Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 489/12, po rozpatrzeniu skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Starosta Poznański decyzją z dnia [...] września 2009 r. ustalił na rzecz [...] Spółka z o.o. odszkodowanie w łącznej kwocie 478.508 zł stanowiącej należność za nieruchomość wydzieloną pod drogi, przejętą na rzecz Gminy K., położoną w K., oznaczoną numerami [...] o powierzchni 0,0024 ha oraz [...] o powierzchni 0,3055 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu.
Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., działając na wniosek strony, zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. W wyniku dokonanego podziału pod drogę gminną wydzielono m.in. działki nr [...] o powierzchni 0,0024 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,3055 ha. Z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., stanowiącego załącznik graficzny do Uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz przekazanej informacji o terenie wynika, że działka nr [...] wydzielona została pod drogę lokalną (ścięcie narożne) oznaczoną symbolem 06 KL, natomiast działka nr [...] stanowi część projektowanej drogi lokalnej oznaczonej symbolem 06 KL 1/2. W niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia ugody pomiędzy stroną a Gminą K. odnośnie wysokości odszkodowania za wydzielone pod drogi działki. Z tego powodu Starosta podjął czynności zmierzające do ustalenia odszkodowania na rzecz strony na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.
Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy E. B. sporządziła dnia [...] kwietnia 2009 r. operat szacunkowy określając wartość rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości na łączną kwotę 478.508,00 zł (tj. 155,41 zł/m2). Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 392/10, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zdaniem Sądu nie można było uznać, że Wojewoda dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której wyrazem byłoby uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Ponadto Sąd I instancji wyraził stanowisko, że w rozpatrywanej sprawie organ nie dokonał rzetelnej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu, który stał się podstawą ustalenia odszkodowania. Formułując wiążące wskazania Sąd wskazał, że Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać samodzielnej oceny sporządzonego operatu, zwłaszcza ustalenia, czy nieruchomości, których transakcje uznano jako podobne w istocie spełniają wymóg podobnych. W oparciu o przepis art. 136 kpa organ odwoławczy z urzędu powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wobec utraty mocy obowiązywania operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Poznański decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ustalił na rzecz strony odszkodowanie za działki przejęte pod drogi w łącznej kwocie 378.533,00 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], który został wykonany w dniu [...] grudnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. W celu oszacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne zawartych w latach 2009-2011 na terenie gminy K. oraz gmin sąsiednich i podobnych rodzajowo z powiatu poznańskiego i stwierdził, że rynek taki istnieje, wobec czego operat szacunkowy sporządzono w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Oceniając operat szacunkowy Starosta uznał, że jest on zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. W ocenie Starosty operat został sporządzony zgodnie z wymaganiami art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Starosta przyjął zatem operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2011 r. sporządzony w niniejszym postępowaniu jako podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz strony w kwocie 378.533,00 zł.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem [...] Sp. z o.o. złożyła odwołanie, zarzucając powyższej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za jej podstawę, polegający na niewłaściwym uznaniu przez Starostę, że odszkodowanie za nieruchomość odwołującego się wydzieloną pod drogi a przejętą na rzecz Gminy K. wynosi 378.533,00 złotych oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji, odnosząc się do przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy i ostatecznie przyjęcia przez niego do porównań nieruchomości położonych w gminie K. stwierdził, że biegły dokonał bardzo szerokiej analizy rynku transakcji nieruchomościami drogowymi. Jego wyjaśnienia dotyczące doboru nieruchomości należy uznać za trafne i zgodne z powszechną wiedzą na temat lokalnego rynku nieruchomości tego typu.
Odnosząc się natomiast do zarzutu, że wcześniej sporządzony operat szacunkowy z [...] kwietnia 2009 r. autorstwa E. B. przewidywał wyższe odszkodowanie, Wojewoda wyjaśnił, że operat ten utracił swą aktualność, nie mógł więc stanowić dowodu w ponownie prowadzonym postępowaniu. Z uwagi na powyższe konieczne stało się sporządzenie nowego operatu szacunkowego.
