Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 154/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę D.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], dalej jako "WINGiK", z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu nienależnie pobranych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący wykonał na terenie miasta D. pracę geodezyjną przedmiotem której było wykonanie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Na potrzeby tej pracy Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], dalej jako "PODGiK", udostępnił skarżącemu, jako wykonawcy pracy geodezyjnej dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i z tego tytułu naliczył, i pobrał od niego opłatę w wysokości 4 015 zł. Wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r., skarżący działając w oparciu o art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zwrócił się o zwrot nadpłaty z tytułu niezależnie pobranej opłaty w wysokości 4 015 zł. W jego ocenie opłaty te zostały nałożone i pobrane w sposób bezprawny tj. z pominięciem formy decyzji ustalającej wysokość tej opłaty.
Skarżący powołał się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 1/14 zgodnie z którą od 1 stycznia 2011 r. wysokość opłaty za udostępnianie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej. Dyrektor PODGiK, pismem z [...] czerwca 2015 r., poinformował skarżącego, że pobrana opłata była należna i zaakceptowana przez jej adresata, tym samym brak jest podstaw do zwrotu żądanej kwoty. Od powyższego pisma skarżący wniósł odwołanie. Starosta [...], dalej jako "Starosta", przekazał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", które z kolei przekazało ww. odwołanie do WINGiK. Wskutek sporu kompetencyjnego pomiędzy tymi organami postanowieniem z 2 marca 2016 r., sygn. akt I OW 243/15, Naczelny Sąd Administracyjny jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania wskazał WINGiK.
Organ ten postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego uznając, że pismo Dyrektora PODGiK z [...] czerwca 2014 r. nie było decyzją administracyjną. Równolegle rozpoznając zażalenie skarżącego na niezałatwienie w terminie sprawy wywołanej podaniem z [...] kwietnia 2015 r., WINGiK wyznaczył Staroście dodatkowy termin załatwienia tej sprawy.
Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Starosta odmówił stwierdzenia nadpłaty w opłatach za czynności geodezyjne i kartograficzne z tego tytułu uiszczonych w dniu [...] listopada 2011 r., uznając że uregulowania Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz wydanego do niego rozporządzenia stanowiły pełnoprawną podstawę do kształtowania opłat, a zatem do dokonywania kwestionowanych w niniejszej sprawie czynności. W jego ocenie opłaty naliczone za okres sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, na podstawie rozporządzenia wydanego w oparciu o przepis upoważniający, uznany za niezgodny z konstytucją, były pobrane legalnie i podmioty wówczas korzystające z zasobów geodezyjnych nie mogą domagać się ich zwrotu.
Wskutek odwołania skarżącego, WINGiK decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Podkreślił przy tym, że w jego ocenie pobrana od skarżącego opłata geodezyjna w wysokości 4 015 zł nie stanowiła nadpłaty w rozumieniu odpowiednich stosowanych przepisów Ordynacji podatkowej.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do WSA.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, na który powoływał się skarżący, nie ma wpływu na legalność pobranej i uregulowanej przez skarżącego w 2011 r. opłaty geodezyjnej, a tym samym brak podstawy prawnej do żądania jej zwrotu. Odnośnie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 1/14, WSA wskazał, że ma ona zastosowanie do spraw dotyczących ustalania opłat, które w dacie podjęcia uchwały nie były jeszcze zakończone, a nie ma zastosowania do tych spraw dotyczących opłat, które przed podjęciem uchwały zostały zakończone i wykonane.
Sąd ten wskazał także, że w uchwale stwierdzono, że ustalanie opłaty za udostępnienie danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego powinno być ustalane przez starostę w formie decyzji administracyjnej, przy czym nie wskazano, że opłata sama w sobie jest nienależna jeśli została określona w innej formie. WSA zaznaczył także, że przedmiotem skargi jest żądanie zwrotu nadpłaty zgłoszone w trybie przepisów Ordynacji podatkowej nie zaś czynność wystawienia rachunku za opłatę za udostępnienie danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego – dlatego nie można mówić o nadpłacie z tytułu nienależnie pobranych opłat, skoro pobranie tej opłaty było skuteczne i nie zostało zaskarżone.
