Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 624/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Po 829/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę C. Sp. z o.o. sp.k. w P. (dalej również: Skarżąca/Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium) z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 16 marca 2021 r. Skarżąca wystąpiła do Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. o zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości - stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki - położonej w P., oznaczonej: obręb [...] ark. [...], działka [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., nr [...], negatywnie zaopiniował powyższy projekt podziału nieruchomości.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że proponowany podział nieruchomości jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "MPZP") ustanowionego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszaru [...] " w [...] część B (publ. Dz. Urz. Woj. [...] z [...] września 2013 r., poz. [...]), powoływana dalej jako "uchwała RM [...]". Organ wskazał, że nieruchomość przeznaczona do podziału położona jest częściowo na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1U - teren zabudowy usługowej, dla którego dopuszcza się wyłącznie usługi hotelarskie lub gastronomiczne, ustala się m in. powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu, szerokość frontu nowo wydzielanej działki budowlanej nie mniejszą niż 20 m, oraz częściowo na terenie 1Z - tereny zieleni i wód powierzchniowych.

Organ stwierdził, że w wyniku oczekiwanego przez Spółkę podziału powstałoby siedem działek gruntu, oznaczonych we wstępnym projekcie podziału numerami [...] Projektowane działki nr: [...] [...], [...] i [...] znajdowałyby się w całości na terenie 1Z. Wydzielenie tych działek nie jest sprzeczne z zapisami MPZP. Natomiast projektowane działki nr: [...], [...] i [...], znajdowałaby się w całości na terenie 1U. Z uwagi na to, że na terenie 1U ustala się powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni tego terenu, organ uznał, że projektowane działki nr [...], [...] i [...] stanowią jedną działkę budowlaną o której mowa w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), powoływana dalej jako "u.p.z.p.". Frontem tej działki, rozumianym jako część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę jest odcinek granicy projektowanej działki nr [...] z istniejącymi działkami [...] i [...] (ul. [...]). Odcinek ten ma szerokość 7 m. Jest on węższy od minimalnej szerokości frontu przewidzianej dla działki budowlanej położonej na terenie zabudowy usługowej 1U.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że spółka projektując podział nieruchomości nie uwzględniła zapisów MPZP, a to oznacza, że podział ten jest sprzeczny z ustaleniami planu, dlatego należało ocenić go negatywnie.

W zażaleniu z 16 czerwca 2021 r. Spółka wniosła o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz § 5 ust. 5 pkt 5 MPZP, a także art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.

Kolegium, postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie podziałowe składa się z II etapów - opiniowania wstępnego projektu podziału i zatwierdzenia podziału decyzją administracyjną. Pierwszy etap polega na określeniu, czy przedłożony przez wnioskodawcę projekt zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, bądź w razie jego braku, z przepisami odrębnymi lub wydanymi wcześniej warunkami zabudowy dla nieruchomości. Opinię w tej sprawie wydaje, w postaci postanowienia organ I instancji, który zobowiązany jest ocenić projekt podziału pod kątem zgodności z planem, biorąc pod uwagę zarówno przeznaczenie terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Podstawę prawną dla tego rodzaju postępowania stanowi art. 93 u.g.n.

Kolegium podkreśliło, że MPZP jest przepisem prawa miejscowego i jego zapisy mają moc obowiązującą dla organów je stosujących. Kolegium zwróciło uwagę, że na terenie, na którym znajduje się nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym Spółki, obowiązuje MPZP z [...] czerwca 2013 r. Zgodnie z jego zapisami dopuszcza się wtórne podziały nieruchomości, lecz w planie przewidziano pewne obostrzenia dotyczące podziału nieruchomości, co sprawia, że niezastosowanie się do nich czyni podział nieruchomości niemożliwym.

