Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., wydanym w sprawie sygn. akt. II SA/Rz 458/14, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy;
Wnioskiem z dnia 19 września 2011 r. M. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr 207/3 oraz nr 207/4, powstałe z podziału działki nr 207/2, obecnie oznaczone jako działki nr 600 o powierzchni 0,0050 ha oraz nr 620 o powierzchni 0,0308 ha, obręb [...] Rzeszów, objętej księgą wieczystą KW nr [...].
Starosta Powiatu Dębickiego, wyznaczony przez Wojewodę Podkarpackiego do rozpoznania powyższego wniosku, orzekł w decyzji z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...] o zwrocie na rzecz M. M. powyżej opisanej nieruchomości oraz o zobowiązaniu M. M. do zwrotu na rzecz Gminy Miasto Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania, za zwróconą nieruchomość, w kwocie 11 463, 22 zł.
Gmina Miasto Rzeszów złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Nie formułując zarzutów wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości.
Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] lutego 2014r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, (tekst jednolity Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Dębickiego z dnia [...] stycznia 2014 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy art. 136 ust. 3 oraz 137 ust.1 u.g.n., których treść przytoczył. Nadto wskazał, że z kolei art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. poszerza zakres stosowania w/w przepisów, do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., zwanej dalej u.g.g.w.n.).
W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 16 ust. 1 i 4 u.g.g.w.n., w drodze decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 1987 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, Skarb Państwa przejął z dniem ostateczności decyzji podziałowej, tj. z dniem 15 grudnia 1987 r., prawo własności działki nr 207/2, stanowiącej własność M. M., z przeznaczeniem pod budowę ulicy. W trakcie przeprowadzonych w dniu 1 października 2013r. oględzin nieruchomości ustalono, że na przedmiotowych działkach nie została urządzona droga. Obie działki są obecnie użytkowane bez tytułu prawnego - działka nr 600 przez właściciela sąsiedniej działki o numerze 601, natomiast działka nr 620 przez wnioskodawcę. Powyższe okoliczności potwierdziły w ocenie organów, że przesłanki warunkujące dokonanie zwrotu nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, z uwagi na brak realizacji celu wywłaszczenia.
Ustalając kwotę podlegającego zwrotowi odszkodowania, organy nie uwzględniły kwoty odpowiadającej wartości nakładów poniesionych na przedmiotowej nieruchomości, bowiem w związku z brakiem realizacji celu wywłaszczenia, jakiekolwiek poczynione na wywłaszczonej nieruchomości nakłady, należało zakwalifikować jako niezwiązane z celem wywłaszczenia. Tym samym, organy uznały za niezasadne obciążanie nimi osób, na rzecz których nastąpić ma zwrot nieruchomości.
Gmina Miasto Rzeszów złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Dębickiego z dnia [...] stycznia 2014r., jak też wnosząc o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Gmina Miasto Rzeszów zarzuciła rażące naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n..
W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła w szczególności, że stanowisko Wojewody rażąco narusza prawo, bowiem zgodnie z treścią art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, na podstawie u.g.g.w.n.. Zdaniem skarżącej Gminy, słowo "nabytych" gra kluczową rolę, przy czym ustęp 2 pojawił się w art. 216 ustawy w dniu 22 września 2004 r. wraz z wejściem w życie ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2004 nr 141 poz. 1492). Ta sama ustawa dodała w art. 4 ustawy pkt 3b, w którym zawarta jest ustawowa definicja nabywania nieruchomości, rozumianego jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomość gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.
Nabywanie odbywa się zatem według ustawy na podstawie czynności prawnych - stąd słowa "nabytych" nie można rozumieć inaczej, niż w sposób wskazany w art. 4 pkt 3b ustawy. Skarżąca Gmina podniosła, że art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n. w brzmieniu na dzień 18 listopada 1987 r., przewidywał przejście na własność Państwa gruntów wydzielonych pod budowę ulic z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. Był to odpowiednik dzisiejszego art. 98 u.g.n., przy czym przejście własności gruntów następowało z mocy prawa, a nie na podstawie czynności prawnej. Niedopuszczalnym jest zatem, zdaniem skarżącej Gminy twierdzenie, iż grunty, których własność przeszła w ten sposób na własność Skarbu Państwa, były nieruchomościami nabytymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę, uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd meriti wskazał, że materialną podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (art.136 -137, 140, 216), których treść przytoczył. Sąd meriti zważył, że regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte są rozdziale 6 działu III ustawy, przy czym po myśli art. 216 ust. 2 ustawy przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);
- 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);
- 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).