Ponadto w okresie w którym organ wystawił skarżącemu fakturę w kwocie 4015 zł tj. w dniu [...] listopada 2011 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. 2004 Nr 37 poz. 333), przy czym odpłatny charakter wydawania dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynikał również z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dodatkowo w aktach tych nie zostało określone wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:
- 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 74 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.), dalej jako "Ordynacja podatkowa", w zw. z art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej jako "u.f.p.", w zw. z art. 40 ust. 3b w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 1989 Nr 30 poz. 163 ze zm.), dalej jako "p.g.k.", w zw. z § 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 Tabela III Ip. 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333), dalej jako "rozporządzenie", w zw. z art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP", w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 (Dz. U. z 2013 r., poz. 805), w zakresie w jakim organy te uznały, że kwota 4 015 zł uiszczona przez skarżącego na rzecz Starosty nie stanowi nadpłaty, mimo że z uwagi na stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) p.g.k., stanowiącego delegację ustawową do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., uznać należało, że skarżący nigdy nie był zobowiązany do zapłaty tej kwoty,
- 2) art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2016 r., w zw. z art. 40 ust. 3c w zw. z art. 41b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. p.g.k. – w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2011 r. do 12 lipca 2014 r., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwota uiszczona na rzecz starosty tytułem opłat, o których mowa w przepisach rozporządzenia z 19 lutego 2004 r., podlegających ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej, a naliczonych i pobranych bez doręczenia aktu indywidualnego ustalającego tę daninę, nie jest nienależna i w konsekwencji nie stanowi nadpłaty, podczas gdy dopóki wysokość tychże opłat nie zostanie ustalona przez starostę w decyzji, dopóty nie można twierdzić, że ktoś jest zobowiązany do ich zapłaty,
- 3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 40 ust. 3c w zw. z art. 41b ust. 2 p.g.k., w zakresie w jakim organy te odmówiły zastosowania powyższego przepisu i uznały, że kwota 4 015 zł uiszczona przez skarżącego na rzecz Starosty tytułem opłat naliczonych na podstawie przepisów rozporządzenia z 19 lutego 2004 r. z pominięciem wymaganej przez prawo formy decyzji administracyjnej nie stanowi nadpłaty, podczas gdy kwota ta, jako pobrana bez podstawy prawnej, jest nienależna,
- 4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 897), dalej jako "u.p.e.a." i art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. p.g.k. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż niniejsza sprawa na dzień [...] lipca 2014 r. nie była sprawą wszczętą i niezakończoną, przez co nie znajduje w niej zastosowania ww. przepis ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podczas gdy z uwagi na fakt, że na dzień [...] lipca 2014 r. wysokość należnej opłaty geodezyjnej nie została ustalona przez Starostę w ostatecznej decyzji niniejsza sprawa była na ten dzień sprawą wszczętą i niezakończoną, wskutek czego względem skarżącego zastosowanie znajduje ww. przepis p.g.k., a uiszczona przez niego opłata jest nienależna,
- 5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a w konsekwencji uznanie, że naliczanie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne na podstawie przepisów rozporządzenia z 19 lutego 2004 r. z pominięciem decyzji administracyjnej było prawidłowe.
- 6) art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia poglądu sprzecznego z oceną prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji uchwały siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, bez uprzedniego przedstawienia tegoż zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o (a) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, (b) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz (c) zasądzenie od WINGiK na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa przez radcę prawnego.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację, którą prezentował dotychczas oraz podejmując polemikę z zawartymi w skardze kasacyjnej zarzutami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie odnosi się do zagadnień materialnoprawnych związanych z podstawą prawną żądania wystosowanego przez skarżącego o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie pobranych od niego opłat (w kwocie 4015 zł) za czynności geodezyjne i kartograficzne, co miało miejsce w 2011 r.
W oparciu natomiast o zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty (oraz jej uzasadnienie) wskazać należy, że skupiają się one wokół dwóch podstawowych kwestii. Otóż po pierwsze skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną oceną skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dalej jako "TK", z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 (którego sentencja została ogłoszona 11 lipca 2013 r. w Dz.U. poz. 805, a w życie wszedł 12 lipca 2014 r.), a ponadto sprzeciwia się nieuwzględnieniu stanowiska wynikającego z uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14.
W wyroku będącym jedną z podstaw wniesionej skargi kasacyjnej TK orzekł, że (I) art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz, że (II) przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
W wyroku tym, w oparciu o art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, Trybunał określił inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, niż dzień ogłoszenia tegoż wyroku. W uzasadnieniu TK wyjaśnił, że zabieg ten ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. Dalej TK wskazał, że w okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis wskazany w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Zaznaczył, że istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe, a bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji).
TK wyjaśnił również, że wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślił przy tym, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości, a przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej.
Trybunał wskazał także, że utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby - na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego - normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie.
Wskutek powyższego wyroku, w dniu w którym kwestionowany przepis utracił moc tj. 12 lipca 2014 r., w życie weszły przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w której określone zostały wszelkie zagadnienia dotyczące pobierania opłat geodezyjnych. W miejsce przepisu zakwestionowanego przez Trybunał, wprowadzono nowe kompleksowe regulacje dotyczące opłat za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące nadanie nowego brzmienia art. 40a oraz dodanie art. 40b-40i ustawy. Jako zasadę przyjęto, że udostępnianie materiałów zasobu jest odpłatne, z wyjątkami określonymi w art. 40a ust. 2 oraz 40b ust.