Kolegium stwierdziło, że organ opiniując wstępny projekt podziału, zakładający wydzielenie z nieruchomości objętej podziałem działek niespełniających przewidzianych planem kryteriów, związany był ustaleniami planu i dlatego uznał, że projekt jest niezgodny z planem. Zapisy planu dotyczące dopuszczalnej powierzchni i gabarytów dzielonych działek mają charakter kategoryczny i odnoszą się do wszystkich nieruchomości objętych jego zasięgiem. W ocenie Kolegium - organ I instancji słusznie uznał, że wydzielenie działek znajdujących się na terenie oznaczonym w planie symbolem 1Z jest zgodne z MPZP.

Natomiast przewidziane do wydzielenia działki znajdujące się na terenie oznaczonym jako 1 U, tych wymogów nie spełniają z tego względu, że zgodnie z planem na tym terenie ustala się powierzchnię działki równą powierzchni terenu. To czyni podział nieruchomości w takim kształcie niedopuszczalnym, gdyż przewidziane do wydzielenia na tym terenie trzy działki stanowią w istocie jedną działkę geodezyjną. Kolegium uznało, że w ten sam sposób należy się odnieść do wymaganej MPZP minimalnej szerokości frontów działek, które dla terenu 1U wynoszą 20 metrów. Tego kryterium nie spełnia projektowana działka [...].

Zdaniem Kolegium nie jest możliwe pozytywne zaopiniowanie projektu podziału jako "częściowo" zgodnego z planem. W związku z tym organ II instancji stwierdził, że Spółka w celu dokonania podziału nieruchomości powinna przygotować nowy wniosek uwzględniający wymogi wynikające z MPZP.

W skardze z 7 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie powyższego postanowienia Kolegium oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały RM [...], a także art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię, niewłaściwe zastosowanie, niezastosowanie i wadliwą interpretację, skutkujące błędnym przyjęciem, że proponowany podział nieruchomości jest sprzeczny z ustaleniami MPZP, a wobec tego niedopuszczalny, podczas gdy proponowany podział jest zgodny z ustaleniami MPZP;
2. 2) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na nierozpoznaniu przez Kolegium istoty sprawy oraz wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, które jest niezgodne z prawem;
3. 3) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące uznaniem, że planowany przez skarżącą podział nieruchomości jest niedopuszczalny jako niezgodny z przepisami MPZP;
4. 4) art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w szczególności w zakresie wyjaśnienia, jakie przepisy MPZP nie pozwalają na dokonanie podziału nieruchomości oraz jakie są podstawy prawne rozstrzygnięcia.

Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/po 829/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jego zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepis art. 93 ust. 1, który zdaniem organów uzasadnia negatywne zaopiniowanie zaproponowanego przez Skarżącą projektu podziału wymienionej na wstępie nieruchomości.

taki wpływ mogło mieć.

Sąd I instancji wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania.

Dalej Sąd przywołał treść art.

93. ust. 1 i 4 u.g.n. W kontekście zarzutów skargi powołał także art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 5 pkt 4 MPZP według którego, w zakresie parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustala się dla terenów 1U i 4U powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu. Sąd I instancji wskazał, że Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie § 5 ust. 5 pkt 5 MPZP, w którym przyjęto szerokość frontu nowo wydzielanej działki budowlanej nie mniejszą niż 20 m.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że co do zasady podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Badanie zgodności z planem, o której mowa w tym przepisie polega na sprawdzeniu, czy proponowany podział nie jest sprzeczna z częścią tekstową i graficzną planu. Organ rozważający możliwość dokonania podziału musi więc ustalić, czy wstępny projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału.

Zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polega właśnie na tym, by wydzielane działki tak były ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikające z obowiązującego planu miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 313/21; i powołane tam piśmiennictwo oraz orzecznictwo; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2068/19, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w judykaturze podkreśla się także, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości podejmowane jest jedynie na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Byt prawny takiego postanowienia opiniującego jest ściśle związany z mocą obowiązującą tego planu. W związku z tym rozstrzygnięcie w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego ma charakter związany, co oznacza, że organ opiniujący nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których zależy stwierdzenie zgodności podziału z planem (brak uznania administracyjnego). W każdym zatem przypadku uznania proponowanego podziału za zgodny z planem miejscowym, organ obowiązany jest wydać pozytywną opinię w tym przedmiocie. W razie zaś stwierdzenia, że taka zgodność nie zachodzi, organ nie może dokonywać innych ustaleń, w szczególności zakresie celowości koncepcji podziałowej przedstawionej przez właściciela, i zobowiązany jest wydać postanowienie negatywnie opiniujące projekt (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 216/20, i powołane tam orzecznictwo, źródło CBOSA).

Wychodząc z powyższych założeń Sąd I instancji uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni § 5 ust. 5 pkt 4 MPZP przyjmując, że zawarte w tym przepisie sformułowanie - "[...] ustala się dla terenów 1U i 4U powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu...", oznacza faktyczny zakaz podziału nieruchomości. Taka interpretacja tego rodzaju zapisów w planie miejscowym akceptowana jest w orzecznictwie, aczkolwiek sama regulacja oceniana jest krytycznie, szczególnie w sytuacji, w której taki przepis w żadnym stopniu nie odnosi się do powierzchni rzeczywistej terenu i nie wynika z niego wprost, ile wynosi minimalna powierzchnia działki budowlanej na tym terenie (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 897/15, źródło CBOSA).

Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że organ opiniujący projekt podziału nieruchomości w trybie powołanych wyżej przepisów nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem konkretnych zapisów planu miejscowego, który - co do zasady jest dla organu wiążący. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę, że nie jest rzeczą organów, ani sądu administracyjnego, aby w postępowaniu, dotyczącym zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości, dokonywać oceny dopuszczalności - pod względem prawnym - zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego konkretnych zapisów. W niniejszym postępowaniu spóźnione jest kwestionowanie planu miejscowego, zarówno w zakresie zawartości jak i jakości jego unormowań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2603/15, źródło CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ta służebna rola polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Innymi słowy nie po to uchwala się plan miejscowy, by umożliwić podział nieruchomości. To podział nieruchomości dokonywany jest po to, by zrealizować postanowienia planu miejscowego. Ustawodawca bowiem uzależnił dopuszczalność podziału nieruchomości (a więc w pewnym sensie jej rozdrobnienia) od zdatności projektowanych działek do wykorzystania zgodnego z planem miejscowym w zakresie zarówno funkcji terenu, jak i warunków zagospodarowania (zob. NSA w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1907/17, źródło CBOSA).

Sąd I instancji podkreślił, że na etapie podziału nieruchomości nie ma już miejsca na zgłaszanie zastrzeżeń co do zasadności przepisów planu, bo te pozostają (z mocy ustawy) przepisami powszechnie obowiązującymi na terenie gminy; są zatem przepisami wiążącymi zarówno dla każdego obywatela, organów gminy jak i dla Sądu. Żaden przepis prawa nie zezwala organowi administracji na ingerencję w przepisy wiążącego planu miejscowego. Możliwość zgłaszania tego typu zastrzeżeń pod adresem planu ustawodawca przewidział w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372).

Z kolei wszelkie roszczenia związane z brakiem możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób wskutek zmiany planu miejscowego, przewidują przepisy art. 36 i nast. u.p.z.p. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2185/19, źródło CBOSA).

W ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., w sposób opisany w skardze. Na powyższą ocenę nie mają istotnego wpływu rozważania Skarżącej zawierające analizę ustawowego pojęcia "działka gruntu", ani też argumentacja dotycząca art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Znaczenie spornego zapisu § 5 ust. 5 pkt 4 MPZP jest jasne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W świetle tej normy podział spornej działki jest niedopuszczalny. Kwestionowanie zgodności z prawem tego tej regulacji możliwe jest w natomiast w innym postępowaniu. Na marginesie rozważań Sąd zauważa, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p nie musi znaleźć zastosowania w każdym planie. Umieszczenie w planie nawet zakazu dokonywania podziału działek nie stanowi naruszenia ww. przepisu, ani też nie jest nadużyciem władztwa planistycznego, jeżeli wynika z potrzeb zagospodarowania danego terenu i np. zachowania istniejącego układu i charakteru zabudowy poprzez niedopuszczenie do rozdrabniania działek, a tym samym do intensywnej, skumulowanej zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 705/20, źródło CBOSA).

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie mają istotnego znaczenia - słuszne co do zasady - zarzuty naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., w zakresie ustaleń faktycznych odnoszących się do prawidłowego określenia szerokości frontu projektowanej działki nr [...]. Trafnie Skarżąca zarzuciła, że wobec zawartych w zażaleniu zarzutów i twierdzeń, organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że front działki nr [...] nie będzie miał wymaganej szerokości w sytuacji, w której Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji błędnie ustalił, że szerokość projektowanej działki nr [...] wynosi 7 metrów. W tym zakresie, w ocenie Sądu I instancji, wbrew zasadzie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, organ II instancji, mimo obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, przyjął twierdzenia organu I instancji jako swoje i nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, w szczególności nie ustalił rzeczywistej szerokości projektowanej działki nr [...].

Wobec uznania przez Sąd I instancji prawidłowości stanowiska organów, co do niedopuszczalności podziału spornej działki w świetle zapisów planu miejscowego, sporna kwestia ustalenia szerokości frontu działki nr [...] nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w tej sprawie. A zatem, stwierdzone w tym zakresie uchybienia przepisom postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, nie mógł mieć istotnego znaczenia dla wyniku sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, zawarty w skardze zarzut naruszenia § 5 ust. 5 pkt 5 MPZP.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni MPZP i zasadnie stwierdziły, że proponowany przez Skarżącą projekt podziału nieruchomości, w części dotyczącej wydzielenia działek nr [...] [...] i [...], jest niezgodny z tym planem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1) W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszaru [...]" w P. część [...] w zw. z art. 4 pkt 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnie i przyjęcie, że MPZP według którego, w zakresie parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustala się powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu uniemożliwia dokonanie podziału nieruchomości, co w konsekwencji narusza art. 4 pkt 3 a) u.g.n. zawierający definicję legalną działki budowlanej dla potrzeb podziału nieruchomości,
2. - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie było obarczone naruszeniem prawa materialnego.
3. 2) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości pomimo tego, że Kolegium naruszyło przepisy prawa materialnego i postępowania, które mogły ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
4. a) art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszaru [...]" w P. część [...] w zw. z art. 4 pkt 3 u.g.n.,
5. b) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. — poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na nierozpoznaniu przez Kolegium istoty sprawy oraz wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, które jest niezgodne z prawem,
6. c) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. — poprzez brak wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez organ I instancji, skutkujące uznaniem, że planowany przez Skarżącą podział nieruchomości jest niedopuszczalny jako niezgodny z przepisami MPZP,
7. d) art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. — poprzez niedostateczne uzasadnienie postanowienia, w szczególności w zakresie wyjaśnienia, jakie przepisy MPZP nie pozwalają na dokonanie podziału nieruchomości oraz jakie są podstawy prawne rozstrzygnięcia,
8. - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie było obarczone naruszeniem procedury administracyjnej.
9. e) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, ponadto przez niedostateczne wyjaśnienie motywów oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza nie wskazanie właściwej dla niniejszej sprawy definicji "działki budowlanej" w celu dokonania prawidłowej wykładni zapisów planu, co w konsekwencji doprowadziło także do niedokonania przez Sąd oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi uchylenie postanowienia organu I jak i II instancji albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.