Skargę na tę decyzję Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła [...] Sp. z o.o. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- 1) art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędne ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz skarżącego,
- 2) § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez błędne ustalenie wartości nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną,
- 3) art. 7 kpa i 8 kpa, przez rażące naruszenie zasady praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron, a także zasady sprawiedliwości społecznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,
- 4) art. 80 kpa, przez błędną ocenę operatu szacunkowego przez organ II instancji.
Mając na uwadze powyżej sformułowane zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 489/12 oddalił skargę i wyjaśnił, że rozpoznając niniejszą sprawę miał na względzie, że wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 392/10 uchylona została decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymującą w mocy pierwotną decyzję z dnia [...] września 2009 r. ustalającą na rzecz skarżącego odszkodowanie za opisaną powyżej nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Sąd przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) i uznał, że w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.
Sąd przypomniał, że w wyroku z dnia 7 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność dokonania przez organ II instancji pogłębionej oraz rzetelnej oceny materiału dowodowego, podkreślając konieczność dokonania dokładnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Formułując wiążące wskazania Sąd ten nakazał Wojewodzie dokonanie oceny sporządzonego operatu, a zwłaszcza ustalenia, czy nieruchomości, których transakcje uznano jako podobne w istocie spełniają wymóg podobnych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. w dniu [...] grudnia 2011 r. nowy operat szacunkowy. Rzeczoznawca dla określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dokonując wyceny gruntu wydzielonego pod drogę publiczną rzeczoznawca majątkowy zasadnie wyłączył z analizy grunty o mieszanym przeznaczeniu, biorąc pod uwagę 6 transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi.
Odwołując się do definicji nieruchomości podobnej, o której stanowi art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca zasadnie odrzucił transakcje podobne ze względu na lokalizację, jednak o cenie jednostkowej znacznie odbiegającej od pozostałych oraz transakcje z gminy P. i S. L., w których ceny nieruchomości są jednymi z najwyższych w powiecie poznańskim. Operat został poddany gruntownej ocenie przez organy obu instancji, które działając w oparciu o wytyczne zawarte w wyroku z dnia 7 października 2010 r. prawidłowo oceniły wartość dowodową operatu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Sąd I instancji miał przy tym na uwadze, że mocą § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), z dniem 26 sierpnia 2011 r. nowelizacji uległ § 36 rozporządzenia. Po tej zmianie wartość rynkową nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne określa się przyjmując ich stan z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości dzielonej z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości dzielonej zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (§ 36 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia). Jeżeli jednak na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia).
Sytuacja taka wystąpiła w niniejszym postępowaniu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że z uwagi na brak przepisów przejściowych w powyżej przywołanym rozporządzeniu nowelizującym nowe brzmienie §36 rozporządzenia znajdowało zastosowanie również do toczących się postępowań administracyjnych. Przemawia za tym, zdaniem Sądu, zasada praworządności działania organów administracji publicznej, której jednym z przejawów jest konieczność wydawania przez organy administracji rozstrzygnięć opartych na podstawie prawnej istniejącej w momencie ich podejmowania. Operat szacunkowy powinien był zatem być zgodny z nowym stanem prawnym.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze Sąd uznał je za niezasadne. Skarżący wskazał na dużą różnicę pomiędzy wysokością odszkodowania ustaloną w pierwotnym operacie szacunkowym, sporządzonym w 2009 r. oraz operacie sporządzonym w grudniu 2011 r. W tej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wartość rynkowa nieruchomości określana jest przez przyjęcie jej stanu z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a jej przeznaczenia zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zdaniem Sądu I instancji tymi kryteriami kierował się biegły rzeczoznawca opracowując operat z grudnia 2011 r., w którym wskazał, że wartość rynkową szacowanych działek określił według stanu z dnia [...] sierpnia 2006 r. (data wydania decyzji podziałowej) i poziomu cen z dnia [...] grudnia 2011 r. (data przygotowania operatu szacunkowego).
