Wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 320/10

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 18 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 604/09

Skład

sędzia NSA Irena Kamińska przewodniczący
sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch
sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras sprawozdawca
Krzysztof Tomaszewski protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odsetek od nieterminowo wypłaconych należności związanych ze służbą wojskową

Sentencja

1. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 604/09, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę A. R. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odsetek od nieterminowo wypłaconych należności.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], na mocy art. 6 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 72 ust 2, art. 75 ust. 3, art. 81 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 179, poz. 1750 ze zm.), przyznał A. R. prawo do odsetek od nieterminowo wypłaconych należności związanych ze służbą wojskową w kwocie [...] zł. W jej uzasadnieniu zaś podano, że Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w sprawie wypowiedzenia wyżej wymienionemu stosunku służbowego i decyzja ta uprawomocniła się [...] kwietnia 2006 r. W tym też dniu skarżący stawił się do Jednostki Wojskowej nr [...] celem pełnienia zawodowej służby wojskowej i wobec tego spełnił warunki uzasadniające wypłacenie należności związanych z zawodową służbą wojskową. Żołnierzowi zawodowemu przysługuje bowiem prawo do uposażenia, zaś zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 11 września 2003 r., stosunek zawodowej służby wojskowej powstaje w drodze powołania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby oraz w razie spełnia warunku stawienia się osoby, z którą zawarto kontrakt na pełnienie służby w miejscu określonym w kontrakcie. Natomiast do dnia [...] kwietnia 2006 r. łączył A. R. z Dowódcą JW nr [...] stosunek pracy, który – zgodnie z art. 18 ust. 2 ww. ustawy – z tymże dniem wygasł w związku z powołaniem go do zawodowej służby wojskowej i stawieniem się w jednostce. W związku z tym, że należności związane z zawodową służbą wojskową za okres od [...] listopada 2003 r. do [...] kwietnia 2006 r. zostały wypłacone dnia [...] czerwca 2006 r., a zgodnie z art. 75 ust. 3 powinny być wypłacone najpóźniej w dniu [...] maja 2006 r. w wysokości [...] zł, to wobec powyższego za okres od [...] maja 2006 r. do [...] czerwca 2006 r. skarżącemu przysługują odsetki ustawowe w powyższej kwocie, obliczone zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy.

W odwołaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie, A. R. zarzucił organowi pierwszej instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1. art. 75 ust. 3 i art. 81 ust. 3 ustawy pragmatycznej poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nieprawidłowej daty wymagalności świadczeń z okresu od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] marca 2006 r., a tym samym przyznaniu odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie tych świadczeń w zaniżonej wysokości,
2. § 12 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2000 r., Nr 62 poz. 729) oraz art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia zasadniczego z okresu od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] marca 2006 r.,
3. § 4 rozporządzenia MON z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie nagród rocznych, nagród pieniężnych w formie wyróżnienia oraz zapomóg dla żołnierzy (Dz. U. z 2000 r., Nr 65, poz. 770) poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie nagród rocznych z okresu od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] marca 2006 r.,
4. § 5 rozporządzenia MON z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie przyznawania żołnierzom zawodowym dodatkowego uposażenia rocznego (Dz. U. 2004 r., Nr 108, poz. 1146) oraz art. 83 ust. 5 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie dodatkowych rocznych uposażeń z okresu od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] marca 2006 r.,
5. § 2 i 4 rozporządzenia MON z dnia 29 marca 2004 r. w sprawie gratyfikacji urlopowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2004 r., Nr 66, poz. 611) oraz art. 87 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie gratyfikacji urlopowych z okresu od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] marca 2006 r.,
6. § 3 i 9 rozporządzenia MON z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych, małżonków i dzieci pozostających na ich utrzymaniu z bezpłatnych przejazdów oraz innych świadczeń socjalno – bytowych (Dz. U. z 2004 r., Nr 135, poz. 1452) oraz art. 120 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie ekwiwalentów pieniężnych za przejazd raz w roku do dowolnie wybranej miejscowości z okresu od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu zaś podniósł, że prawo do należności odsetkowych powstało w terminach określonych w przepisach prawa wskazanych w zarzutach, a nie dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego, bowiem wynika to ze skutku ex tunc, jaki ma decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o wypowiedzeniu.

Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaś podał, że – wbrew stanowisku skarżącego – jego uposażenie nie stało się wymagalne ani w dniu [...] listopada 2003 r. ani w żadnym kolejnym miesiącu, gdyż w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja w sprawie wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, przy czym decyzja ta korzystała z domniemania prawidłowości i miała moc obowiązującą do czasu usunięcia jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności, a skarżący w czasie obowiązywania tej decyzji, był zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Zatem za datę wymagalności należności związanych ze stwierdzeniem nieważności powyższej decyzji należy przyjąć dzień, w którym decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stała się ostateczna. Stąd też obowiązek wypłaty świadczeń związanych z pełnieniem zawodowej służby wojskowej powstał dopiero w dniu [...] maja 2006 r. i w związku z tym nie można uznać, iż do tego dnia organ wojskowy pozostawał w zwłoce w wypłacie uposażenia, pomimo że decyzja stwierdzająca nieważność wywarła skutki ex tunc.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bądź – ewentualnie – o stwierdzenie ich nieważności, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a następnie przytaczając zarzuty zawarte już w odwołaniu wskazał dodatkowo na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 156 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe ustalenie konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu i wpływu tejże okoliczności na wymagalność świadczeń skarżącego, w konsekwencji czego błędnie określono datę wymagalności odsetek,
2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., polegające na braku oparcia działań organu o obowiązujące normy prawne, nieprawidłowym ustaleniu znaczenia tych norm, wadliwym dokonaniu subsumcji oraz nieprawidłowym ustaleniom następstw prawnych sytuacji w jakiej znalazł się skarżący,
3. art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób praworządny i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, który wyraża się w zapewnieniu realizacji przyznanego mu przez przepisy prawa do świadczeń finansowych z tytułu pełnienia służby.