2. Nadto w ustawie z dnia 5 czerwca 2014 r., zamieszczony został art. 12, w myśl którego w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Treść art. 12, który ma charakter przepisu przejściowego i zawiera określoną normę intertemporalną, jest efektem uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 25 czerwca 2013 r., w którym Trybunał wskazywał na konieczność wprowadzenia takiej normy. Z normy intertemporalnej zawartej w art. 12 ustawy wynika, że w sprawach wszczętych a niezakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r., które są związane z koniecznością poniesienia opłaty mogą mieć zastosowanie zarówno przepisy w brzmieniu dotychczasowym jak i nowe przepisy, jeżeli bowiem zachodzi różnica w wysokości opłaty, wówczas pobiera się opłatę niższą. Tym samym, z treści art. 12 ustawy zmieniającej wynika, że dotychczasowe przepisy dotyczące opłat, zachowały swoją moc do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r. w innym bowiem przypadku stosowanie normy intertemporalnej zawartej w art. 12 byłoby niemożliwe.
Wskazana i omówiona przez Trybunał przyczyna (w wyroku na który powołuje się skarżący kasacyjnie) odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu ma również znaczenie w toku rozpoznawania sprawy indywidualnej, w tym sprawy niniejszej. Prowadzi przy tym do konkluzji, że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, który wszedł w życie w dniu 12 lipca 2014 r., ani też wydana wskutek ww. wyroku ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (która weszła w życie w tym samym dniu – 12 lipca 2014 r.), nie mają wpływu na legalność opłat geodezyjnych pobranych w 2011 r., zgodnie z ówczesnymi uregulowaniami. Oznacza to tym samym, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie ma podstawy prawnej umożliwiającej żądanie zwrotu takich opłat.
Odnośnie drugiej kwestii tj. nieuwzględnienia stanowiska wynikającego z uchwały siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 wyjaśnić należy, że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministarcyjnej. Zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości, prowadzące do podjęcia tej uchwały, była kwestia dotycząca formy prawnej w jakiej powinna być ustalona opłata za udostępnienie danych i informacji z zasobu geodezyjnego. Stwierdzono w niej, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej.
Podjęta uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, że skład NSA inicjujący postępowanie uchwałodawcze nie jest uprawniony do przyjęcia w wydanym następnie wyroku odmiennego stanowiska interpretacyjnego od tego, które zostało wyrażone w uchwale NSA podjętej w związku z tą sprawą sądowoadministracyjną. Podjęta uchwała ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przedmiotowej uchwały, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze uchwała składu siedmiu sędziów wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała (por. np. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230), ewentualnie zaś, gdy w wyniku działania ustawodawcy zagadnienie prawne będące przedmiotem uchwały zostało uregulowane w ustawie.
Tak więc uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 wiąże od daty jej podjęcia (tzn. ma zastosowanie do spraw dotyczących ustalania opłat, które w dacie podjęcia uchwały nie były jeszcze zakończone). Przepisy p.p.s.a. nie zawierają podstawy prawnej, która pozwalałaby na wsteczne obowiązywanie uchwały, co w świetle zasad konstytucyjnych jest w pełni uzasadnione. Zatem uchwała ta nie ma zastosowania do tych spraw dotyczących opłat, które przed podjęciem uchwały zostały zakończone i wykonane. Powyższego stanowiska nie zmienia fakt odwołania się w treści uchwały do stanu prawnego jaki został ukształtowany od 1 stycznia 2011 r., ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Po drugie za stanowiskiem, że w sprawie nie doszło do naruszenia powoływanej uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r. przemawia przedmiot sprawy, którym jest nie kwestia ustalenia opłat, ale żądnie zwrotu nadpłaty zgłoszone w trybie przepisów ordynacji podatkowej.
W kwestii wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się skarżący, tj. wyroku NSA z 14 października 2015 r., I OSK 54/14 oraz wyroku NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 2701/16, które mają na celu wykazać prawidłowość i słuszność stanowiska skarżącego, wskazać należy, że zabieg ten nie może przynieść zamierzonego skutku. W sprawach tych występuje istotna różnica dotycząca stanu faktycznego – a w konsekwencji stanu prawnego – w stosunku do przedmiotowej sprawy. Co więcej to właśnie te różnice zadecydowały o treści rozstrzygnięć w sprawach na które powołuje się skarżący. Otóż w każdej z nich opłaty geodezyjne zostały uiszczone w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych na podstawie umowy zawartej w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, przy czym ustawa z 5 czerwca 2014 r., która weszła w życie w dniu 12 lipca 2014 r., w art. 40a ust. 2 pkt 3 przewidziała zwolnienie z pobierania opłat w przypadku wykonywania prac po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace.
Nadto wspomniana wyżej ustawa zawiera przepis art. 12, który zawiera normę intertemporalną, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, zgodnie z którą jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą, pobiera się opłatę niższą.
Reasumując opłaty naliczone za okres sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, na podstawie przepisów rozporządzenia, wydanego w oparciu o przepis upoważniający, uznany za niezgodny z Konstytucją, były pobrane legalnie i w żadnym wypadku podmioty wówczas korzystające z zasobów geodezyjnych nie mogą domagać się ich zwrotu.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 13 lutego 2018 r., I OSK 680/16 oraz wyroku NSA z 11 lipca 2017 r., II FSK 1836/15.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.