Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2893/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1042/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zespołu Składnic Lasów Państwowych w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] Starosta Ł. na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 i art. 141 ust. 2, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. i W. małżonków R. o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej decyzją Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1980 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla Ośrodka Remontowo-Budowlanego Lasów Państwowych w S., oznaczonej obecnie nr ewidencyjnym działki [...] o pow. 0,0443 ha, położonej przy ul. [...] w S. w obrębie nr [...] – orzekł, w pkt 1 decyzji, zwrot J. i W. R. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej własność opisanej wyżej nieruchomości. W pkt 2 decyzji organ ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 14.007 zł. W dalszej części decyzji Starosta zobowiązał J.i.W.

R. solidarnie do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa - Starosty S. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania oraz zobowiązał Skarb Państwa - Starostę S. do wydania J. i W. R. nieruchomości, w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, w terminie 14 dni licząc od daty kiedy decyzja podlegała będzie wykonaniu. Organ orzekł także o zabezpieczeniu wierzytelności hipoteką przymusową na nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że ostateczną decyzją Wojewody S. z dnia [...] lutego 1981 r. [...] 10 utrzymującą w mocy decyzję I Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla Ośrodka Remontowo-Budowlanego Lasów Państwowych w S. teren zabudowany budynkiem gospodarczym o pow. 792 m2, położony w S. przy ul. R. nr [...] (działka nr [...], obręb [...]) stanowiący własność P. R.. Teren ten przeznaczony został na powiększenie bazy Ośrodka Remontowo-Budowlanego Lasów Państwowych w S.- zgodnie z decyzją Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. z dnia [...] stycznia 1978 r. o zatwierdzeniu planu rozbudowy bazy. W wyniku rozpoznania wniosku P. R. dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, decyzją Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 1983 r. orzeczono o umorzeniu postępowania.

Wojewoda S. decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 1983 r. sygn. akt SA-P-716/83 oddalił skargę P. R. na ww. decyzję Wojewody. Podstawą negatywnych rozstrzygnięć dla wywłaszczonego było stwierdzenie przez organy niezbędności posiadania przez Ośrodek przedmiotowego terenu, która wg oceny organów i Sądu wiązała się z koniecznością dalszej rozbudowy zaplecza m.in. wybudowania na tej działce zbiornika przeciwpożarowego, zgodnie z zaleceniami Komendy Rejonowej Straży Pożarnej w S. W decyzji Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 1983 r. jako termin rozpoczęcia budowy zbiornika p.poż wskazano 1985 r.

Organ I instancji wskazał następnie, że postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem J. i W. R. z dnia [...] lipca 2012 r. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu numer [...]. Z akt sprawy wynika, iż spadek po A. R. na podstawie ustawy nabył mąż P. R. w całości. Natomiast spadek po P.R. zmarłym w 1998 r., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S., sygn. akt [...] na podstawie testamentu, nabyli syn W. R. i synowa J. R. w całości. Według aktualnych danych ewidencji gruntów i budynków jak i zapisów księgi wieczystej nr [...] nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową oznaczona jest numerami geodezyjnymi działek [...] o pow. 0,0348 ha i [...]o pow. 0,0443 ha i stanowi własność Skarbu Państwa. Podział działki nr [...] na działki [...] i [...] został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2011 r. Z decyzji tej wynika, że wydzielona działka nr [...] przeznaczona jest na powiększenie działki nr [...], która stanowi własność wnioskodawców.

Na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1998 r. nieruchomość oznaczona obecnie numerami działek [...] i [...] jest w trwałym zarządzie Zespołu Składnic Lasów Państwowych w S..

Zdaniem organu I instancji, dla sprawy kluczowym aspektem było ustalenie, czy teren działki nr [...]został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej I Wiceprezydenta Miasta S. Organ wskazał dalej, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że na części wywłaszczonej działki (obecnie nr [...] o pow. 0,0348 ha), znajduje się budynek biurowy, którego powierzchnia zajmuje około 165 m2 działki. Wskazano, że obiekt został oddany do użytku zgodnie z protokołem odbioru w dniu [...]12.1979 r. jako hotel robotniczy o konstrukcji typu NRD.