W tej sytuacji wniósł o stwierdzenie przez Sąd, iż należą mu się odsetki od nieterminowo wypłaconych świadczeń przysługujących od [...] listopada 2003 r. do dnia ich wypłaty, powiększone o dalsze odsetki od dnia wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu zaś podał, że – w jego ocenie – Sąd Najwyższy w uchwale nr III CZP 106/07 z dnia 29 listopada 2007 r. w wyniku niepełnej wykładni powołanej w niej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz ustawy o uposażeniu żołnierzy niezawodowych błędnie założył, iż w sprawach dotyczących wszystkich świadczeń finansowych żołnierzy zawodowych wydaje się decyzje administracyjne, bowiem co do większości tego rodzaju świadczeń brak jest upoważnienia do rozstrzygania w formie decyzji, a poza tym w postępowaniu administracyjnym organ może podejmować rozstrzygnięcia, w różnych formach, nie tylko wydając decyzję. W konsekwencji skarżący zakwestionował wyrażone w powyższej uchwale stanowisko o przysługującej w sprawach należności finansowych drodze sądowoadministracyjnej, a tym samym wykluczenie właściwości sądu powszechnego. Innymi słowy mówiąc, obowiązujące regulacje prawne w części dotyczącej prawa do uposażenia oraz odsetek ustawowych od nieterminowo wypłaconych uposażeń, nie zawierają upoważnienia do wydawania rozstrzygnięć mających charakter decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 k.p.a. i tym samym decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, a utrzymująca ją w mocy decyzja organu drugiej instancji z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności, zaś żądane odsetki winny być wpłacone w drodze czynności materialno – technicznej. Natomiast wniosek o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji złożył z ostrożności procesowej, bowiem – jego zdaniem – odsetki winny być przyznane i wypłacone, gdyż do faktycznej wypłaty należących świadczeń doszło znacznie później niż powstało prawo do należności finansowych.

W odpowiedzi na skargę Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że w pełni akceptuje pogląd wyrażony m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt III CZP 106/0 (OSNC z 2008 r. Nr 12, poz. 134 LEX pod nr 319995) sprowadzający się do tezy, iż należne funkcjonariuszowi służb mundurowych (w tym żołnierzowi zawodowemu) uposażenie z tytułu świadczonej służby ma podstawę w stosunku służbowym (publicznoprawnym), ale przez to nie traci charakteru wierzytelności pieniężnej. Ten sam cywilnoprawny charakter mają odsetki od nieterminowo wypłaconego uposażenia. Fakt, że sprawa należnych żołnierzowi świadczeń (w tym zaległych uposażeń i odsetek z tego zwłoki w wypłacie uposażeń) jest sprawą cywilną nie oznacza braku możliwości wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji, iż pomimo cywilnoprawnego charakteru sprawy rozstrzyganie w tym przedmiocie zostaje powierzone innym organom niż sądy powszechne. W tej kwestii Sąd podzielił zawartą interpretację art. 8 ust. 1 w związku z art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którą przepis ten ustanawia sposób załatwiania spraw na drodze postępowania administracyjnego dla wszystkich kwestii uregulowanych w ustawie, a więc także w kwestii uposażeń, w tym uposażeń zaległych, a ponadto w kwestii odsetek od zaległych uposażeń. Jednocześnie wskazano na treść art. 8 ust. 2 ustawy pragmatycznej, który nie wyłączył możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych w powyższych sprawach. Natomiast odnosząc się do żądania wypłaty odsetek od nieterminowo wypłaconych należności za okres od dnia [...] listopada 2003 r. do [...] kwietnia 2006 r. stwierdzono, że jest ono niezasadne. Z tego mianowicie powodu, że stwierdzenie nieważności decyzji wynika ze względu na jej ciężką wadliwość istniejącą z mocy prawa od dnia jej wydania, to jest ze skutkiem ex tunc i decyzja owa korzysta z domniemania prawidłowości oraz ma moc obowiązującą, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie to (o charakterze deklaratoryjnym) ma moc wsteczną, co oznacza, że eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta. Jednakże trzeba również mieć na względzie, że decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywierając skutki w obrocie prawnym i są to elementy konstytutywne decyzji nieważnościowej. Decyzja nieważna wiąże do czasu stwierdzenia jej nieważności i dopiero od dnia doręczenia stronom tej ostatniej decyzji, ustaje okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywanie domniemania jej legalności. Jednak należy mieć na względzie okoliczność, iż nie wszystkie skutki wywołane przez decyzję nieważną są odwracalne, a do takich należy upływ czasu, który ma niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W rozpoznawanej sprawie decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku służbowego i w efekcie skarżący został przeniesiony do rezerwy, przy czym w okresie od dnia [...] listopada 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. był on zatrudniony w Jednostce Wojskowej Nr [...] w W. na podstawie umowy o pracę, która ustała w związku z powołaniem odwołującego się do zawodowej służby wojskowej. Stąd w tym okresie skarżący nie mógł mieć statusu żołnierza zawodowego. Zatem dopóki w obrocie prawnym pozostawała decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej, dopóty nie powstawało roszczenie o zapłatę uposażenia za okres, który nastąpił po rozwiązaniu stosunku służbowego i uzyskaniu statusu przeniesionego do rezerwy. W tym czasie w stosunku do skarżącego zaktualizowały się inne uprawnienia wynikające z instytucji prawnych uruchamianych po rozwiązaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej (prawo do odprawy i innych należności). Wobec tego, że w tym okresie zachodziła przedmiotowa niemożność otrzymania świadczeń z tytułu stosunku zawodowej służby wojskowej, nie można przyjąć, aby doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia. Roszczenie o wypłatę takiego uposażenia w tym okresie nie powstawało, gdyż nie istniał administracyjnoprawny stosunek obligacyjny – zawodowej służby wojskowej, stanowiący podstawę do wypłaty tego typu należności. Wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek wsteczny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej, jednakże poza powstaniem (zaktualizowaniem się) z momentem jej uostatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego, nie mogła odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń. Dopiero stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowało, że powstało roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i jest to skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej. Reasumując, skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc powstało po prawomocnym stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek administracyjnoprawny, tj. po dniu [...] kwietnia 2006 r., to brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, za każdy miesiąc okresu, w którym skarżący nie miał statusu żołnierza zawodowego. Słuszne jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, że opóźnienie w wypłacie należnych odwołującemu się świadczeń rozpoczęło swój bieg dopiero od [...] maja 2006 r.

