Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 261/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem M.L. (dalej skarżący) z 1 sierpnia 2017 r., doprecyzowanym 13 grudnia 2017 r., którym domagał się ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko - I.L. We wniosku skarżący wskazał, że w skład jego rodziny wchodzą: żona A.L., starsza córka B.L. i córka I.L.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta [...], Administrator w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...] odmówił przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na I.L. Powołując wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego we [...] z [...] marca 2009 r., sygn. akt XIII RC [...], rozwiązujący małżeństwo zawarte między skarżącym, a jego byłą żoną, organ wskazał, że z treści powyższego orzeczenia nie wynika, że w stosunku do B.L. orzeczono opiekę naprzemienną, a tym samym – w świetle art. 2 pkt 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm. – dalej uppwd bądź ustawa o pomocy państwa) - nie mogła ona zostać zaliczona do aktualnego składu rodziny skarżącego.
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tej decyzji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Według Kolegium z art. 2 pkkt 16 uppwd wynika wprost, że ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego istnienia takiego rodzaju opieki nie można domniemywać. Kluczowym dla możliwości przyznania świadczenia wychowawczego na I.L., jako kolejne dziecko, było uznanie, czy B.L. jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 16 uppwd. Z akt sprawy wynika, że B.L. jest dzieckiem skarżącego ze związku małżeńskiego, który został rozwiązany przez rozwód wyrokiem XIII RC [...]. W wyroku nie znalazły się żadne rozstrzygnięcia, z których wynikałoby, że nad małoletnią ma być sprawowana opieka naprzemienna. Już z tego powodu - w ocenie Kolegium - uznać należało, że nie została w sprawie spełniona przesłanka umożliwiająca zaliczenie B.L. jednocześnie do członków rodziny obojga rodziców.
Art. 2 pkt 16 uppwd należy wykładać ściśle i nie jest możliwe by okoliczność sprawowania opieki naprzemiennej uprawniającej do zaliczenie dziecka jednocześnie do rodzin dwu osób rozwiedzionych wywodzić z innych dowodów, jak tylko z orzeczenia sądowego.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiódł M.L.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że z art. 2 pkt 16 uppwd wynika, że przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W tym przypadku dla stwierdzenia prawa wnioskującego do pobierania świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko pochodzące z drugiego związku skarżącego konieczne jest ustalenie, czy wystąpił określony ustawowo warunek sprawowania opieki naprzemiennej przez oboje rodziców w stosunku do ich pierwszego wspólnego dziecka, zgodnie z orzeczeniem sądu. Pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców.
Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Powyższe oznacza, że ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego istnienia tego rodzaju opieki nie można - w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - domniemywać. Z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu (lub innym orzeczeniu).
Sąd stwierdził, że z materiału aktowego sprawy wynika, że małżeństwo skarżącego i jego pierwszej żony K.L. zostało rozwiązane wyrokiem XIII RC [...]. Na podstawie tego orzeczenia oba organy orzekające w sprawie uznały, że w przypadku skarżącego nie może być mowy o sprawowaniu opieki naprzemiennej nad córką B.L., gdyż tego rodzaju stwierdzenia omawiane orzeczenie nie zawiera. Podobnie jak nie zawiera go również zawarta 20 stycznia 2009 r. ugoda mediacyjna między rozwodzącymi się małżonkami o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką. Wbrew zarzutom skargi, nie uszło uwadze organów, że wspomniany wyżej wyrok rozwodowy w ogóle nie orzeka o kontaktach skarżącego z małoletnią córką (pkt II wyroku), a tę kwestię reguluje szczegółowo ugoda, o której mowa wyżej. Fakt, że w wyroku rozwodowym orzeczono o wykonywaniu władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem w ten sposób, że przysługiwać ona będzie obojgu rodzicom, przy jednoczesnym ustaleniu miejsca zamieszkania dziecka w miejscu zamieszkania matki dziecka nie oznacza, że mamy do czynienia z opieką naprzemienną, skoro wprost nie wynika to z orzeczenia sądowego.
Dopóki postanowienie o opiece naprzemiennej nie znajdzie odzwierciedlenia w prawomocnym orzeczeniu sądowym, dopóty organ na użytek świadczenia, o którym mowa w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, nie ma podstaw do przyjęcia, że wobec dziecka wykonywana jest opieka naprzemienna i tym samym ustalenia, że dziecko należy do rodzin obojga rodziców.