Natomiast w pozostałej części działki wywłaszczonej (obecnie nr [...]będącej przedmiotem wniosku) działka została zagospodarowana w ten sposób, że w części została wyłożona polbrukiem o powierzchni 45 m², ustawiono na niej drewnianą ogrodową altanę, przy czym altana ta częściowo zajmuje również działkę przyległą nr [...] będącej w zarządzie ZSLP. Na działce nr [...]posadzone są drzewa ozdobne w ilości 18 szt. i 2 drzewa buku. Zgodnie z protokołem przyjęcia środka trwałego do ewidencji ZSLP komplet ogrodowy został zakupiony [...] sierpnia 2004 r. Wiek polbruku wg. operatu szacunkowego wynosi ok. 5 lat, drzewa iglaste mają od 6-10 lat. W piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. Zespół Składnic Lasów Państwowych w S.(ZSLP) wskazał, że nie zrealizowano budowy basenu przeciwpożarowego, którego potrzeba wybudowania powstała po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu na skutek późniejszych zaleceń Straży Pożarnej.

ZSLP nie posiada jednak dokumentów dotyczących odstąpienia od budowy basenu przeciwpożarowego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. ZSLP wskazał, że komplet ogrodowy usytuowany na działce nr [...]wykorzystywany jest na cele prowadzonej przez Zakład statutowej działalności. Na podstawie decyzji Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. z dnia [...] stycznia 1978 r. wraz z załącznikami ustalono, że plan realizacyjny zagospodarowania terenu bazy Ośrodka obejmował budynek hotelowy II kondygnacyjny z elementów NRD, budynek rozdzielni energetycznej, wiatę na sprzęt. Z załącznika graficznego nr [...] wynika, że na wnioskowanej do zwrotu działce nr [...], miała zostać wybudowana wiata na sprzęt, przy zachowaniu warunków wykorzystania tego terenu określonych w załączniku nr [...] (informacja o terenie z dnia [...].06.1977 r.). Opis wiaty na sprzęt zawarty został w pkt 6.3. opisu technicznego.

W ocenie organu I instancji, nie ulega wątpliwości, że wiata na sprzęt jednak w tym miejscu nie powstała. Nie została zatem potwierdzona okoliczność wskazywana przez ZSLP, że prace przewidziane w projekcie technicznym zostały wykonane, na co powoływał się pełnomocnik strony w piśmie z dnia [...]marca 2014 r. Wręcz przeciwnie, ze zgromadzonych dokumentów z lat 1980 do 1983 wynika, że część wywłaszczonej nieruchomości była zbędna na potrzeby Ośrodka Remontowo-Budowlanego Lasów Państwowych. W tym miejscu organ wskazał na pismo Ośrodka z dnia [...] marca 1982 r. o wyrażeniu zgody na odstąpienie od zagospodarowania wywłaszczonego terenu o pow. 329 m2, na którym znajdował się wówczas budynek gospodarczy na okres 3 lat lub dożywotnio, aby umożliwić byłemu właścicielowi czasowe przechowywanie płodów rolnych i prowadzenie hodowli inwentarza (w jego budynku gospodarczym).

Następnie organ I instancji podkreślił, że ogólnikowość celu wywłaszczenia określona decyzją z 1980 r., w ocenie ówczesnych organów, pozwalała na wykorzystanie nieruchomości pod budowę zbiornika p.poż, którego koncepcja budowy powstała już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Bezspornym jest jednak, że do wybudowania tego zbiornika nigdy nie doszło.

Uzasadniając kwestię odszkodowania organ I instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1, art. 217 ust. 2 u.g.n. i wskazał, że wartość zwracanej nieruchomości ustalona została w oparciu o sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami operat szacunkowy na dzień [...] czerwca 2012 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość prawa własności nieruchomości posługując się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Natomiast do wyceny części składowych gruntu zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową.