Ponadto, wniosła o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Na wstępie należy zauważyć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. 2006 r. nr 200 poz. 1471; 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP; art. 14 ust. 8 u.p.z.p. i jako źródło prawa podlega zasadom wykładni prawa. Uprawnionymi do dokonywania wykładni prawa są organy administracji publicznej i sądy administracyjne.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (Maciej Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972, s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 43 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002, s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Literalna interpretacja przepisów jest częstokroć niewystarczająca (choćby w przedmiotowej sprawie). Szeroko przyjęta koncepcja dwupoziomowości języka prawnego, której autorem był Zygmunt Ziembiński, rozróżnia przepis prawa od normy prawnej.

Intelektualny wysiłek każdego podmiotu stosującego prawo polega na dekodowaniu z (często wielu) przepisów normy prawnej. Do wykonania tej operacji daleko niewystarczające jest poprzestanie na językowym brzmieniu przepisu. Każdorazowo należy sięgać również do wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, by w pełnym kontekście odczytać normę prawną (M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, [w:] Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie którejś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17).

Sąd I instancji trafnie aprobował rezultaty wykładni Uchwały, zaprezentowanej w postanowieniu z [...] czerwca 2021 r. Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...]. Organ wskazał, że nieruchomość przeznaczona do podziału położona jest częściowo na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1U - teren zabudowy usługowej, dla którego dopuszcza się wyłącznie usługi hotelarskie lub gastronomiczne, ustala się m in. powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu, szerokość frontu nowo wydzielanej działki budowlanej nie mniejszą niż 20 m, oraz częściowo na terenie 1Z - tereny zieleni i wód powierzchniowych. Organ stwierdził, że w wyniku oczekiwanego przez Spółkę podziału powstałoby siedem działek gruntu, oznaczonych we wstępnym projekcie podziału numerami [...]. Projektowane działki nr: [...], [...] i [...] znajdowałyby się w całości na terenie 1Z. Wydzielenie tych działek nie jest sprzeczne z zapisami MPZP.

Natomiast projektowane działki nr: [...], [...] i [...], znajdowałaby się w całości na terenie 1U. Z uwagi na to, że na terenie 1U ustala się powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni tego terenu, organ uznał, że projektowane działki nr [...] stanowią jedną działkę budowlaną o której mowa w art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Już pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.; następnie j.t. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. W szczególności ustalenia to treści, z jakich składa się plan miejscowy. Stanowią one przepisy prawa lokalnego obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu - przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie - to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tej kategorii, które są niedopuszczalne (I. Mironowicz, T. Ossowicz, Technika zapisu planu miejscowego.

Wybrane problemy ogólne, w: red. E. Bagiński Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym, OW Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 59-60). W doktrynie zwraca się uwagę na warstwę normatywną planu, rozumianą jako sformułowania imperatywne, np. zabrania się, należy, lub sformułowania o charakterze przedmiotowym dotyczące przeznaczenia terenu na określone cele albo ustalenia sposobu lub zasad jego zagospodarowania. Wskazuje ona podstawowe merytoryczne postanowienia planowe i ich zróżnicowanie (P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, LexisNexis 2009, s. 124).

Prawidłowa wykładnia Planu w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, prowadzi do wniosku, że Plan, a w szczególności jego § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a, ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z ust. 5 pkt 4, przemawiały za odmową pozytywnego zaopiniowania wstępnego podziału działki - stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki - położonej w [...], oznaczonej: obręb [...], ark. [...], działka [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu oraz art. 37 - Prawa budowlanego. W postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, które mogłyby wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać zasady całkowitej ochrony tej własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 295/96, Lex 47787, aprobowany przez P. Kwaśniaka - op. cit., s. 206-207).

Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, Uchwała zawiera normy konkretne i zamknięte, określające w czytelny sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych na obszarach oznaczonych symbolami U 1 i Z 1. Rezultaty wykładni leżącej u podstaw zaskarżonego wyroku są prawidłowe. Ustęp 5 pkt 4 i 5 § 5 Uchwały zawiera jednoznaczny nakaz, by przy podziale nieruchomości dla terenów 1U ustala się powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni tego terenu (pkt 4). Natomiast szerokość frontu nowo wydzielanej działki (dla terenu 1U) nie może być mniejsza niż 20 metrów. W § 5 ustępie 1 a) ustalono przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem U 1 – wyłącznie usługi hotelarskie lub gastronomiczne i w § 8 ustępie 1 ustalono przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem 1 Z – pod tereny zieleni i wód powierzchniowych. Użycie w § 5 ustępie 1 Uchwały sformułowania "ustala się..." wskazuje, że normodawca użył formy nakazu - przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić.

W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podział ewidencyjny ma określone cele, a nie jest celem samym w sobie. Podział geodezyjny musi uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania określonymi w planie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 717/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2603/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 108/18, źródło CBOSA, aprobowane przez E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2020, uw. 1 do art. 92).

W ust. 2 art. 93 u.g.n. ustawodawca wyjaśnił, że zgodność projektu podziału z planem miejscowym dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Każda z powstałych w wyniku podziału działek ewidencyjnych musi zatem spełniać warunki określone w planie miejscowym, jeżeli taki obowiązuje. Wynika to z funkcji powołanych przepisów, które mają zapobiegać powstawaniu stanów sprzecznych z planem miejscowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2355/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1400/00, Lex 81990; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 717/13, źródło CBOSA). Jeżeliby w wyniku podziału nieruchomości powstać miały działki gruntu, które mają co prawda przewidzianą w planie ustaloną funkcję, ale każdej z nich nie da się zagospodarować zgodnie z tą funkcją w przewidziany w planie miejscowym sposób, to podział taki nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym (D. Falcenloben, Procedury geodezyjno-prawne ustalania granic i podziału nieruchomości, WK 2019, Część druga, Rozdział 1, Podrozdział 1.4. Podział nieruchomości o niejednorodnej funkcji zapisanej w planie miejscowym).

Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 107/13, źródło CBOSA). Stwierdzenie przez organ opiniujący, że którakolwiek z proponowanych do wydzielenia działek gruntu nie spełnia tych wymogów, skutkuje koniecznością wydania postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu proponowanego podziału nieruchomości (M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 483-484, nb 29).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszaru [...]" w [...] część [...] w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. poprzez ich błędną wykładnie i przyjęcie, że MPZP według którego, w zakresie parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustala się powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu uniemożliwia dokonanie podziału nieruchomości, co w konsekwencji narusza art. 4 pkt 3a) u.g.n. zawierający definicję legalną działki budowlanej dla potrzeb podziału nieruchomości.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. SK 23/98). Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o gospodarce gruntami (art. 93 ust. 1, 2, 4, 5) i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny.

Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 61-64, uw. 8). Skarżący mogą w dotychczasowy sposób korzystać z nieruchomości, której są współwłaścicielami. Wnioskodawcy mogą dokonać korekty wstępnego projektu podziału nieruchomości, uwzględniając istotne postanowienia Planu, co skutkować będzie dokonaniem oceny proponowanego podziału w kontekście zgodności z Planem (M. Wolanin - op. cit, s. 484, uw. 29 zd. ostatnie).

Nie doszło do naruszenia naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, ponadto przez niedostateczne wyjaśnienie motywów oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza nie wskazanie właściwej dla niniejszej sprawy definicji "działki budowlanej" w celu dokonania prawidłowej wykładni zapisów planu, co w konsekwencji doprowadziło także do niedokonania przez Sąd oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi bowiem, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.

Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, źródło CBOSA). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 2 c skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.

Także mając uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczne należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania szczegółowo wyliczonych w pkt 2 b i d petitum skargi kasacyjnej, gdyż one również są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego a ich konstrukcja także wskazuje, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą.

Skoro zarzut skargi kasacyjnej w żadnym aspekcie nie okazał się zasadny, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.