Sąd podkreślił, że mimo iż pojęcie opieki naprzemiennej nad dzieckiem pojawiło się systemie prawnym dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która to ustawa weszła w życie 1 kwietnia 2016 r., zaś w analizowanej sprawie orzeczenie rozwodowe zapadło [...] marca 2009 r. nie ma to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej, zawarte w wyroku rozwodowym, nie ma bowiem waloru ostateczności, w tym znaczeniu, że nie może ono ulec nigdy zmianie. Przeciwnie, ilekroć wymaga tego dobro dziecka i nastąpi zmiana okoliczności faktycznych, w stosunku do tych, które były podstawą orzekania o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej w dacie wydawania wyroku rozwodowego, orzeczenie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej może ulec zmianie, również w kierunku ustalenia pieczy naprzemiennej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł M.L., zarzucając wyrokowi naruszenie:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a. art. 151 w zw. z art. 3 § 1 ppsa i art. 1 § 1 i 2 pusa przez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działania organów administracji publicznej winny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji i zmianę decyzji przez uznanie, że córka B.L. zaliczana jest do członków rodziny skarżącego; co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, które błędnie nie zostały przez WSA we Wrocławiu zastosowane, mimo naruszeń przepisów prawa procesowego, jak i materialnego przez Kolegium;
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w celu stwierdzenia, czy naruszono przepisy procedury i czy miało ono wpływ na wynik sprawy oraz uznanie, że w zaskarżonych decyzjach wydanych w obu instancjach, wbrew zarzutom skargi, w sposób wyczerpujący i wszechstronny wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi organy kierowały się przy wydawaniu decyzji, mimo naruszenia przez organy administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa procesowego, jak i materialnego oraz w sytuacji zaniechania przez organy administracji wyjaśnienia w toku przeprowadzonego przez siebie postępowania okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności pominięcie podnoszonej przez skarżącego okoliczności o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie zmiany stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym, których rezultatem było błędne stwierdzenie przez organy administracji, że nad córką skarżącego nie jest sprawowana opieka naprzemienna;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - art. 2 pkt 16 uppwd przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, polegającym na uznaniu braku wykonywania opieki naprzemiennej w stosunku do pierwszego dziecka skarżącego - B.L. jedynie z uwagi na brak użycia w treści orzeczenia sądowego z [...] marca 2009 r. sygn. akt XIII RC [...] sformułowania "opieka naprzemienna" i nieuwzględnieniu faktu, że pojęcie opieki naprzemiennej zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego dopiero w 2015 r. i nie funkcjonowało ono w dacie wydania wyroku, co doprowadziło do nieprawidłowych wniosków, a mianowicie, że nad córką skarżącego nie jest sprawowana opieka naprzemienna, podczas gdy jest ona sprawowana od daty wydania orzeczenia po dzień dzisiejszy i wynika z treści ugody mediacyjnej zawartej na potrzeby wyroku rozwodowego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi przez jej uwzględnienie - w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (na podstawie art. 188 ppsa); w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także na zarzucie naruszenia prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W takiej sytuacji z reguły w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny wykładni i zastosowania prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., I OSK 2355/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Jednak postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego stanowią w istocie pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dalej: uppwd. Stąd uzasadnionym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia tego przepisu prawa.
Zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 uppwd, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, polegający na uznaniu braku wykonywania opieki naprzemiennej w stosunku do pierwszego dziecka skarżącego - B.L. z uwagi na brak użycia w treści wyroku rozwodowego wydanego przez Sąd Okręgowy we [...] w dniu [...] marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt XIII RC [...] sformułowania "opieka naprzemienna", nie jest zasadny. W pierwszej kolejności zastrzec należy, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Powołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego jest koniecznie, bowiem sąd administracyjny samodzielnie i bezpośrednio nie stosuje przepisów prawa materialnego, ale ocenia wyłącznie prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Ten mankament skargi kasacyjnej nie uniemożliwiał jednak jej merytorycznego rozpoznania, gdyż treść uzasadnienia pozwalała na ustalenie woli kasatora.