Ponadto organ powołał treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) i podał, iż w tym konkretnym przypadku rzeczoznawca majątkowy przyjął do analizy 25 cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe, położonych w S.. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]na kwotę 49 900 zł. Przy określeniu części składowych gruntu zastosowano podejście kosztowe.

Następnie organ I instancji szczegółowo scharakteryzował wszystkie składniki wyceny oraz wskazał ich wartość wynikającą z operatu szacunkowego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 140 ust. 3 u.g.n. zwaloryzowane odszkodowanie w kwocie 640 zł, po dodaniu kwoty 13.367 zł na dzień zwrotu wynosi 14.007 zł. Odszkodowanie ustalono w wysokości odpowiadającej wartości zwracanego odszkodowania ustalonej przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Organ I instancji odniósł się też do uwag zawartych w piśmie pełnomocnika ZSLP z [...] czerwca 2012 r. W ocenie organu ustalona w operacie wartość nieruchomości jak i wysokość odszkodowania nie uległa zaniżeniu. Znajdujące się na terenie działki nr [...]sieci gazowa wewnętrzna zasilająca budynek ZSLP i energetyczna niskiego napięcia zasilająca słupy oświetleniowe placu ZSLP nie zwiększają i nie zmniejszają wartości nieruchomości, zgodnie art. 140 ust. 4 u.g.n., nie były przedmiotem określenia ich wartości.

Altanka drewniana z wyposażeniem również nie była przedmiotem wyceny ze względu na fakt, że nie jest ona trwale związana z gruntem. Poza tym rozliczeniu mogą podlegać te nakłady, które zostały poniesione zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie organ wskazał na treść art. 138 ust. 1 i art. 142 w zw. z art. 9 u.g.n.

Od decyzji odwołanie w imieniu Zespołu Składnic Lasów Państwowych w S. wniósł T.P. Uzasadniając odwołanie zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 137 u.g.n. z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia, a także stwierdził, że prace przewidziane w projekcie technicznym zostały wykonane. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że działka nr [...]jest wykorzystywana na cele statutowe, a jej zwrot uniemożliwi prawidłowe użytkowanie i korzystanie z działek sąsiednich, którymi włada i gospodaruje, a treść zaskarżonej decyzji jest niezgodna z przepisami o ochronie przeciwpożarowej, ponieważ przez przedmiotową działkę biegnie jedyna droga umożliwiająca dostęp pojazdów straży pożarnej do tej części działki.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania Zespołu Składnic Lasów Państwowych w S.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda podał, że podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi rozdział 6 działu III u.g.n. i przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Podstawę wywłaszczenia części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 792 m2, położonej przy ul. R. [...] w S. stanowiła decyzja Wiceprezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1980 r., znak: [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody Szczecińskiego z [...] lutego 1981 r. Z treści uzasadnienia ww. decyzji wynika, że teren objęty wnioskiem o wywłaszczenie jest przeznaczony dla Ośrodka Remontowo-Budowlanego Lasów Państwowych w S.na powiększenie bazy zgodnie z decyzją Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S.z [...] stycznia 1978 r. o zatwierdzeniu planu rozbudowy bazy.

Organ podał dalej, że w treści opinii sanitarnej Państwowej Inspekcji Sanitarnej w S.z [...]grudnia 1977 r., negatywnie zaopiniowano usytuowanie wiat na sprzęt ciężki do Ośrodka Remontowo-Budowlanego ze względu na zbyt bliskie sąsiedztwo istniejących budynków mieszkalnych. W piśmie z [...]marca 1982 r., Ośrodek Remontowo-Budowlany Lasów Państwowych w S.wyraził zgodę na odstąpienie od zagospodarowania części wywłaszczonego P.R. terenu o pow. 329 m2 na okres 3 lat, maksymalnie dożywotnio, co w ocenie organu II instancji wskazuje na brak zamiaru zagospodarowania wywłaszczonej części nieruchomości.