Od powyższego wyroku w całości, A. R. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:

1. art. 75 ust. 3 i art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U.2003 Nr179, poz. 1750 z późn. zm. - dalej jako "ustawa pragmatyczna") poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nieprawidłowej daty wymagalności świadczeń z okresu od [...] listopada 2003 r. do [...] kwietnia 2006 r. a tym samym przyznaniu odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie tych świadczeń w zaniżonej wysokości,
2. § 12 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. 2000 r. Nr 62 poz. 729) oraz art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia zasadniczego z okresu od [...] listopada 2003 r. do [...] kwietnia 2006 r.
3. § 4 rozporządzenia MON z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie nagród rocznych, nagród pieniężnych w formie wyróżnienia oraz zapomóg dla żołnierzy (Dz. U. z 2000 r., nr 65, poz. 770) poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie nagród rocznych z okresu od [...] listopada 2003 r. do [...] kwietnia 2006 r.
4. § 5 rozporządzenia MON z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie przyznawania żołnierzom zawodowym dodatkowego uposażenia rocznego (Dz.U. 2004 r. Nr 108 poz. 1146) oraz art. 83 ust. 5 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie dodatkowych rocznych uposażeń z okresu od [...].11.2003 r. do [...].04.2006 r.
5. § 2 i 4 rozporządzenia MON z dnia 29 marca 2004 r. w sprawie gratyfikacji urlopowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. 2004 r. Nr 66 poz. 611) oraz art. 87 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie gratyfikacji urlopowych z okresu od [...].11.2003 r. do [...].04.2006 r.
6. § 3 i 9 rozporządzenia MON z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych, małżonków i dzieci pozostających na ich utrzymaniu z bezpłatnych przejazdów oraz innych świadczeń socjalno-bytowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 135 poz. 1452) oraz art. 120 ustawy pragmatycznej poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne określenie wymagalności odsetek za zwłokę w wypłacie ekwiwalentów pieniężnych za przejazd raz w roku do dowolnie wybranej miejscowości z okresu od [...] listopada 2003 r. do [...] kwietnia 2006 r.
7. art. 75 ust. 3 ustawy pragmatycznej, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, skutkujące uznaniem, iż organy administracyjne I i II instancji uprawnione były do wydania w sprawie decyzji administracyjnych w oparciu o w/w przepis, mimo iż nie zawiera on upoważnienia stanowiącego o konieczności załatwienia o roszczeniu odsetkowym decyzją administracyjną.

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd, że organy administracji nie naruszyły prawa (materialnego i procesowego, w szczególności art. 6, 7, 77 i 156 k.p.a.) wydając decyzje w niniejszej sprawie i niedostrzeżenie nieprawidłowości w działaniu organu administracyjnego II instancji, który będąc do tego zobowiązanym nie naprawił przeoczenia organu administracyjnego I instancji polegającego na braku oparcia działań Sądu o obowiązujące normy prawne, nieprawidłowym ustaleniu znaczenia tych norm, wadliwym dokonaniu subsumcji oraz błędnym ustalenie konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu i wpływu tejże okoliczności na wymagalność świadczeń skarżącego, a także wydaniu decyzji w sprawie, w której przepisy nie wymagają takiej formy.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie w całości – na podstawie art. 188 P.p.s.a. – zaskarżanego orzeczenia WSA w Bydgoszczy oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez:

1. stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dowódcy JW nr [...] w W. nr [...] z dnia [...].03.2009 r. w przedmiocie przyznania prawa skarżącego do odsetek od nieterminowo wypłaconego uposażenia, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § I pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.), ewentualnie, w razie uznania, że możliwe było wydanie decyzji administracyjnych co do tego rodzaju rozstrzygnięcia:
2. uchylenie skarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie, uchylenie w całości – na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. – zaskarżanego orzeczenia WSA w Bydgoszczy oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie,

2. zasądzenie – na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349) – na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, tj. w kwocie 2400 zł.

Jednocześnie, w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 153 P.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną wniósł o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które wiązać będą w sprawie, jak również wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy pod nieobecność skarżącego i/lub jego pełnomocnika.