Zgodnie z art. 2 pkt 16 uppwd rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców
Przepis ten statuuje wyłącznie na potrzeby tejże ustawy legalną definicję rodziny. Zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, zaś zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu może nastąpić tylko w drodze wyjątku (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 947/17; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018r. sygn. akt I OSK 2997/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców - o czym wyraźnie stanowi przepis - jest uzyskanie przez rodziców dziecka, którzy nie stanowią jednej rodziny, orzeczenia sądowego o opiece naprzemiennej. Powyższa regulacja ma charakter szczególny, gdyż odstępuje od zasady przyjętej w całej ustawie, i z tej przyczyny w żadnym aspekcie nie powinna podlegać wykładni rozszerzającej wykraczającej poza granice wykładni językowej. Niedopuszczalność ta wynika z braku zastrzeżeń co do jednoznacznego wyniku interpretacji przy użyciu dyrektyw językowych.
W przypadku braku wątpliwości językowo-semantycznych i językowo-syntaktycznych co do zasady nie jest dopuszczalne, aby zastosowanie wykładni systemowo-aksjologicznej mogło doprowadzić do modyfikacji roli kryteriów prawnych, prowadzących do zrekonstruowania kwalifikacji normy materialnoprawnej wbrew kryteriom wynikającym wprost z prawa. Przyjęcie przez sąd pierwszeństwa wykładni językowej nie zwalnia go jednak z obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej, która służy sprawdzeniu poprawności przyjętego w oparciu o reguły językowe znaczenia tekstu prawnego. Rozważenie w rozpoznawanej sprawie aspektów systemowo-aksjologicznych i funkcjonalnych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do potwierdzenia wyniku wykładni językowej. Zastosowanie dyrektyw systemowo-aksjologicznych potwierdza, iż nie tylko art. 2 pkt 16 uppwd, lecz całość regulacji prawnych ujętych w uppwd jest wyrazem najbardziej rudymentarnych wartości będących fundamentami całego systemu prawa, którego źródeł poszukiwać należy w przyrodzonej godności ludzkiej.
Jeśli istota pomocy państwa udzielanego rodzinom w drodze świadczenia wychowawczego wyraża podstawowe wartości, to nie sposób posłużyć się wykładnią systemowo-aksjologiczną do odwrócenia wyniku wykładni językowej norm określających zakres podmiotowy pomocy państwa. Prowadziłoby to w istocie do naruszenia jednoznacznego i jasnego tekstu przepisu pod pozorem jego rekonstrukcji. Reguły aksjologiczne pełnią funkcję reguł weryfikacyjno-korygujących wynik wykładni językowej. Funkcji tych nie mogą spełnić jednak w rozpoznawanej sprawie, gdyż przepisy odnoszące się do świadczenia wychowawczego są wyrazem wartości systemu prawa i nie sposób korygować ich przy użyciu wartości, których są wyrazem. Ograniczenie zakresu realizacji świadczenia wychowawczego przy użyciu wyraźnego kryterium prawnego nie może podlegać rozmyciu przez odwołanie się do reguł systemowych, które leżą u podstaw przyznawania tego świadczenia.
Nie jest dopuszczalne tym samym przeprowadzenie wykładni systemowej, która prowadziłaby do rezygnacji z jednego z elementów spornego przepisu jako elementu nieistotnego. Tym elementem jest orzeczenie sądu powszechnego o opiece naprzemiennej. Analiza zarzutu skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zmierza on do wykładni funkcjonalnej nie tylko spornego przepisu, lecz całości przepisów regulujących świadczenie wychowawcze. Ten kierunek jest jednakże błędny, gdyż prowadzi do głębokiej kolizji z wynikami egzegezy przy użyciu dyrektyw językowych. Przyjęcie wykładni kasatora prowadziłoby do podjęcia decyzji otwarcie konkurencyjnej wobec rozwiązania ustawowego. Orzeczenie sądu powszechnego o opiece naprzemiennej jest podstawowym elementem normy materialnej kwalifikacyjnej w rozpoznawanej sprawie. Tylko funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczenia sądu powszechnego pozwala zaliczyć to samo dziecko do dwóch różnych rodzin.