Sąd I instancji wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 16 ust. 1 i 4 u.g.g.w.n., Skarb Państwa przejął z dniem ostateczności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału z dnia 18 listopada 1987 r., prawo własności działki nr 207/2, stanowiącej własność M. M., z przeznaczeniem pod budowę ulicy. Taka forma nabycia nieruchomości przewidziana była w obowiązującej w dniu wydania tej decyzji regulacji, zawartej w art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n., stanowiącej, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem, przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
W ocenie Sądu meriti nie znalazła uzasadnienia argumentacja skarżącej, że przejęcie nieruchomości z mocy prawa, na podstawie decyzji zatwierdzającej jej podział, nie jest objęte dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 216 ust. 2 u.g.n.. Sąd I instancji nie zgodził się z wywodem skarżącej, w którym sformułowała tezę, iż art. 216 ust. 2 ustawy obejmuje jedynie te sytuacje, w których nabycie nieruchomości następuje na podstawie czynności prawnych, a nie decyzji administracyjnych. Powyższe stanowisko skarżąca wywiodła z definicji "nabywania nieruchomości" zawartej w art. 4 ust. 3b ustawy, stosownie, do którego ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.
Sąd Wojewódzki wskazał, że podążając tym tokiem rozumowania należałoby przyjąć, że procedura zwrotu nieruchomości ma zastosowanie jedynie do nieruchomości nabytych na podstawie umów cywilnoprawnych. Oznaczałoby to zatem, że zwrotowi nie podlegałyby nie tylko nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie decyzji o podziale nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę ulic, ale również nieruchomości objęte decyzjami wywłaszczeniowymi. Taka wykładnia tego przepisu przeczyłaby celowi przytoczonej wyżej regulacji prawnej, której istota w ocenie Sądu meriti, sprowadza się do stworzenia byłym właścicielom nieruchomości, "pozbawionym" własności nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego, prawnej możliwości ich odzyskania z uwagi na to, że stały się zbędne na określony w decyzji o wywłaszczeniu cel. Taka wykładnia ponadto przeczyłaby celowi powyższej regulacji prawnej, także z uwagi na to, że prowadziłaby do wniosku, że procedurą zwrotu objęte są nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub gminy, na mocy zawartych z jej właścicielami umów cywilnoprawnych, nie pozostających w związku z celami publicznymi.
Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III tej ustawy, zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub gminy na podstawie u.g.g.w.n.. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa to w niniejszej sprawie, stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem cech właściwych dla sposobu regulacji materii w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie zawęża - tak jak ma to miejsce w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n., podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm, wymienionych w nich ustaw. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje całość tego aktu prawnego, a więc wszelkie sposoby "nabycia" nieruchomości w tej ustawie ujęte, czyli nie ogranicza się do nabycia nieruchomości jedynie w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ani też w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej.
Pogląd ten przedstawił Sąd Wojewódzki, jednocześnie podkreślając, że jest on już ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 1407/09, sygn. I OSK 1815/07, sygn. I OSK 37/09, sygn. I OSK 1136/08).
Sąd meriti podkreślił równocześnie, że poza sporem orzeczniczym pozostawała i pozostaje kwestia zastosowania w/w regulacji do nieruchomości wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnych, natomiast kwestią sporną w orzecznictwie było jej zastosowanie do nabycia nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych. Orzecznictwo rozstrzygnęło ten spór, stając na stanowisku, że dyspozycją przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte są także umowy cywilnoprawne, ale jedynie te, które były zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 u.g.g.w.n., terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia.
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że wykładnia przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zaproponowana przez skarżącą Gminę, naruszałaby art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd Wojewódzki podkreślił, że nie można uznać za odpowiadającą zasadzie sprawiedliwości społecznej wykładni, która różnicuje sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o definicję "nabywania nieruchomości", zawartą w art. 4 ust. 3b u.g.n., poprzez zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości do tych tylko, które przejęto dla realizacji celu publicznego w trybie cywilnoprawnym, z wyłączeniem trybu administracyjnego w ramach procedury wywłaszczeniowej. Nie do zaakceptowania z punktu widzenia realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, byłby w ocenie Sądu Wojewódzkiego, praktyczny skutek takiej wykładni. Efektem tego, osoby godzące się na umowne wyzbycie się nieruchomości na cele publiczne, byłyby w sprawach o zwrot nieruchomości w lepszej sytuacji niż te, które zostały wywłaszczone na mocy decyzji administracyjnych.
