Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1464/06, oddalił skargę Prezydenta Miasta P. reprezentującego Skarb Państwa, na postanowienie Ministra Budownictwa z [...] nr [...], w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynikało, iż Wojewoda W. decyzją z [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych, dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) i art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P., w obrębie J., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanego w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków znajdujących się na tym gruncie, a także określił opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.
Na wniosek Prezydenta Miasta P., Wojewoda W. na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] nr [...] wyjaśnił treść decyzji wskazując, iż ustalona w decyzji z dnia 22 kwietnia 2005 r. opłata z tytułu użytkowania wieczystego obowiązuje od dnia 1 stycznia 2006 r.
Rozpatrując zażalenie Prezydenta Miasta Poznania, Minister Budownictwa jako organ właściwy na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 r., w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 76, poz. 537) stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Skoro stwierdzenie prawa użytkowania wieczystego zostało dokonane w 2005 r., to opłaty roczne nie pobiera się za ten rok. Obowiązek ten powstaje z dniem 1 stycznia 2006 r.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej ustawą P.p.s.a.) zarzucając naruszenie art. 238 Kodeksu cywilnego oraz art. 71 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), polegające na błędnym ustaleniu początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to jest na przyjęciu, że opłata ta obciąża użytkownika wieczystego dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie prawa.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że powołany przez organy art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie umownym. W sprawie niniejszej natomiast prawo to powstało ex lege 5 grudnia 1990 r. Zgodnie z art. 238 k.c. w związku z art. 71 ust. 1 powołanej ustawy, użytkownik wieczysty jest zobowiązany do uiszczania opłat rocznych przez cały czas trwania tego prawa, dlatego Przedsiębiorstwo [...] – obecnie [...] S.A. powinny od wskazanej daty uiszczać opłatę roczną. Określając termin początkowy obowiązywania opłaty rocznej na dzień 1 stycznia 2006 r. Wojewoda W. naruszył interes Skarbu Państwa jako właściciela gruntu, pozbawiając go należnych wpływów z tytułu zaległych nieprzedawnionych należności.
Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi, stwierdzając że dokonana zaskarżonym postanowieniem wykładnia decyzji nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a. Tylko zaś w takim przypadku możliwe byłoby uwzględnienie skargi.
Sąd powołał się na decyzję Wojewody W., którą na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) stwierdzono, że grunt opisany w pkt 1 tej decyzji stał się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa "[...]" – obecnie [...] S.A. W pkt 5 decyzji określona została opłata z tytułu użytkowania wieczystego tego gruntu i stwierdzono, że opłata ta jest płatna do dnia 31 marca każdego roku.
Sąd podzielił stanowisko organów co do początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej a mianowicie, że opłata ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2006 r.
Z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek wnoszenia opłaty w terminie do dnia 31 marca każdego roku z góry za dany rok. W ustępie tym postanowiono ponadto, że opłaty nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Jak słusznie podniesiono w skardze, regulacja ta odnosi się do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie umownym. Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 200 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami (na podstawie którego wydana została decyzja uwłaszczeniowa z dnia 22 kwietnia 2005 r.), przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.
Z art. 238 k.c. wynika, że użytkownik wieczysty uiszcza przez czas trwania swojego prawa opłatę roczną. Szczegółowe kwestie dotyczące uiszczania tej opłaty uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w sprawie niniejszej także w powołanej wcześniej ustawie z dnia 8 września 2000 r.
Słusznie – zdaniem Sądu – organy przyjęły, że pierwsza opłata z tytułu użytkowania wieczystego byłaby opłatą za 2005 r., z której – jak wcześniej wskazano – uwłaszczona jednostka została zwolniona na mocy art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Dodatkowo Sąd powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2004 r. sygn. akt. II SA/Łd 736/02, ONSA2004/1/38, że deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu dotyczy wyłącznie kwestii powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z nim własności budynków, innych urządzeń i lokali, natomiast co do warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali, decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny. Wyrok ten w ocenie Sądu dotyczył innych kwestii niż będąca przedmiotem wykładni w sprawie niniejszej, początkowa data obowiązywania opłaty rocznej, jednak stanowisko w nim zawarte może mieć zastosowanie również w sprawie niniejszej.
Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta P., reprezentowany przez radcę prawnego Ł. N. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 i 4, art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 238 k.c., polegające na ustaleniu początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku ustanowienia tego prawa w drodze uwłaszczenia [...] S.A. dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie tego prawa.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, bądź też zmiany wyroku i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważa się dokonaną przez Sąd interpretację przepisów prawa. Zdaniem autora skargi art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy, kiedy to właściciel nieruchomości (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) rozporządzając przysługującym mu prawem własności oddaje grunt w użytkowanie wieczyste (ustanawia prawo). Tymczasem opłata roczna jest nierozerwalnie związana z prawem użytkowania wieczystego, a więc zgodnie z art. 238 Kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty jest zobowiązany do uiszczania opłat rocznych przez cały czas trwania tego prawa. Przyjęcie stanowiska, iż opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu w przypadku ustanowienia tego prawa w drodze uwłaszczenia [...] S.A. nie pobiera się za rok, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie tego prawa, jest nadinterpretacją obowiązujących przepisów prawa i nie opiera się na żadnej podstawie prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która jednak w niniejszej sprawie nie miała zastosowania Skarga kasacyjna została oparta o przesłankę z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi wymaga, przy zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, dokładnego wskazania naruszonego przepisu, a gdy artykuł zbudowany jest z kilku jednostek redakcyjnych, wskazanie konkretnego paragrafu, ustępu, punktu czy podpunktu z podaniem na czym polegało naruszenie prawa materialnego, a więc na błędnej wykładni, bądź niewłaściwym zastosowaniu. Nie czyni zadość wymaganiom poprawnego sformułowania zarzutu, powołanie jako naruszonego przepisu art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który zawiera cztery punkty, skoro zarzut odnosi się tylko do kwestii sposobu pobierania opłat za użytkowanie wieczyste, co zostało uregulowane w art. 200 ust. 1 pkt 4.
Jednakże w zakresie opłat za użytkowanie wieczyste, w tym zwolnienia z obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty przy uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa [...], przepis art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania, bowiem kwestię tę reguluje przepis art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). W myśl tego przepisu nabycie przez PKP na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego gruntów, następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, a nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 71 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna zasadnie podnosi, iż regulacje w nich zamieszczone odnoszą się do opłat za użytkowanie wieczyste ustanowione w drodze umowy.
Podkreślenia jednak wymaga, iż to z art. 71 ust. 1 powołanej ustawy wynika jakiego rodzaju opłaty pobiera się za użytkowanie wieczyste, a więc pierwszą opłatę i opłaty roczne.
Pierwsza opłata, niemająca cech opłaty rocznej, bo pobierana w wysokości od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej (art. 72 ust. 2 ustawy), podlega zawsze zapłacie jednorazowo i nie później niż do dnia zawarcia umowy, natomiast opłaty roczne, których wysokość znacznie niższą określa art. 72 ust. 3, pobierane są przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku z góry za dany rok lub na wniosek – w innym terminie ustalonym przez organ – art. 71 ust. 4 ustawy. Przepis ten w swej treści nawiązuje do art. 238 kc., który nakłada na użytkownika wieczystego obowiązek uiszczania przez czas trwania swego prawa opłaty rocznej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oba wymienione przepisy miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie, mimo że użytkowanie wieczyste powstałe z mocy prawa zostało potwierdzone nie w drodze umowy, lecz w decyzji administracyjnej, do której w zakresie opłat miały zastosowanie przepisy art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Powyższe przepisy zostały właściwie zastosowane przez organ wyjaśniający treść decyzji w kwestii, od kiedy obciąża użytkownika wieczystego obowiązek uiszczenia opłat rocznych.
Wobec zwolnienia nabywających użytkowanie wieczyste z obowiązku wnoszenia skapitalizowanej, pierwszej opłaty (o której mowa w art. 71 ust. 1 i art. 37 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "PKP") oraz zakazie pobierania opłaty za rok, w którym zostało ustanowione użytkowanie wieczyste (tak w art. 71 ust.
- prawidłowo przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, iż obowiązek wnoszenia opłat rocznych powstał z dniem 1 stycznia 2006 r.
Wadliwie skarżący powołując się na przepis art. 238 k.c. wywodzi, iż należało użytkownika wieczystego obciążyć opłatą także za rok, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu zasługuje na aprobatę, zaś zarzut błędnej interpretacji (nadinterpretacji jak to użyto w skardze kasacyjnej) nie jest trafny z następujących względów:
- zwolnienie z pierwej opłaty przewidziane w art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. (oraz w art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nawiązuje wprost do instytucji uregulowanej w art. 71 ust. 1 ustawy;
- jeśli więc ustawodawca w wyżej wymienionych przepisach nie określił terminu pobierania opłat rocznych, to względy wynikające z zasad wykładni systemowej, nakazują stosowanie reguły zamieszczonej w art. 71 ust. 4 tej ustawy;
- mimo deklaratoryjnego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 200 ust.1, który odnosi się tylko do potwierdzenia nabycia prawa, nałożenie obowiązków na beneficjentów ma charakter konstytutywny, a więc określający obowiązki na przyszłość nie zaś z datą wsteczną.
W tej sytuacji zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i skargę oddalił.
Skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.