Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2496/10 oddalił skargę G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] z urzędu zatwierdzającej podział nieruchomości położonych we wsi S. gmina P., uregulowanych w księgach wieczystych [...] (dawny nr [...] – dot. dz. [...]), [...] (dawny nr [...] - dot. [...]) – oznaczonych w ewidencji jako działki nr [...] i [...].
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. zatwierdził z urzędu podział w/w nieruchomości na działki:
- - nr [...] o pow. 854 m2 - znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi S. symbolem 2MNU, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z usługami,
- - nr [...] o pow. 860 m2 – znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi S. symbolem 3MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową,
- - nr [...] o pow. 168 m2 i nr [...] o pow. 168 m2 – przeznaczone pod drogę gminną, oznaczoną symbolem 2KUD.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego – dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Podniesiono, że w sprawie została wydana w dniu [...] lutego 2010 r. pozytywna opinia w formie postanowienia nr [...] o zgodności przedmiotowego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi S. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego z dnia 12 sierpnia 1998 r. nr 44, poz. 146 i 147) po uwzględnieniu uchwały nr [...] w sprawie zmiany w/w planu miejscowego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 4 marca 2008 r. nr 28, poz. 1028). Po zmianie plan miejscowy dopuszcza realizację zabudowy na działkach mniejszych niż 1000 m2, wydzielonych w związku z realizacją wyznaczonego planem układu komunikacyjnego oraz wydzielonych przed uchwaleniem planu. Wskazano również, że w związku ze zmianą planu wsi S. działki nr [...] i [...] mają być zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. B. właściciel działki nr [...] – na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej z L. F. W odwołaniu podniesiono, iż zmiana planu miejscowego jest niezgodna z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy P., a wydanie decyzji powoduje ograniczenie prawa własności.
Rozpatrując odwołanie organ II instancji podniósł, iż podział nieruchomości w przedmiotowej sprawie następuje z urzędu, gdyż jest niezbędny do realizacji celu publicznego – budowy drogi gminnej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi S., gdzie droga ta oznaczona jest symbolem 2KUD.
Kolegium ustaliło, że plan ustanawia generalnie minimalne wielkości nowych działek budowlanych dla projektowanej zabudowy, tj. 1000 m2.
Zgodnie jednak ze zmianą planu miejscowego z dnia [...] grudnia 2007 r. w § 8 ust. 1 wprowadzono nowy pkt 4, w którym dopuszczono realizację zabudowy na działkach mniejszych niż 1000 m2, wydzielanych w związku z realizacją wyznaczonego planem układu komunikacyjnego oraz wydzielonych przed uchwaleniem planu.
Organ odwoławczy zauważył, że uchwała w sprawie zmiany planu nie została zakwestionowana przez Wojewodę M., ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 234/09 oddalił skargę osoby fizycznej, która kwestionowała uchwałę w sprawie zmiany planu miejscowego w zakresie § 8 ust. 1 pkt 4.
Kolegium wyjaśniło, że odjęcie własności części nieruchomości na cel publiczny, po dokonaniu podziału nieruchomości dokonywanego z urzędu, może nastąpić w drodze cywilnoprawnej lub w drodze wywłaszczenia.
Skargę na w/w decyzję wniósł G. B. zarzucając jej obrazę prawa materialnego, tj. art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28, 20 oraz 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że decyzja o podziale jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zmiana przedmiotowego planu została dokonana z rażącym naruszeniem prawa; obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 8, 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rażąco sprzeczna z prawem i nie może stanowić podstawy do utrzymania zaskarżonej decyzji podziałowej w mocy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ani zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.
Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przez zgodność z ustaleniami planu ustawodawca rozumie zarówno zgodność dotyczącą przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie zaś z art. 97 u.g.n. postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału nieruchomości może być wszczęte na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (ust. 1 i 2), na wniosek określonych organów administracji publicznej (ust.