Rzeczoznawca majątkowy dużo uwagi poświęcił na analizę rynku nieruchomości w latach 2009-2011. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, zgodnie z którym przeprowadzona analiza sytuacji na rynku nieruchomości, kiedy to w 2009 r. nastąpiło ostateczne wyhamowanie trendów wzrostowych oraz stabilizacja, w wystarczający sposób wyjaśnia przyczyny, dla których powstała różnica w wycenie będącej przedmiotem tego postępowania w 2009 r. i w 2011 r. W ocenie Sądu skarżący niezasadnie upatruje w powstałej różnicy wysokości odszkodowania naruszenia ochrony praw obywateli, skoro wynika ona z czynników obiektywnych, a mianowicie zmiany poziomu cen nieruchomości w okresie pomiędzy sporządzeniem obu operatów szacunkowych. Jako niezasadny Sąd ten ocenił także zarzut skarżącego dotyczący wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego skrajnych cenowo transakcji nieruchomościami celem oszacowania wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną.
Zdaniem Sądu rzeczoznawca wskazując na dobór nieruchomości, działając w oparciu o art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w przekonujący sposób wskazał na takie ich cechy jak położenie, stopień zurbanizowania, sąsiedztwo, powierzchnię w aspekcie możliwości inwestycyjnych oraz położenie szczegółowe. Poza tym do bezpośrednich porównań przyjęte zostały trzy nieruchomości nie zawierające skrajnych cen za 1 m2 powierzchni.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji miał także na uwadze, że pismem z dnia 25 stycznia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił konieczność sporządzenia operatu z grudnia 2011 r. pomimo przygotowania wcześniejszego operatu z października 2011 r. Zdaniem Sądu rzeczoznawca w wiarygodny sposób wyjaśnił, że w trakcie przygotowywania operatu szacunkowego z października 2011 r. pracował dysponując błędnym materiałem geodezyjnym. Doprowadziło to do oszacowania w oparciu o nieprawidłowe oceny, czego skutkiem była zaniżona wartość szacowanej nieruchomości. Organy obu instancji w prawidłowy sposób podejmując rozstrzygnięcie w sprawie uwzględniły operat szacunkowy z grudnia 2011 r., a nie z października 2011 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Spółka z o.o. W złożonej skardze strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu 1 - naruszenie prawa materialnego:
- - art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji ustalenie wysokości odszkodowania wyłącznie na podstawie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz rozporządzenia zmieniającego w/w akt, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), które doprowadziło do ustalenia wysokości odszkodowania niższego od faktycznej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości,
- - § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie za miarodajny do rozstrzygnięcia operat szacunkowy biegłego rzeczoznawcy ustalający wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wyłącznie na podstawie wyceny nieruchomości określonej na podstawie alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (cele drogowe), z pominięciem ustalenia wartości nieruchomości uwzględniającej dotychczasowy sposób jej użytkowania (funkcja mieszkaniowa).
2 - naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), polegające na nieprzeprowadzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób należyty kontroli działalności administracji publicznej, a w konsekwencji na uznaniu iż zaskarżone decyzje organu są zgodne z prawem,
- - art. 141 § 4 powołanej wyżej ustawy, wynikające z dużej ogólności i nieprecyzyjności oraz sprzeczności w uzasadnieniu wyroku, co w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia, a tym samym zweryfikowanie jego słuszności,
- - art. 151 powołanej wyżej ustawy w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracyjny podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a w szczególności, że ocenił należycie operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, że wydana przed organ decyzja jest zgodna z prawem.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Za niezasadny uznać należało zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przepis ten stanowiąc, że "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)", jest przepisem o charakterze ustrojowym. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Definiuje on pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Jest to sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie odrębnych ustaw.