Natomiast w uzasadnieniu podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem dokonał błędnej oceny prawnej stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a także niewłaściwie zastosował przepisy regulujące problematykę przyznawania i wypłacania żołnierzom zawodowym odsetek ustawowych od należności z tytułu pełnionej służby. Dalej wywiódł, że Sąd pierwszej instancji błędnie postrzega skutki stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu (wobec którego uznano zwolnienie za niebyłe) i wpływ tejże okoliczności na prawa żołnierza do świadczeń należnych po tym zwolnieniu, po czym podniósł, że:

1. skutkiem uchylenia przez sąd administracyjny wadliwej decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia (wypowiedzenia stosunku służbowego) jest reaktywowanie stosunku służbowego z dniem ogłoszenia prawomocnego w tym zakresie wyroku sądu. Taki wyrok wywołuje skutki na przyszłość ("ex nunc"), czyli licząc od daty uchylenia. Od dnia wyroku żołnierzowi należy się uposażenie. Natomiast za okres wstecz żołnierz może dochodzić naprawienia szkody (zgodnie z art. 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. stronie która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję). Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1994 r. (II SA 996/94. ONSA 1995/4 poz. 177) z którego wynika, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji powoduje, że od dnia wyroku decyzja o zwolnieniu ze służby przestaje obowiązywać, a policjant od tego dnia znajduje się znów w takiej sytuacji służbowej, w jakiej pozostawał w dniu zwolnienia ze służby. Od dnia uchylenia przez sąd administracyjny rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji policjantowi należy się uposażenie; uposażenie to ulega zawieszeniu za czas od wydania wyroku do dnia zgłoszenia się policjanta do służby. Wypłata zawieszonego uposażenia zależy od uznania nieobecności w służbie za usprawiedliwioną (art. 126 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – Dz. U. z 1990 r. Nr 30 poz. 179 z późn. zm.). Wskazał także na wyrok NSA z dnia 24 maja 1999 r. sygn. II SA 459/99, (publ. LEX nr 47392), z którego wynika, że skutkiem uchylenia przez NSA decyzji w sprawie o zwolnienie ze służby jest "reaktywowanie" stosunku służbowego z dniem ogłoszenia lub doręczenia wyroku. Tylko wyrok stwierdzający nieważność decyzji o zwolnieniu ze służby wywołuje skutek ex tunc. Z kolei w wyroku z dnia 13 września 2001 r. sygn. II SA 3288/00 (publ. LEX nr 51037) NSA wskazał, że prawo do uposażenia funkcjonariusza SG powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe (art. 103 ust. 1 ustawy o SG), a wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 110 ust. 3 ustawy). Skutkiem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby jest zatem "reaktywowanie" stosunku służbowego z dniem ogłoszenia wyroku. Taki wyrok wywołuje skutki na przyszłość ("ex nunc"), czyli licząc od daty uchylenia, a nie wstecz ("ex tunc"). Od dnia uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariuszowi należy się uposażenie, chyba że uposażenie to uległo zawieszeniu na podstawie art. 130 § 1 omawianej ustawy o Straży Granicznej z uwagi na pozostawanie funkcjonariusza poza miejscem pełnienia służby.
2. skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji (przez sąd administracyjny lub organ administracji) w przedmiocie zwolnienia ze służby (wypowiedzenia stosunku służbowego) jest to, iż decyzja ta jest nieważna od początku, tj. wstecz od chwili jej dokonania (skutek ex tunc). Takie stwierdzenie jest aktem deklaratoryjnym, który powoduje, że decyzja o zwolnieniu ze służby przestaje obowiązywać już od dnia jej wydania, a żołnierz znajduje się znów w takiej sytuacji służbowej, w jakiej pozostawał w dniu zwolnienia ze służby. Reaktywowany jest stosunek służbowy z dniem, w którym został on – nieprawidłowo – zakończony. W konsekwencji przyjąć należy, że osoba zwolniona z rażącym naruszeniem prawa nigdy nie przestaje być żołnierzem zawodowym, i w związku z tym przysługują jej świadczenia należne za okres pozostawania poza służbą (wskutek niezgodnego z prawem zwolnienia). Powołał się przy tym na wyrok Sadu Najwyższego z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. I PKN 407/99 (publ. OSP 2002/3 poz. 29), z którego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy z mianowanym urzędnikiem państwowym ma charakter deklaratoryjny i skutek wsteczny, a więc reaktywuje w ten sposób stosunek pracy, czyli pracownik przez cały czas pozostawał w zatrudnieniu i jeżeli był gotowy do świadczenia pracy, a doznał w tym przeszkód ze strony pracodawcy, to należy mu się za ten okres wynagrodzenie z art. 81 k.p., a nie odszkodowanie z art. 160 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie powołał też wyrok Sadu Najwyższego z dnia 19 maja 1993 r.. III ARN 26/93. (publ. Lex Polonica nr 300659. OSNCP 1994/1 poz.
3. teza 2), w którym Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji rozwiązującej stosunek pracy z mianowanym urzędnikiem państwowym powoduje przywrócenie go do pracy na poprzednich warunkach oraz w wypadku jej podjęcia obowiązek wypłaty wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy (art. 45 § 1 i art. 47 § 1 k.p. w zw. z art. 5 k.p.). Zacytował także wyrok Sadu Najwyższego z dnia 11 października 2007 r. sygn. III UK 53/07, (publ. www.sn.pl), że "Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej kreuje nową sytuację prawną, mianowicie pozbawia wadliwą decyzją zdolności do wywoływania skutków prawnych ex tunc " oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.06.2008 r., sygn. IOSK 902/07, niepubl.): "Decyzje o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a stosunek służbowy został reaktywowany. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) (...) Decyzja stwierdzająca nieważność uchyla skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia nieważnej decyzji, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem ". W dalszej części podniósł, że powyższe jest również akceptowane w najnowszym orzecznictwie sądowym, zarówno sądów powszechnych jak i administracyjnych (m.in. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 11 września 2008 r., sygn. akt III UZP 1/08, wyroki Sądu Najwyższego z 8 i 13 stycznia 2008 r. w sprawach o sygn. akt I UK 183/08, I UK 174/08 I UK 176/08, wyroki z 23 stycznia 2008 r. w sprawach o sygn. akt I UK 177/08 i I UK 182/08 oraz wyroki z 28 stycznia 2008 r. w sprawach o sygn. akt I UK 181/08, I UK 180/08, I UK 175/08), jak też w piśmiennictwie (zob. np. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 143). Reasumując, stwierdzenie nieważności stwarzało podstawę do wypłacenia mu zaległego uposażenia zasadniczego z dodatkami i pozostałymi należnościami przysługującymi skarżącemu na dzień zwolnienia. Oznacza to, że prawo to nigdy nie wygasło, a zatem nie sposób uznać że wymagalne stało się dopiero po stwierdzeniu nieważności. Artykuł 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym są wypłacane miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym miesiąca, za który przysługują. Z kolei ust. 2 wymienionego wyżej artykułu mówi, że dodatki do uposażenia zasadniczego inne niż wymienione w ust. 1 wypłaca się nie później niż do dziesiątego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz zawodowy spełnił warunki uzasadniające ich przyznanie. Wreszcie art. 81 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ustala termin wypłaty innych należności, o których mowa w art.
4. Proste zestawienie powyższego przepisu z art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych pozwala na uznanie, że organy zobowiązane do wypłaty świadczeń powodowi pozostawały w zwłoce. Regulacje dotyczące wypłaty uposażenia, dodatków do uposażenia, wreszcie odsetek zawarte w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowią "lex specialis" stąd, zupełnie zbędne w ocenie skarżącego kasacyjnie jest odnoszenie się do przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 481 czy art. 476 k.c. i rozważanie sprawy w kategoriach winy organu czy jej braku w zwłoce w wypłacie wynagrodzenia i dodatków do niego. Co do zasady bowiem dłużnik (którym w tym przypadku jest organ wojskowy) dopuszcza się zwłoki, gdy nie spełnia świadczenia w terminie. Skarżący, jako wierzyciel, nie musi udowadniać, że niedotrzymanie terminu spełnienia świadczenia jest spowodowane okolicznościami, za które organ (dłużnik) odpowiada. Rzeczą wierzyciela jest bowiem tylko wykazanie tego, iż termin wykonania zobowiązania upłynął bezskutecznie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wszakże ustawowo nałożony obowiązek płatności uposażeń zasadniczych i dodatków "z góry" rodzi skutki prawne określone w art. 75 ust. 3 wojskowej ustawy pragmatycznej. Odnośnie wpływu czynności bezwzględnie nieważnej (a więc odnoszącej podobnie jak decyzja o stwierdzeniu nieważności skutek ex tunc) wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia I października 1998 r. (sygn. I PKN 366/98, publ. LexPolonica nr 342642, OSNAPiUS 1999/21 poz. 684). Stwierdził w nim, że "sankcja bezwzględnej nieważności działa z mocą wsteczną (ex tunc), co oznacza, że potrącenia były bezprawne w datach ich dokonywania, w których stawały się wymagalne pracownicze roszczenia o zwrot bezpodstawnie potrąconych kwot wynagrodzeń wraz z należnymi odsetkami z tytułu opóźnienia w wypłatach pełnego należnego pracownikowi wynagrodzenia za pracę (art. 481 § 1 k.c. w związku z art. 300 k.p.). Zgodnie z powołanymi regulacjami odsetki należą się za czas i z tytułu samego opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego, chociażby pracownik nie poniósł żadnej szkody, a opóźnienie było następstwem okoliczności, za które pracodawca nie ponosi odpowiedzialności. Powołane przepisy stwarzały zatem dla powoda wystarczającą podstawę do naliczenia odsetek, a odmowa ich zasądzenia jest z nimi sprzeczna". W kwestii wymagalności roszczenia o zapłatę należnych mu świadczeń wskazał na stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 1999 r. (sygn. I PKN 407/99, publ. LexPolonica 344572 i OSP 2002/3 poz.