- 4) oraz z urzędu (ust. 3 i 4). Z przepisów art. 97 i 98 u.g.n. wynika, że w zasadzie o tym, czy i w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość decyduje jej właściciel.
Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko wówczas, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości.
Podziału nieruchomości można dokonać z urzędu wyłącznie wtedy, gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1), nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (art. 97 ust. 3 pkt 2) lub gdy podział nieruchomości ma nastąpić w celu, o jakim mowa w art. 95 pkt 3-5 (art. 97 ust.4).
Zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie zachodzi przypadek wskazany w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Celem publicznym jest bowiem wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1 u.g.n.).
W niniejszej sprawie część działki nr [...] o pow. 1022 m2 stanowiącej małżeńską wspólność ustawową L. F. i G. B. i części działki nr [...] o pow. 1028 m2 stanowiącej małżeńską wspólność ustawową A. i W. W. położonych we wsi S. gmina P. przewidziana została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną oznaczoną symbolem 2KUD.
Działka nr [...] podzielona została z urzędu w drodze decyzji na działkę nr [...] o pow. 854 m2 i działkę nr [...] o pow. 168 m2 – pod drogę gminną, działka nr [...] została podzielona na działkę nr [...] o pow. 860 m2 i działkę nr [...] o pow. 168 m2 pod drogę gminną.
W tym przypadku mamy niewątpliwie do czynienia z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i budowa tych dróg (art. 97 ust. 3 w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n.).
Przepisy art. 97 ust. 3 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 u.g.n. jednoznacznie stanowią, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest to niezbędne do realizacji celów publicznych oraz jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.
Nieruchomość staje się niezbędna do celu publicznego w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie dokonano ustaleń co do przebiegu drogi gminnej. Inwestor podejmując się realizacji drogi, musi najpierw zadbać o uregulowanie spraw własnościowych dotyczących gruntu, na którym zamierza realizować inwestycję. Tym samym w pierwszej kolejności niezbędnym było podzielenie przedmiotowych działek.
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w związku ze zmianą planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] dopuszczono realizację zabudowy na działkach mniejszych niż 1000 m2 w związku z realizacją wyznaczonego planem układu komunikacyjnego oraz wydzielonych przed uchwaleniem planu.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że decyzja zatwierdzająca podział jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wydzielone działki nr [...] i [...] mogą być zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową.
Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, iż organy administracji publicznej nie mogą odmówić stosowania planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie Gminy P., który zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły tj. aktem prawa miejscowego.
Sąd uznał zarzuty skargi za całkowicie chybione. Sąd wskazał, że dotyczyły one oceny zgodności z prawem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, którego kontrola nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie ani przez Sąd, ani przez organy administracji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 93 u.g.n. w zw. z art. 20, art. 28 oraz art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej u.p.z.p.;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że utrzymana w mocy tą decyzją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 93 u.g.n.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do wykazania, że podział nieruchomości nie może być dokonany wobec faktu, iż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. i narusza tym samym art. 20, art. 28 oraz art. 27 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji pominięcie w ocenie niniejszej sprawy okoliczności związanych z naruszeniem w/w przepisów w zakresie dokonanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia uznać należy, że są one całkowicie oderwane od realiów rozpoznawanej sprawy. Należy zwrócić uwagę, że ocena zgodności z prawem dokonanej zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy i ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie były uprawnione do dokonywania takiej oceny. Zarzuty dotyczące zgodności z prawem uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego mogą być podnoszone w skardze na taką uchwałę, wniesionej w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co stanowi przedmiot odrębnego postępowania.
Wskazać także należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Podnosząc zarzut naruszenia art. 93 u.g.n., jak również art. 20 i 28 u.p.z.p., autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które konkretnie ustępy wymienionych artykułów zostały przez Sąd I instancji naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej.
W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 93 u.g.n. w zw. z art. 20, art. 28 oraz art. 27 u.p.z.p., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznał sprawę w jej granicach, słusznie wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kontrola zgodności z prawem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowiła przedmiotu rozpoznania w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.