Przyjęta wykładnia art. 2 pkt 16 uppwd jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przyjmują, że uznanie dziecka za członka rodziny każdego z rodziców jest w pełni zależne od treści orzeczenia sądu powszechnego, wprost ustalającego opiekę naprzemienną, a brak takiego orzeczenia stanowi przeszkodę w możliwości uznania, że opieka jest sprawowana przez oboje rodziców (wyr. NSA z: 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 778/17, czy z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1669/17). Należy zatem podzielić pogląd Sądu I instancji, że dopóki rozstrzygnięcie o opiece naprzemiennej nie znajdzie odzwierciedlenia w prawomocnym orzeczeniu sądowym, dopóty organ na użytek świadczenia, o którym mowa w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, nie ma podstaw do przyjęcia, że wobec dziecka wykonywana jest opieka naprzemienna i tym samym ustalenia, że dziecko należy do rodzin obojga rodziców.
Skarżący kasacyjnie zdaje się zapominać, iż domagając się przyznania świadczenia wychowawczego występuje w istocie o pomoc ze środków publicznych. Przyjmuje się natomiast, iż warunki przyznania i realizacji takiej pomocy mogą być przez ustawodawcę ukształtowane w sposób bardziej restrykcyjny niż gdyby pomoc nie miała charakteru publicznego. Warunki te mogą dotyczyć chociażby konieczności zgody strony na głębszą ingerencję organów w sferę jej prywatności czy też spełnienia dodatkowych warunków już w momencie ubiegania się o pomoc (vide: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 654/16; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt. II GSK 3146/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego punktu widzenia domaganie się od strony przedłożenia orzeczenia sądu powszechnego o opiece naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego w okolicznościach, o których mowa w art. 2 pkt 16 cytowanej ustawy, nie może być postrzegane jako działanie opresyjne. Ubieganie się o pomoc ze środków publicznych jest prawem strony, a zatem brak jej zgody na warunki przyznania owej pomocy winien prowadzić do świadomej rezygnacji z ubiegania się o tą pomoc.
Skarżący kasacyjnie dokonując interpretacji art. 2 pkt 16 uppwd stara się osiągnąć swój cel powołując się na ugodę mediacyjną zawartą w dniu 20 stycznia 2009 r. między nim a jego byłą żoną, regulującą kwestię opieki nad ich wspólnym dzieckiem. Wymaga podkreślenia, że ugoda zawarta przez strony przed mediatorem wymaga zatwierdzenia przez sąd, aby mogła uzyskać moc prawną ugody sądowej, tzn. aby mogła wywoływać takie same skutki, jak w przypadku, gdyby strony zawarły ugodę przed sądem. Wynika to wprost z art. 18315 k.p.c., zgodnie z którym ugoda zawarta przed mediatorem, po jej zatwierdzeniu przez sąd, ma moc prawną ugody zawartej przed sądem. Ugoda zawarta przed mediatorem, którą zatwierdzono przez nadanie jej klauzuli wykonalności, jest tytułem wykonawczym. T. Ereciński uznaje, że przepis art. 18315 k.p.c. nie pozostawia wątpliwości, iż ugoda zawarta przed mediatorem ma moc prawną ugody sądowej dopiero po jej zatwierdzeniu przez sąd w sposób wskazany w art. 18314 (T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego.
Komentarz, Tom 1, System Informacji Prawnej Lex). Stanowisko to znajduje wyraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1012/16 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że zgodnie z art. 18315 k.p.c. moc prawną ugody zawartej przed sądem ma wyłącznie ugoda zatwierdzona przez sąd. Niezatwierdzona przez sąd ugoda mediacyjna zawarta między rodzicami dziecka, regulująca sposób opieki nad dzieckiem, nie może zatem zastępować orzeczenia sądowego, o którym mowa w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Sytuacja taka występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż zawarta przez małżonków ugoda mediacyjna w dniu 20 stycznia 2009 r. nie została zatwierdzona przez sąd, a tym samym nie jest ugodą sądową i nie posiada mocy orzeczenia sądowego. Była to więc zwykła umowa między stronami, która została potraktowana przez sąd rodzinny orzekający o rozwodzie jako zwykły dowód w sprawie, w oparciu o który poczyniono określone ustalenia faktyczne.