Przepis ten nie odnosi się do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procesowania przed tym sądem. Z tej przyczyny nie mieści się on w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby zostać naruszony, gdyby w sprawie doszło do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd I instancji w rozstrzygnięciu jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący, nie może stanowić o naruszeniu powołanego art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Również nieuzasadniony jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 141 § 4 powołanej ustawy określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia tych zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając ustalony w sprawie przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z obszernych rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Nie stanowi natomiast naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 powołanej ustawy zawarcie innej oceny legalności zaskarżonego orzeczenia niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania wyjaśniając przyjętą podstawę prawną i jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie. Wyjaśnić też należy, że na gruncie podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku.
Ponownie przypomnieć należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Również w tym przypadku analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia powołanego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z oceną stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez Sąd I instancji.
Nie jest też usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 kpc. Zgodnie z treścią art. 151 powołanej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zatem warunkiem oddalenia skargi na podstawie tego przepisu jest niestwierdzenie przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji publicznej, które mogłyby mieć wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten skargę oddalił.
Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa (procesowego), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy czy też innych naruszeń prawa (np. materialnego), które obligowałyby Sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Również w tym wypadku samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego poprzez jego błędną wykładnię.
W tej sytuacji wyjaśnić przede wszystkim należy, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na te wymagania, stosownie do art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Wymogi, jakie musi spełniać skarga kasacyjna, określa przepis art. 176 i art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Tym zaś wymogom w zakresie obu zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna nie sprostała. Prawidłowe przytoczenie i właściwe uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest obowiązkiem skarżącego.
Sąd związany granicami skargi nie ma kompetencji do modyfikowania granic zaskarżenia. Co prawda zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 Sąd jest upoważniony w razie błędnego oznaczenia podstaw kasacyjnych do ustalenia treści zarzutu na podstawie argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednakże w rozpatrywanej sprawie uzasadnienie złożonej skargi kasacyjnej takiej możliwości Sądowi nie daje. W związku z tym wyjaśnić należy, że zarówno art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.) jak i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) są to przepisy posiadające złożoną strukturę wewnętrzną (art. 134 jest bowiem podzielony na 4 ustępy, natomiast § 36 jest podzielony na 6 ustępów, z których niektóre są dalej podzielone na punkty).
Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował jednak ani w postawionych zarzutach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, o którą konkretnie jednostkę redakcyjną (lub kilka jednostek albo wszystkie) tych przepisów mu chodzi. Tak ogólnie sformułowanie zarzutu naruszenia "art. 134" i "§ 36" stanowi o braku niezbędnej konkretyzacji zawartych w skardze zarzutów oraz jest istotnym naruszeniem wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej musi bowiem precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Jeżeli dany przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to w skardze kasacyjnej jej autor jest obowiązany wyraźnie wskazać, która z tych norm prawnych została jego zdaniem naruszona, poprzez wskazanie właściwej jednostki aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Ogólnikowe jedynie powołanie się na taki przepis nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku brak jest możliwości prawidłowego zakreślenia granic zaskarżenia, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej, rozpoznanie tak postawionych zarzutów.
Takie wady skargi kasacyjnej nie mogą już podlegać konwalidacji i czynią skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny przez sąd kasacyjny tak wadliwie postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi nie jest bowiem aż w takim zakresie uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej.
W tej sytuacji jedynie dodatkowo wyjaśnić należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania swojej wiedzy specjalistycznej oraz dołożenia należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć (jak w rozpatrywanej sprawie) wiadomości ściśle specjalnych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparła swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowości tego rozumowania. Skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakładają bowiem na organy administracji takiego obowiązku. Niewątpliwie jednak uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego właśnie, jeżeli skarżąca Spółka ze względu na stawiane zarzuty natury metodologicznej miała wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia w wydanej decyzji wysokości należnego odszkodowania, to miała możliwość skorzystania z możliwości poddania ocenie tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy i woli strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten, prezentowany przez Sąd, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1107/05 oraz z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 547/07. Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżąca Spółka jednak nie skorzystała.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.