Ponadto z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że na wywłaszczonej części nieruchomości działki nr [...]znajduje się obecnie wiata ogrodowa, wobec czego należało stwierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, natomiast obecny sposób korzystania z tej części nieruchomości nie jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Nadto z treści decyzji Prezydenta S. z [...] grudnia 2011 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] o pow. 793 m2 wynika, że działka nr [...]po podziale nie może stanowić samodzielnej działki budowlanej i jest przeznaczona na powiększenie działki nr [...].

Ustosunkowując się do twierdzeń ZSLP w zakresie błędnego wskazania przez organ I instancji formy władania działką nr [...]poprzez uznanie, że zarząd wpisany w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości nie jest tożsamy z trwałym zarządem w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomości, organ II instancji wyjaśnił, że podstawą wpisu tego prawa w księdze wieczystej jest znajdująca się w aktach sprawy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S.z [...] września 1998 r., wydana w oparciu o art. 199 ust. 2 u.g.n, której treść potwierdza prawo trwałego zarządu na rzecz ZSLP w stosunku do działki [...].

Natomiast, w zakresie powoływanych przez skarżącego przepisów o ochronie przeciwpożarowej, organ stwierdził, że z załączonej do akt sprawy mapy ze strony www.mapy.geoportal.gov.pl jednoznacznie wynika, iż działka nr [...] wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami posiada dostęp do drogi publicznej od strony ulicy W., wobec czego brak jest przeszkód do uznania, że zwrot działki nr [...]utrudni dojazd do zabudowań, bądź uniemożliwi przeprowadzanie okresowych ćwiczeń związanych z ewakuacją ludzi znajdujących się w budynkach posadowionych na działce nr [...].

Wysokość zwracanego odszkodowania ustalono w następujący sposób: kwota zwaloryzowanego odszkodowania określona w wysokości 640,00 zł została zsumowana z kwotą powodującą zwiększenie wartości działki nr [...]na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, co dało ogólną wartość 14. 007 zł. W odpowiedzi na uwagi do sporządzonej wyceny rzeczoznawca majątkowy w piśmie z [...] marca 2014 r. oraz z [...] marca 2013 r. wyjaśniła szczegółowo sposób dokonania wyceny, a także dokonała waloryzacji należności tytułem zwrotu odszkodowania.

Zespół Składnic Lasów Państwowych w S.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 13 sierpnia 2014 r. zarzucając jej naruszenie:

1. - art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez bezzasadne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia w stosunku do działki nr [...]nie został zrealizowany, a obecny sposób korzystania z niej nie jest tożsamy z celem wywłaszczenia,
2. - art. 199 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zarząd przysługujący skarżącemu w stosunku do działki nr [...]nie jest zarządem w rozumieniu ustawy o lasach, lecz trwałym zarządem w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami,
3. - art. 3 i art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez błędne przyjęcie, iż zwrot działki nr [...]pozostanie bez wpływu na zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom i ruchomościom skarżącego.

Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy obu instancji przeprowadzone stępowanie nie wykazało, aby istniały przesłanki do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Przede wszystkim cel wywłaszczenia został zrealizowany i to w odniesieniu do całej wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z decyzją z 1980 r. wywłaszczenie nastąpiło w celu powiększenia bazy Ośrodka Remontowo-Budowlanego Lasów Państwowych w S.. Baza ORB faktycznie została powiększona, zrealizowana została inwestycja budowlana na wywłaszczonej nieruchomości, a działka nr [...]obecnie jest wykorzystywana na cele statutowe.