29. przez Sąd Najwyższy, który stwierdził, iż stwierdzenie nieważności decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy skutkuje tym, iż uznaje się, że pracownik cały czas pozostawał w zatrudnieniu, wobec czego pracownik nabywa prawo do wynagrodzenia za cały czas w którym wskutek działań pracodawcy pozostawał bez pracy i "ma wymagalne roszczenie o to wynagrodzenie". Skoro roszczenie o te świadczenia było wymagalne, to przysługują również odsetki ustawowe za zwłokę w jego wypłacie (por. J. Pasieka, Termin wypłaty wynagrodzenia za pracę, Prawo Pracy 1997/8/19, Teza nr 2). W wyroku z dnia 19 lipca 2005 r. (sygn. II PK 389/04, publ. OSNP 2006/11-12/174) Sąd Najwyższy stwierdził iż pracownikowi przywróconemu do pracy przez Sąd pracy należy się na podstawie art. 47 k.p. wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy wraz z odsetkami od dnia podjęcia pracy. Powyższe wynika z tego, iż – co słusznie zauważył Sąd Najwyższy – "wynagrodzenie to przysługuje (roszczenie powstaje) dopiero w razie podjęcia pracy w wyniku przywrócenia do pracy, a ściślej mówiąc, w razie zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia pracy w terminie 7 dni od przywrócenia do pracy (art. 48 § 1 k.p.; por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1976 r., V PZP 12/75, OSNCP 1976 nr 9, poz. 187). Skoro więc roszczenie o zapłatę wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy powstaje (staje się wymagalne) dopiero w momencie podjęcia pracy po przywróceniu do niej, to pracodawca (dłużnik) opóźnia się w jego spełnieniu dopiero od tego momentu". Sąd Najwyższy stwierdza dalej, iż "odsetki od wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy należy więc również zasądzać warunkowo i od dnia podjęcia pracy". Nie kwestionując prawidłowości powyższej wykładni, skarżący kasacyjnie zaznaczył jednak, że jego sytuacja (zwolnienie zostało uznane za niebyłe wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu) jest odmienna niż pracownika przywróconego do pracy na podstawie wyroku sądowego stwierdzającego naruszenie prawa przy zwolnieniu. Powołał stanowisko wyrażone w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1997 r. (sygn. K. 24/96, publ. OTK ZU 1997/2 poz. 20), z którego wynika, że w przypadku stosunków służbowych w służbach mundurowych - które nie są stosunkami pracy w rozumieniu Kodeksu pracy, zatem w sprawach nieuregulowanych w pragmatyce danej służby przepisy Kodeksu pracy stosuje się posiłkowo jedynie na podstawie wyraźnych odesłań lub w drodze analogii w celu usunięcia rzeczywistych luk w tych regulacjach - brak regulacji konkretnej kwestii w pragmatyce danej służby stanowiący lukę tetyczną (rzeczywistą) oznacza, że ustawodawca nie uregulował jej celowo (regulacja negatywna). Ten brak zdaniem Trybunału może być rozpatrywany jedynie w kategoriach luki aksjologicznej, a więc braku regulacji, którą uważa się za słuszną i pożądaną. Taka luka może być wypełniona tylko w drodze odpowiedniego działania ustawodawcy, a nie w drodze wykładni prawa. Wskazał również, iż gdyby wolą ustawodawcy było uregulowanie kwestii wymagalności świadczeń finansowych żołnierzy przywracanych do służby w ten sam sposób co u pracowników (czyli od dnia stawienia się do służby) to w ustawie znalazłyby się takie zapisy. Tym bardziej, że znajdują się one w pragmatykach innych służb mundurowych, i tak w art. 42 ustawy o Policji, art. 46 ustawy o SG, art. 45 ustawy o SW. Natomiast w ustawie o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu brak jest przepisu dotyczącego uchylenia/unieważnienia zwolnień, więc stosuje się w tym zakresie zasady ogólne, o czym świadczą przykładowe rozstrzygnięcia sądowe, np.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. II SA/Wa 997/04, którego skutkiem było przywrócenie do służby, co wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r. wydanego w sprawie VIII SA/Wa 130/09; por. też uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. VIII SA/Wa 589/08 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc te twierdzenia na grunt niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie stwierdził, iż nie uzależnienie w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prawa do uposażenia za czas pozostawania poza służbą (w przypadku przywrócenia do niej na skutek stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy zwolnieniu) od stawienia się do służby i jej podjęcia, oznacza iż z tym dniem nie następuje wymagalność świadczeń finansowych. Tak więc żołnierzowi zawodowemu uposażenie za czas pozostawania poza służbą (do którego doszło z winy organu zwalniającego, który rażąco naruszył prawo, co następnie znalazło wyraz w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o wypowiedzeniu), przysługuje niezależnie od spełnienia warunku stawienia się do służby, gdyż ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie wprowadza – tak jak Kodeks Pracy w przypadku pracowników – takiego wymogu. Żołnierz zawodowy – po stwierdzeniu nieważności wypowiedzenia ze skutkiem ex tunc – traktowany jest jako nigdy nie zwolniony ze służby i nie musi jej ponownie podejmować, aby otrzymać za okres pozostawania poza służbą uposażenia i innych świadczeń z tytułu służby, gdyż przykładowo jeśli nie jest zainteresowany dalszą służbą, może od razu (bez przepracowania choćby jednego dnia) złożyć wypowiedzenie, które skutkować będzie zwolnieniem ze służby, a jeśli w międzyczasie (tj. po poprzednim nieprawidłowym zwolnieniu) komisja lekarska orzekła jego niezdolność ze służby, to zostanie zwolniony (bez przepracowania choćby jednego dnia) ze służby z dniem uprawomocnienia się decyzji komisji lekarskiej. Podsumowując skarżący kasacyjnie zauważył, że zasady obowiązujące w prawie pracy nie znajdą zastosowania w niniejszej sprawie. Należałoby więc przyjąć, iż organy zobowiązane były wypłacić świadczenia finansowe przysługujące skarżącemu za czas pozostawania poza służbą w terminach określonych w przepisach tejże ustawy (m. in. art. 81). W związku z tym, że do wypłaty świadczeń skarżącego z okresu [...] listopada 2003 r. do [...] kwietnia 2006 r. doszło w dniu [...] czerwca 2006 r., za okres od dnia wymagalności poszczególnych świadczeń do dnia zapłaty należą się mu odsetki ustawowe. Powyższe nie było kwestionowane jak dotychczas w orzecznictwie zarówno sądów powszechnych, jak też administracyjnych. Podkreślił, że wydany niedawno przez NSA wyrok z 22 lipca 2009 r. (I OSK 1455/08) zawiera stanowisko nie akceptowane dotychczas w orzecznictwie sądowym, które zgodne jest co do tego, iż odsetki żołnierzom przywróconym należą za okres od dnia wymagalności poszczególnych świadczeń do dnia zapłaty i w tym względzie powołał się na obszerne stanowisko sądów powszechnych. W wyrokach tych (sprawy dotyczyły wypłaty różnych świadczeń należnych żołnierzom przywróconym do służby) zasądzano odsetki od dnia wymagalności poszczególnych świadczeń do dnia zapłaty. Natomiast odnosząc się do braku podstaw do wydanie decyzji administracyjnej o prawie do odsetek podniósł, że NSA bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, zaś wojskowe organy administracyjne obu instancji nie były uprawnione do wydania w sprawie decyzji administracyjnych, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej. Wskazał, że