Brak jest zatem zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienia dla dokonania takiego rozróżnienia. Zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki stanowisko znajduje jego zdaniem odzwierciedlenie w obszernym orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że w pierwszej kolejności przepis ten obejmuje nieruchomości w stosunku, do których wydano decyzje wywłaszczeniowe. Z kolei decyzja podziałowa, na mocy której doszło do nabycia własności spornej nieruchomości przez Skarb Państwa, jakkolwiek nie jest decyzją wywłaszczeniową sensu stricto, to o jej wywłaszczeniowym charakterze przesądza fakt, że na jej mocy, niezależnie od woli właściciela nieruchomości przejęto nieruchomość, w związku z realizacją celu publicznego.
Sąd meriti podniósł, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości, na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tylko do wywłaszczenia sensu stricto, to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie.
Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Rzeszów na podstawie art. 173 i 174 pkt 1p.p.s.a. i zaskarżyła w całości wskazany wyżej wyrok. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Dębickiego z dnia [...] stycznia 2014 r. i zasądzenie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jako podstawę kasacyjną wskazano naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 3 b tejże ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. dokonana przez Sąd I instancji jest rażąco nieprawidłowa. Sąd Wojewódzki uzasadniając zaskarżony wyrok, skupił się zdaniem skarżącego kasacyjnie, na czym innym niż istota niniejszej sprawy, a powołane w uzasadnieniu wyroku Sądu meriti wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły odmiennych stanów faktycznych - nieruchomości zakupionych przez Skarb Państwa w drodze umowy, w formie aktu notarialnego. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w niniejszej sprawie, problem sprowadza się do rozstrzygnięcia czy przejęcie własności nieruchomości z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 u.g.g.w.n. jest nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n..
Skarżący kasacyjnie wskazał, że jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, Sąd meriti nie rozróżnia używanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami pojęć "nabycie", "wywłaszczenie" i "przejęcie". Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy jest oczywistym, że każde z tych pojęć ma odrębny zakres znaczeniowy i w żadnym wypadku te zakresy nie zachodzą na siebie. Nabycie, to zgodnie z definicją wprowadzoną tą samą nowelizacją u.g.n., co wprowadzenie do u.g.n. art. 216 ust. 2 pkt 3 - "dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Wywłaszczenie, to "pozbawienie albo ograniczenie prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości w drodze decyzji (art. 112 ust. 2 u.g.n.)". Przejęcie wprawdzie nie ma wprost definicji ustawowej, ale jest czymś innym niż wywłaszczenie czy nabycie, o czym świadczy np. art. 4 pkt 4 u.g.n., gdzie mowa o "przejęciu albo wywłaszczeniu", oraz art. 216 ust. 1 u.g.n., gdzie mowa o "przejęciu lub nabyciu".
Za przejęcie uważa się przejście własności nieruchomości na Skarb Państwa z mocy samej ustawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości jest nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jest poglądem wprost contra legem. Skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła, że skoro nabycie jest zgodnie z art. 4 pkt 3b u.g.n. dokonywaniem czynności cywilnoprawnych, a przejęcie z mocy prawa nie jest czynnością cywilnoprawną, to tym samym przejęta ex lege na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 u.g.g.w.n. nieruchomość, nie jest nieruchomością nabytą na podstawie u.g.g.w.n. Przeciwne twierdzenia są rażącym naruszeniem art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że podążając tokiem rozumowania Sądu I instancji należałoby przyjąć, iż podstawą zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją, na podstawie u.g.g.w.n. jest art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., co jest zdaniem skarżącego kasacyjnie całkowitym błędem. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że oznaczałoby to, iż przed dniem 22 września 2004 r., kiedy ten przepis wszedł w życie, nie było podstawy prawnej do zwrotu takiej nieruchomości, a podstawa taka była i był nią art. 136 ust. 3 u.g.n.. Stąd też zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, Sąd I instancji błędnie zrozumiał relacje zachodzące pomiędzy art.136 ust.3 u.g.n. a art.216 ust.2 pkt 3 u.g.n..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast, związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy podnieść, że dotyczył on jedynie naruszenia przepisu prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię tj.art.216 ust.2 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 3b u.g.n..
W skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane okoliczności faktyczne, przyjęte przez Sąd I instancji jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia. Według tych ustaleń, dokonanych w postępowaniu administracyjnym, ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 1987 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 oraz art.16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 207/2, stanowiącej własność M. M., z przeznaczeniem pod budowę ulicy. Skarb Państwa przejął z dniem ostateczności powyższej decyzji, tj. z dniem 15 grudnia 1987 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzoną w wyniku nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i dokonując wykładni tego przepisu, podkreślić należy, że przypadki, o których mowa w art. 216 ust. 2 u.g.n. dotyczą "nabycia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawach tam wskazanych, podczas gdy w art. 216 ust. 1 u.g.n. jest mowa o nieruchomościach "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa, w oparciu o podane przepisy. Taka różnica w omawianych regulacjach, powiązana z wprowadzoną równocześnie w ustawie zmianą, polegającą na dodaniu w art. 4 u.g.n. po punkcie 3a punktu 3b, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości – należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste, upoważniała do przyjęcia przedstawionej w skardze kasacyjnej wykładni. "Nabycie" nieruchomości, o którym mowa w art. 216 u.g.n., nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego, ani z przejęciem nieruchomości z mocy prawa.
Następuje ono bowiem, poprzez przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy. W konsekwencji więc, w tak rozumianym pojęciu "nabycie nieruchomości" nie mieści się przejęcie własności nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa, z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Grunty wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem, które zgodnie z powołanym przepisem przeszły na własność Państwa z mocy prawa (ipso iure) z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, nie mogą być objęte żądaniem zwrotu na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Takie stanowisko było już wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym analizowano stan prawny istniejący po wejściu w życie nowelizacji dokonanej powołaną wcześniej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., m.in. w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1863/06.
Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 667/08), z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 645/10), z dnia 12 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 1909/12), a rozważania tam zawarte należy w pełni podzielić.
Reasumując, skarga kasacyjna i jej zarzut naruszenia art.216 ust 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art.4 pkt 3b u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię, jest uzasadniony. Na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, podkreślić należy szczególną formę przejęcia prawa własności nieruchomości, o zwrot której wystąpiono, na rzecz Państwa. Wnioskujący o zwrot przedmiotowej nieruchomości błędnie bowiem wskazał, że nabyta ona została przez Skarb Państwa w drodze czynności cywilno – prawnej, czyli umowy sprzedaży, której bezspornie nie dokonano. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została również wydana decyzja wywłaszczeniowa. Wydana natomiast została decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę drogi, oznaczonych w niej działek, w tym przedmiotowej. Skutkiem, który nastąpił z mocy prawa, z chwilą uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział z dnia 18 listopada 1987 r., było przejście prawa własności tejże nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Innymi słowy, chociaż przejście prawa własności na rzecz Państwa odbywało się za odszkodowaniem, to jednak nie było to wywłaszczenie nieruchomości lecz przejście na własność Państwa z mocy samego prawa, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie tak uzyskanego tytułu prawnego.(art.12 ust.1,3,5 u.g.g.w.n.). Stwierdzić zatem należy, że wobec jednoczasowego, z dniem 22 września 2004r. wprowadzenia zmiany treści art. 216 u.g.n. oraz dodania w tym samym akcie prawnym art. 4pkt 3b (o czym była mowa powyżej) i mając na względzie powyższe rozważania, przepis art. 215 ust.2 pkt 3 u.g.n. nie obejmuje tych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na mocy których przechodziły na własność Państwa grunty wydzielone pod drogi i ulice, w związku z uostatecznieniem decyzji zatwierdzających podział nieruchomości przeprowadzany z urzędu.
Na marginesie jedynie, nie można odmówić racji skarżącemu kasacyjnie, co do braku trafnego powołania przez Sąd meriti przykładów z orzecznictwa NSA, tak choćby powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1407/09, który - jak słusznie zauważyła skarżąca kasacyjnie dotyczy innego stanu faktycznego, tym niemniej nie pozostaje w sprzeczności z przedstawioną wyżej wykładnią. Stwierdzenie, że nie znajduje prawnego uzasadnienia ograniczenie stosowania na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, tylko do nieruchomości wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnej, odnosiło się do rozważań obejmujących sytuacje, gdy żądanie zwrotu dotyczyło nieruchomości, zbytej w drodze umowy, jako niezbędnej na cele publiczne, co nie ma związku z rozważaną w niniejszej sprawie sytuacją.
Sąd w konsekwencji rozważań prawnych zawartych w tym wyroku uznał, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi podstawę do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy również w stosunku do "umownego nabycia gruntów na rzecz Skarbu Państwa w warunkach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości".
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..