Nadto w toku postępowania wskazywał, iż na obszarze działki [...]zlokalizowane czynne sieci podziemne, a mianowicie sieć gazowa, sieć energetyczna niskiego napięcia, które służą do zaopatrywania w gaz i energię elektryczną budynków, w tym budynków powstałych bądź rozbudowanych na skutek zrealizowania celu wywłaszczenia, m.in. budynku warsztatowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.g.n. Jak wynika z akt decyzją I Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...] wywłaszczono, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla Ośrodka Remontowo-Budowlanego Lasów Państwowych w S.teren zabudowany budynkiem gospodarczym o pow. 792 m², położony w S.przy ul. R. nr [...] (działka nr [...]) stanowiący własność P.R.. Aktualnie ww. działka oznaczona jest numerami geodezyjnymi działek [...] o pow. 0,0348 ha i [...]o pow. 0,0443 ha. Podział działki nr [...] (wcześniej nr [...]) na działki [...] i [...]został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2011 r. Z decyzji tej wynika, że wydzielona działka nr [...]przeznaczona jest na powiększenie działki [...], która według danych ewidencji gruntów i budynków stanowi własność wnioskodawców.

Na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S.z dnia [...] września 1998 r. nieruchomość oznaczona obecnie numerami działek [...] i [...]jest w trwałym zarządzie skarżącego Zespołu Składnic Lasów Państwowych w S.. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. J.i W. R. (spadkobiercy po poprzednim właścicielu) o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu numer [...], zgłoszonym w oparciu o przesłanki z art. 136 i 137 u.g.n.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64). Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 u.g.n. stanowiąc w ust. 1, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Podstawową zatem kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie była ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Cel nabycia wynikał z treści decyzji Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S.z dnia [...] stycznia 1978 r. wraz z załącznikami zatwierdzającej plan rozbudowy bazy Ośrodka Remontowo-Budowlanego Lasów Państwowych w S.. Plan realizacyjny zagospodarowania terenu bazy Ośrodka obejmował budynek hotelowy II kondygnacyjny z elementów NRD, budynek rozdzielni energetycznej, wiatę na sprzęt. Z załącznika graficznego nr [...] wynika, że na działce nr [...], na której usytuowany był budynek gospodarczy P.R. miała zostać wybudowana wiata na sprzęt, przy zachowaniu warunków wykorzystania tego terenu określonych w załączniku nr [...] (informacja o terenie z dnia [...].06.1977 r. – karta [...]akt administracyjnych).

Z opisu planowanej wiaty na sprzęt (pkt 6.3. opis techniczny do ww. decyzji) wynikają wszystkie przewidziane do jej budowy parametry, w tym powierzchnia zabudowy - 1.131 m² i kubatura - 4.212 m³ oraz wskazanie konstrukcji stalowej i obudowy blachą i siatką ocynkowaną.

Sąd stwierdził, że z dokumentów akt, w tym mapy z Geoportalu krajowego, a także z opisu spornego terenu zawartego w operacie szacunkowym, będącego wynikiem dokonanych oględzin nieruchomości w 2012 r., dokumentacji fotograficznej, wynika, że działka nr [...]została zagospodarowana polbrukiem o powierzchni 45 m², drewnianą ogrodową altaną, przy czym altana ta częściowo zajmuje również działkę przyległą nr [...] i drzewami ozdobnymi w ilości 18 szt. i 2 drzewa buku.

Zdaniem Sądu, wskazany obiekt ze względu na jego parametry (kubaturę, substancję) i tymczasową konstrukcję i nietrwałe związanie z gruntem, nie może być uznany za realizację celu budowy wiaty na sprzęt, wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Nie zmienia tego faktu, oświadczenie skarżącego, że altana ogrodowa jest wykorzystywana na cele statutowe Zakładu.

Trafnie też, dla uzasadnienia oceny braku realizacji celu wywłaszczeniowego, wskazał organ II instancji na opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej w S.z [...]grudnia 1977 r. negującą planowane usytuowanie wiat na sprzęt ciężki ze względu na zbyt bliskie sąsiedztwo istniejących budynków mieszkalnych. Ponadto słusznie organy obu instancji uznały, że pismo z [...]marca 1982 r., w którym Ośrodek Remontowo-Budowlany Lasów Państwowych wyraził zgodę na odstąpienie od zagospodarowania części wywłaszczonego P.R. terenu o pow. 329 m² na okres 3 lat, maksymalnie dożywotnio, świadczy o braku działań zmierzających do zagospodarowania działki zgodnie z celem jej wywłaszczenia.