w uchwale Sądu Najwyższego z 29 listopada 2007 r. (sygn. akt III CZP 106/07) – na którą powołuje się organ w swojej decyzji oraz WSA w Bydgoszczy w swoim wyroku – stwierdzono, iż w sprawach świadczeń żołnierzy zawodowych istnieje przepis prawny wyłączający tego rodzaju sprawy spod kompetencji sądów powszechnych. Zdaniem SN z przepisów art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z 2003 r. i art. 9 ust. 1 i 4 ustawy o uposażeniu z 1974 r. wynika, że żołnierzom w sprawach należności finansowych przysługuje prawo do skorzystania z drogi sądowoadministracyjnej. To jednocześnie wykluczałoby dostępność skierowania sprawy związanej z tymi należnościami (głównymi czy ubocznymi) do sądu powszechnego. Odmienne zdanie wyraził jednak Sąd Najwyższy w postanowieniu z 29 kwietnia 2009 r. (sygn. II PK 279/08) stwierdzając, iż brak jest w wojskowej ustawie pragmatycznej podstawy prawnej do wydania decyzji o odsetkach i potrąceniach ze świadczeń żołnierzy (w jego jednak ocenie sprawa nie ma charakteru cywilnej). Podtrzymał też wszystkie zarzuty podniesione w skardze wskazujące, iż art. 75 ust. 3 wojskowej ustawy pragmatycznej stanowi jedynie podstawę materialnoprawną wskazującą na prawo do świadczenia, natomiast nie zawiera upoważnienia (podstawa formalnoprawna) do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Takiej podstawy nie dają również art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z 2003 r. (i jego wcześniejszy odpowiednik art. 9 ust. 1 i 4 ustawy o uposażeniu z 1974 r.), które wskazują tylko na możliwość wnoszenia skarg do sądów administracyjnych, a nie na konieczność wydawania decyzji administracyjnych (zresztą prawo do sądu nie przysługuje we wszystkich sprawach, o których mowa w ustawie, a jedynie w tych, co do których konkretny przepis wskazuje na konieczność wydania decyzji). Brak przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji o odsetkach oznacza, że w tej kwestii występuje luka, która może być wypełniona tylko w drodze odpowiedniego działania ustawodawcy, a nie w drodze wykładni prawa (szerzej w innej części skargi). Cywilnoprawny charakter sprawy o odsetki ustawowe od nieterminowo wypłaconego wynagrodzenia (uposażenia) był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. M.in. w wyroku z 10 maja 2000 r., K. 21/99, OTK ZU 2000, nr 4, poz. 109) Trybunał potwierdził, iż nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjnoprawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną. Zdaniem Trybunału konieczne jest szczególne podkreślenie, że w systemie prawa polskiego ocena należytego wykonania zobowiązania i określenie skutków jego niewykonania bądź nienależytego wykonania stanowi domenę prawa cywilnego. Zagadnienia te są regulowane przez art. 471 i n. k.c. Choć odpowiedzialność dłużnika, o której traktują te przepisy, nawiązując do tradycji potocznie określa się mianem kontraktowej, nie ulega wątpliwości, że polski ustawodawca (inaczej niż np. ustawodawca francuski) nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych, czynów niedozwolonych, bezpodstawnego wzbogacenia, negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania (por. T. Pajor, Odpowiedzialność dłużnika za niewykonanie zobowiązania, Warszawa 1982, s. 43; A. Ohanowicz, J. Górski, Zarys prawa zobowiązań, Warszawa 1970, s. 158; W. Popiotek (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 1997, s. 954). Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być -obok sankcji ogólnych - obowiązek płacenia odsetek. Stosownie do art. 359 § 1 k.c. "odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu". Najważniejszym przepisem ustawowym przewidującym obowiązek płacenia odsetek jest właśnie przepis wprowadzający sankcję nienależytego wykonania zobowiązania pieniężnego, a mianowicie art. 481 k.c., który w § 1 stanowi: "Jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia..." Obowiązek ten powstaje niezależnie od źródła, z którego wynika zobowiązanie zapłaty. Za dopuszczalnością drogi sądowej do dochodzenia odsetek w razie nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego, którego źródłem był stosunek służbowy, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już uchwale z 25 stycznia 1995 r., W. 14/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 19). W uzasadnieniu uchwały wyraźnie podkreślono konieczność rozróżnienia elementów administracyjnoprawnych danego stosunku prawnego od skutków opóźnienia w wykonaniu świadczeń pieniężnych wynikających z tego stosunku. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż "owa nieterminowość stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym". Trybunał Konstytucyjny, w pełni podzielając taką ocenę, stoi na stanowisku, że przepisy prawa cywilnego uzasadniają w tym wypadku objęcie zakresem "sprawy cywilnej" roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną. Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawiają także argumenty natury konstytucyjno-prawnej. Trybunał zwraca bowiem uwagę, że w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji prawa. Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej. Wyłączenie analizowanych spraw z kategorii "spraw cywilnych", a tym samym wyłączenie ochrony przed sądem powszechnym jest więc równoznaczne z całkowitym zamknięciem drogi sądowego dochodzenia ewentualnych roszczeń związanych ze świadczeniami pieniężnymi mającymi swe źródło w decyzji administracyjnej. W konsekwencji oznaczałoby to naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu. Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do poglądu wyrażonego w uchwale z 25 stycznia 1995 r., jeszcze raz podkreśla, że prawo do sądu oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. W ocenie Trybunału za sprzeczne z konstytucją należy uznać stosowanie przez sądy swoistego automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna (akt administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i – w konsekwencji – droga sądowa jest niedopuszczalna. W tym miejscu skarżący kasacyjnie powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące innych służb mundurowych (w szczególności Policji i Służby Więziennej) potwierdzające jego stanowisko. Reasumując, skarżone rozstrzygnięcie WSA w Bydgoszczy zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i proceduralnego, stąd też skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2010 r. organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zaś w uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś skargę oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga fakt, że nieprawidłowy jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. Zgodnie bowiem z pierwszym z wyżej wymienionych przepisów, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala, a zgodnie z art. 145 P.p.s.a. w powoływanym wyżej zakresie, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem jednocześnie naruszyć przepis nakazujący w określonych warunkach oddalić skargę w powiązaniu z przepisem nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenie jej nieważności. (vide: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II FSK 493/06 – publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl)