Należy przyznać rację skarżącemu, że w chwili wyrokowania o rozwodzie nie obowiązywała jeszcze regulacja w przedmiocie naprzemiennej opieki nad dzieckiem, która pojawiła się pod tą nazwą dopiero w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (ustawa weszła w życie 1 kwietnia 2016 r.). Nie zmienia to jednak faktu, że treść art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest jednoznaczna - postanowienie o opiece naprzemiennej musi znaleźć odzwierciedlenie w prawomocnym orzeczeniu sądowym. Dopóki to nie nastąpi, dopóty organ nie ma podstaw do przyjęcia, że wobec dziecka wykonywana jest opieka naprzemienna. Na rozwiązanie tego problemu słusznie wskazał Sąd I instancji, który podkreślił, iż orzeczenie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej zawarte w wyroku rozwodowym nie ma waloru ostateczności w tym znaczeniu, że nie może ono ulec nigdy zmianie. Przeciwnie, ilekroć wymaga tego dobro dziecka i nastąpi zmiana okoliczności faktycznych, w stosunku do tych, które były podstawą orzekania o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej w dacie wydawania wyroku rozwodowego, orzeczenie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej może ulec zmianie, również w kierunku ustalenia pieczy naprzemiennej.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie jest zasadny. W niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia przepisom regulującym zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji publicznej. Organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że z wyroku rozwodowego znoszącego związek małżeński zawarty między skarżącym a jego byłą żoną nie wynika, aby nad ich wspólnym dzieckiem została ustalona opieka naprzemienna. Do takich konkluzji nie mogła również doprowadzić umowa mediacyjna zawarta między byłymi małżonkami, ponieważ nie została zatwierdzona przez sąd powszechny, a tylko przez tę czynność sądu mogła ona uzyskać walor ugody sądowej, a więc wywoływać takie skutki, jak gdyby strony zawarły ugodę przed sądem. Rozstrzygnięcie o tym, czy sprawowanie naprzemiennej opieki na dzieckiem w dwóch rodzinach jest zgodne z dobrem dziecka, winno zostać podjęte przez wyspecjalizowany organ państwa, a zatem przez sąd rodzinny i opiekuńczy.
Rozstrzyganie o opiece naprzemiennej przez sąd powszechny jest bowiem uzasadnione względami prakseologicznymi podyktowanymi przede wszystkim dobrem dziecka. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad dziećmi i uregulowanie kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy K.r.o. Rozstrzyganie tego rodzaju spraw należy zatem, zgodnie z art. 2 § 1 K.p.c., do właściwości sądów powszechnych, w których strukturze znajdują się sądy rodzinne i opiekuńcze - wyspecjalizowane w regulowaniu kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi, uwzględniające przede wszystkim dobro dziecka, jako fundamentalną zasadę wykładni przepisów K.r.o. i Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991r. nr 120, poz. 526), stanowiącej, iż nadrzędną kwestią we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, jest najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ww. Konwencji).
Tak więc uznać wypada, iż nieprzypadkowo organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie zostały uprawnione do badania tej kwestii i ustalania w jaki sposób jest sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców żyjących w różnych rodzinach. Przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie mogło prowadzić do reinterpretacji wyroku sądu powszechnego, w szczególności zaś o uzupełnienie go o treści, które się w nim wprost nie znalazły, a dotyczące sprawowania nad dzieckiem opieki naprzemiennej.
Zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie są zasadne. Art. 151 p.p.s.a. ma charakter wyłącznie wynikowy. Powołując się na naruszenie tego przepisu w skardze kasacyjnej skarżący ma obowiązek wskazania innych przepisów prawa, których uchybienie doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi przez Sąd I instancji. Przepisami takimi nie są przepisy z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.
Również art. 1 p.u.s.a. zawiera przepisy o charakterze ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Przepis § 2 mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem, bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem).
Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013r., II OSK 533/12).
Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).
W rozpoznawanej sprawie brak jest wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję i wydał w tej sprawie wyrok, a więc dokonał kontroli administracji publicznej. Dokonał tej kontroli na podstawie kryterium zgodności z prawem, a więc zgodnie z kryterium ustawowym. Z tych względów zarzut ten pozbawiony jest podstaw.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.