W ocenie Sądu I instancji, zgromadzony rzetelnie materiał dowodowy wskazuje, że skarżący nie podjął, ani nawet nie mógł podjąć (por. opinia sanitarna) działań zmierzających do zagospodarowania działki zgodnie z celem jej wywłaszczenia. Nawet gdyby przyjąć, że cel wywłaszczenia, w późniejszym czasie został zmodyfikowany, czy uzupełniony o koncepcję budowy zbiornika p.pożarowego (zgodnie z zaleceniami Komendy Rejonowej Straży Pożarnej), o której mowa w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 1983 r., to nie ulega wątpliwości Sądu, że taki zbiornik nie powstał na tym terenie.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły na podstawie art. 136 i 137 u.g.n., że istnieją podstawy do zwrotu działki nr [...]objętej postępowaniem, bowiem cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany. Tym samym zarzut skarżącego naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. jest bezpodstawny. Za względu na ustalony stan zagospodarowania spornej działki nie można również przyjąć, że obecny sposób korzystania z tej działki jest tożsamy z celem jej wywłaszczenia. W ocenie Sądu, zastany sposób zagospodarowania wskazuje raczej na rekreacyjny charakter tego terenu, a nie służący jako baza dla sprzętu funkcjonującego do 1995 r. Ośrodka Remontowo-Budowlanego Lasów Państwowych w S., czy też aktualnie ewentualnego zaplecza dla sprzętu wykorzystywanego przez Zespół Składnic LP.

Sąd I instancji wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego samo umieszczenie pod powierzchnią działki urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak kable elektroenergetyczne, czy instalacje gazowe, nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli, w sytuacji gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowiła celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia znajdujące się na działce nr [...]czynne sieci podziemne nie były określone jako jeden z celów wywłaszczenia tej działki, określonych w decyzji z 1980 r.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu skargi naruszenia art. 199 ust. 2 u.g.n. Sąd I instancji wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S.z 1998 r. nie kreuje prawa skarżącego do trwałego zarządu nad nieruchomościami, w tym sporną działką, a jedynie potwierdza prawo trwałego zarządu nabytego stosownie do art. 199 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Sąd nie znalazł żadnych podstaw, aby kwestionować ustalenia organów w zakresie przysługującego skarżącemu trwałego zarządu do spornej nieruchomości, a skarżący też tego zarzutu bliżej nie uzasadnił, w kontekście przedmiotu rozpoznawanej sprawy.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W ocenie Sądu rację ma organ II instancji twierdząc, że z załączonej do akt sprawy mapy ze strony www.mapy.geoportal.gov.pl jednoznacznie wynika, iż działka nr [...] wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami posiada dostęp do drogi publicznej od strony ulicy W., wobec czego brak jest podstaw do uznania, że zwrot działki nr [...]utrudni dojazd do zabudowań, a tym samym naruszone zostaną zasady bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Skargę kasacyjną o powołanego wyroku wywiódł Zespół Składnic Lasów Państwowych w S.zaskarżając ten wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. 1) art. 137 ust. 1 pkt 2) oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż cel wywłaszczenia w stosunku do działki nr [...]nie został zrealizowany, a obecny sposób korzystania z niej jest tożsamy z celem wywłaszczenia,
2. 2) art. 199 ust.

1. 2) u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżącemu przysługuje w stosunku do działki nr [...]trwały zarząd w rozumieniu u.g.n., a nie zarząd w rozumieniu ustawy o lasach,
2. 3) art. 3 i art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 12 rozporządzenia

Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw do uznania, że zwrot działki nr [...]utrudni dojazd do zabudowań, a tym samym naruszone zostaną przepisy bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Ponadto Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 4) art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów i zarzutów strony skarżącej, a mianowicie rodzaju sieci podziemnych przebiegających przez działkę nr [...], daty i celu powstania tych sieci oraz ich związku z budowlami i budynkami powstałymi bądź przebudowanymi w związku z decyzją wywłaszczeniową.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej w postaci dwóch map geodezyjnych wskazujących na przebieg sieci gazowej przez działkę [...] (obecnie przez działki [...] i [...]).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.R. i W.R. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie nie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu.