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sytuacja bowiem taka zachodziłaby wówczas, gdyby Sąd oddalił skargę biorąc pod uwagę jedynie zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną podstawę prawną, a nie dostrzegł w granicach danej sprawy innych uchybień organu, niepodniesionych w skardze. W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano, by w rozpoznawanej sprawie miało miejsce tego rodzaju uchybienie i Naczelny Sad Administracyjny również nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku takiej wadliwości.

Przechodząc natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego tj. art. 75 ust. 3, art. 81 ust. 3 i 120 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 12 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. 2000 r. Nr 62 poz. 729), § 4 rozporządzenia MON z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie nagród rocznych, nagród pieniężnych w formie wyróżnienia oraz zapomóg dla żołnierzy (Dz. U. z 2000 r., nr 65, poz. 770), § 5 rozporządzenia MON z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie przyznawania żołnierzom zawodowym dodatkowego uposażenia rocznego (Dz. U. 2004 r. Nr 108 poz. 1146), § 2 i 4 rozporządzenia MON z dnia 29 marca 2004 r. w sprawie gratyfikacji urlopowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2004 r. Nr 66 poz. 611), § 3 i 9 rozporządzenia MON z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych, małżonków i dzieci pozostających na ich utrzymaniu z bezpłatnych przejazdów oraz innych świadczeń socjalno-bytowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 135 poz. 1452), poprzez ich niezastosowania i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w ślad za organem administracji, błędnej daty wymagalności odsetek wskazać należy, że również nie zasługują one na uwzględnienie.

