatrudnienia lub wykonywania prac przez skarżącego było trafne. Analiza akt sprawy wskazuje też, że S. W. nie okazał pełnej woli współpracy z pracownikami organu pomocy społecznej, np. nie podał wszystkich źródeł dochodów. Skarżący wskazał jedynie, że uzyskuje dochód z tytułu zbieractwa, podczas gdy materiał sprawy wskazuje na wysoce prawdopodobny dochód osiągany przez skarżącego z handlu na giełdzie, których to okoliczności skarżący skutecznie nie podważył.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie spełniły się następujące przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej:

1. 1) brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (nieudzielenie odpowiedzi na stawiane mu pytania, nieprawdziwość udzielanych odpowiedzi, brak ujawnienia sytuacji materialnej),
2. 2) nieuzasadniona odmowa wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (uznawanie tej pracy za "niegodną"; nieodebranie skierowanego przez Powiatowy Urząd Pracy skierowania do wykonanie tych prac, brak aktywności w celu odbioru tego skierowania lub wyjaśnienia/wyeliminowania problemów z jego doręczeniem).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, zasadniczo irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy były uchybienia związane z kwestią udostępnienia i oceny zdjęć skarżącego z giełdy oraz notatki dotyczących prowadzenia tamże handlu przezeń. Naruszenie przez organy w tym zakresie przepisów postępowania administracyjnego nie może być uznane za istotne w opisanym wyżej znaczeniu, jakie mieści się w hipotezie normy zawartej w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż nie podważało możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko organów zostało dostatecznie przekonująco umotywowane w świetle zgromadzonych dowodów. Lektura uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wskazuje, że podstawą tej decyzji był ww. przepis ustawy o pomocy społecznej stosowany z uwagi na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym już na wcześniejszych etapach, jak również nieuzasadnione niepodjęcie przez skarżącego pracy, do której był skierowany.

Dowody związane z ewentualną działalnością handlową skarżącego nie tworzyły zatem nowych przesłanek zastosowania cytowanego przepisu, a jedynie potwierdzały prawidłowość już wcześniej ustalonego stanu faktycznego i jego subsumpcji pod przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Godzi się przy tym dodać, że skoro w tym kontekście rola wspomnianych materiałów nie była kluczowa, to tym samym nie można mówić, że ich wprowadzenie w sprawie zasadniczo przed organem II instancji naruszało prawo do dwuinstancyjnego postępowania, gdyż sam ustawodawca w takim zakresie pozwala uzupełniać dowody organowi II instancji, stanowiąc w art. 136 K.p.a., że "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję." Należy też spostrzec, że skarżący został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a zatem organ nie naruszył prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), bo mógł on przedstawić swoje stanowisko.

Organ odwoławczy rozpatruje wszak sprawę w jej całokształcie, podobnie jak organ I instancji, gdyż nie jest powołany tylko do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym, jakkolwiek ma rację Sąd pierwszej instancji, że należało ujawnić uzyskane nowe dowody niezwłocznie po ich dołączeniu do akt, lecz to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Konkludując, w niniejszej sprawie organy prawidłowo – w granicach przysługującego mu uznania administracyjnego – zastosowały materialnoprawny przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie uchybiając przepisom prawa procesowego, gdyż sprawa dojrzała do zastosowania uregulowanej w nim instytucji. Odmienne zapatrywanie Sądu pierwszej instancji jest nietrafne, przy czym wyeliminowanie naruszeń postępowania administracyjnego, wytkniętych przezeń, nie podważyłoby możliwości zastosowania przez organy tego przepisu w analizowanym stanie faktycznym.

Zatem wynik sprawy (osnowa decyzji) z wysokim prawdopodobieństwem byłby taki sam, jak w zaskarżonych decyzjach. Nie sposób zatem twierdzić, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie przepisów postępowania "miało istotny wpływ na wynik sprawy", przeto by uzasadniało zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Z uwagi na to, że w sprawie nie doszło do "samoistnego" naruszenia przepisów postępowania, bo jakkolwiek zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w skardze kasacyjnej wskazano na przepisy procesowe, to jednak ich wadliwe zastosowanie było wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego, dokonanej na gruncie poprawnie ustalonego stanu faktycznego. Zarzut jego naruszenia, mimo powołania się na podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pojawił się w tej skardze, która eksponowała przede wszystkim uchybienie przepisowi art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ta okoliczność uprawniała Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz oddalenia skargi, co uczynił na mocy art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a., albowiem z powyższego wywodu wynika, iż była ona niezasadna, a kwestionowana decyzja zgodna z prawem.

Podobne stanowisko zajął Sąd w wyrokach z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2462/13, I OSK 2463/13, I OSK 2398/13.