Ponadto Sąd I instancji odniósł się do kwestii umieszczenia w gruncie infrastruktury technicznej, takiej jak kable elektroenergetyczne czy instalacje gazowe i stwierdził, że istniejące na działce czynne sieci podziemne nie były określone jako jeden z celów wywłaszczenia tej działki (strona 14 in fine uzasadnienia wyroku).

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2) oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż cel wywłaszczenia w stosunku do działki nr [...]nie został zrealizowany, a obecny sposób korzystania z niej jest tożsamy z celem wywłaszczenia.

W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Zbędność nieruchomości dla celu wywłaszczenia, definiuje przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga także uprzedniej jego identyfikacji. W stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11.

W uzasadnieniu decyzji Prezydenta S. z dnia [...] grudnia 1980 r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę Szczecińskiego, o wywłaszczeniu nieruchomości, jako cel wywłaszczenia wskazano "Objęty wnioskiem teren jest przeznaczony dla Ośrodka Remontowo-Budowlanego Lasów Państwowych w S.na powiększenie bazy /Decyzja Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Miejskich w S.z dnia [...] stycznia 1978 r. o zatwierdzeniu planu rozbudowy bazy/". W świetle takiej treści decyzji wywłaszczeniowej prawidłowe jest stanowisko organów i Sądu I instancji, że cel wywłaszczenia należało dekodować z postanowień powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 1978 r. Z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że na wnioskowanej do zwrotu działce nr [...]miała zostać wybudowana wiata na sprzęt, której powierzchnia zabudowy miała wynosić 1131 m². Nie jest kwestionowana okoliczność, że wiata taka nigdy nie powstała, a działka wnioskowana do zwrotu jest zagospodarowana polbrukiem o powierzchni 45 m², drewnianą ogrodową altaną, która częściowo zajmuje również przyległą działkę nr [...] i drzewami ozdobnymi i dwoma drzewami gatunek buk.

W świetle treści postanowień decyzji z dnia [...] stycznia 1978 r. i niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej obecnego zagospodarowania działki, prawidłowe jest stanowisko organów i Sądu I instancji, iż w stosunku do działki o numerze geodezyjnym [...]cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Trudno też uznać, że zwrotowi działki sprzeciwia się ułożenie w gruncie instalacji gazowej i elektrycznej. Po pierwsze, w świetle postanowień decyzji z dnia [...] stycznia 1978 r. nie można uznać usytuowania tych instalacji za realizację celu wywłaszczenia. Po wtóre, w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że usytuowanie sieci przesyłowych nie stoi na przeszkodzie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. na przykład wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za nietrafne należało także uznać zarzuty nr 2 i 3 skargi kasacyjnej. Jeśli chodzi o zarzut drugi, to niezależnie od tego, że skarżący kasacyjnie nie powołuje żadnych przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, nie wskazuje także na konsekwencje prawne jakie mogłaby powodować błędna kwalifikacja prawna zarządu względem działki [...]. Z kolei odnośnie zarzutu trzeciego, podnoszącego naruszenie przepisów przeciwpożarowaych, to przypomnieć należy, że w postępowaniu zwrotowym ocena zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia dokonywana jest na podstawie przesłanek z art. 136 i art. 137 u.g.n. Niezależnie od tego skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w powiązaniu z P.p.s.a., a zatem ocena zagrożeń pożarowych wynikających ze zwrotu wnioskowanej działki wykraczałaby poza granice skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącego kasacyjnie nie znajdując podstaw do zastosowania art. 106 § 3 P.p.s.a., bowiem skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowo sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

Z tych względów orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.