Racje ma skarżący kasacyjnie wywodząc, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, działającym wstecz, tzn. od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Jednakże okoliczność, że dana decyzja administracyjna działa ex tunc nie przesądza jeszcze o tym, że jest ona pod każdym względem, zarówno w sferze materialnoprawnej, jak i formalnoprawnej, wyłącznie aktem o charakterze deklaratoryjnym. W teorii prawa administracyjnego wskazuje się, że podział aktów na konstytutywne i deklaratoryjne jest niedoskonały, gdyż nie zapewnia on rozłącznego wyróżnienia obu kategorii aktów. Zwraca się też uwagę, że stwierdzenie nieważności nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również doniosłe elementy nowego stanu prawnego i wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym. Dopiero od dnia jej doręczenia stronom, prawdopodobieństwo nieważności kwestionowanej decyzji ustępuje miejsca urzędowemu, władczemu potwierdzeniu jej ciężkiej wadliwości, a okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności, ustaje w dacie ostateczności aktu nadzorczego. Stąd przy ocenie skutków prawnych decyzji nieważnościowej nie można ograniczać się tylko do cech deklaratywności, a pomijać jej elementów konstytutywnych. Moc obowiązująca w czasie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, nie zamyka się wyłącznie w jej skutku wstecznym, lecz działa także na przyszłość, zaś usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania (B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 762) [vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1244/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl].

Zatem dopiero z chwilą stwierdzenia przez Dowódcę Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], obalona została moc obowiązująca dokonanego wobec A. R. wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną, tj. od chwili jej wydania. Nie oznacza to jednak, że już od tej daty zostały zniesione automatycznie wszystkie skutki dokonanego wypowiedzenia. Bezsporne jest, że nawet wadliwe akty konstytutywne (a taki charakter noszą akty w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej), do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego wywołują określone skutki w sferze prawa materialnego. Decyzja Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] maja 2003 r., chociaż – jak to przyjął organ nadzoru – dotknięta ciężką wadliwością prawną, do czasu stwierdzenia jej nieważności zachowała moc erga omnes i korzystając z domniemania ważności wywołała określone skutki prawne. W jej następstwie doszło bowiem do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej, skarżący przestał być czynnym żołnierzem zawodowym, a uzyskał nowy status pracownika, zgodnie z zawieranymi z Dowódcą Jednostki Wojskowej nr [...] umowami o pracę. W tym czasie zaktualizowały się wobec niego inne uprawnienia finansowe, prawo do świadczeń przysługujących ze stosunku pracy, a nie prawo do należności z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Skoro skarżący przestał być czynnym żołnierzem zawodowym, to nie przysługiwało mu prawo do uposażenia, a tym samym nie powstawało roszczenie o jego zapłatę.

Reasumując, jeżeli w okresie między dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego, a stwierdzeniem nieważności tej decyzji organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty uposażenia wobec niepozostawania przez skarżącego w zawodowej służbie wojskowej, to nie sposób przyjąć, aby mogło dojść do zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, liczonej według terminów, w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 75 ust 3 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez błędne przyjęcie, że stanowi on podstawę do wydania decyzji w przedmiocie odsetek od uposażenia i innych należności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd pierwszej instancji, w pełni akceptuje pogląd wyrażony m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt III CZP 106/07; LEX nr 31995) sprowadzający się do tezy, że należne funkcjonariuszowi służb mundurowych (w tym żołnierzowi zawodowemu) uposażenie z tytułu świadczonej służby ma podstawę w stosunku służbowym (publicznoprawnym), ale przez to nie traci charakteru wierzytelności pieniężnej. Ten sam cywilnoprawny charakter mają odsetki od nieterminowo wypłaconego uposażenia oraz zawartą w ww. uchwale interpretację art. 8 ust. 1 w związku z art. 75 ust. 3 cyt. wyżej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którą przepis ten ustanawia sposób załatwiania spraw na drodze postępowania administracyjnego dla wszystkich kwestii uregulowanych w ustawie – a więc także w kwestii uposażeń, w tym uposażeń zaległych, a ponadto w kwestii odsetek od zaległych uposażeń.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa i w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184, a w sprawie kosztów na podstawie 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 i 3 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.