Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 714/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 512/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sopocie na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych ich najemcom lub dzierżawcom oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Miasta Sopotu podjęła w dniu [...] czerwca 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych ich najemcom lub dzierżawcom oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 34 ust. 6, 6a, 6b i art. 70 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.).

W skardze Prokurator Rejonowy w Sopocie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego § 3 powyższej uchwały, w którym wyrażono zgodę na zastosowanie stopy procentowej równej dwukrotności stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski do rozłożonej na raty niespłaconej części ceny nabycia lokalu lub budynku, o których mowa w § 1 uchwały. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w tym zakresie.

Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego przez wprowadzenie niezgodnych z art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. zasad obliczania oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części ceny nabycia lokalu lub budynku. Zaskarżona uchwała wprowadza bowiem rozwiązania, które umożliwiały kształtowanie praw i obowiązków mieszkańców Gminy Miasta Sopotu w sposób sprzeczny z postanowieniami rangi ustawowej, co uzasadnia stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności ww. paragrafu uchwały. Przepis art. 70 ust. 4 u.g.n. nie legitymuje bowiem Rady Gminy do zastosowania innej stopy procentowej w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności gminy. Brak takiej legitymacji wynika zarówno z linii orzeczniczej sądów administracyjnych, jak i wykładni językowej ww. przepisu prawa. Prokurator powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego oraz uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994, nr II, poz. 46), w której uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że działalność gminy również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sopotu wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniła złożeniem skargi po upływie sześciomiesięcznego terminu określonego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), który nie ma zastosowania jedynie do aktów prawa miejscowego, a skarżący wniósł skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ podał, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu [...] lipca 2012 r. i Wojewoda Pomorski nie miał wątpliwości co do jej legalności. Organ uznał za nietrafne stanowisko skarżącego, że zgoda wyrażana w formie uchwały nie może mieć charakteru ogólnego. Jest to szczególne uprawnienie rady i jej wyłączna kompetencja. Podniósł, że tylko rada może zaakceptować inną stawkę oprocentowania niż określona w art. 70 ust. 3 u.g.n. Nie może o tym zadecydować sam prezydent w umowie. Zastrzeżenie w ustawie obowiązku wyrażenia zgody na określone czynności przez radę rodzi skutek w postaci konieczności dostosowania się do tego wymogu w zasadach, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Rada nie może więc pominąć obowiązku wyrażenia zgody, jeżeli wymaga jej konkretny przepis o gospodarce nieruchomościami.

Wysokość odsetek ustalanych na podstawie delegacji zawartej w art. 70 ust. 4 u.g.n. może być zatem określana aktem generalnym. Powierzenie natomiast ustalenia wysokości odsetek wójtowi za uzyskaniem zgody rady w każdej indywidualnej sprawie przy konkretnej czynności byłoby działaniem contra legem. Ponadto, zdaniem organu, zgoda wyrażona przez radę w formie uchwały może mieć charakter ogólny, albowiem aktywność ustawodawcy w odniesieniu do art. 68 u.g.n. doprowadziła do odstąpienia od zasady indywidualnego podejścia w udzielaniu zgody na udzielenie bonifikat. Dnia 5 listopada 2009 r. ustawodawca zlikwidował indywidualny charakter zgody, co należy na zasadzie analogii odnieść do przepisów art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. Uchwała o charakterze generalnym wprowadza przejrzystość i jasność regulacji.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że będąca przedmiotem kontroli Sądu uchwała Rady Miasta Sopotu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych ich najemcom lub dzierżawcom oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia, wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 34 ust. 6, 6a, 6b i art. 70 ust. 2 i 4 u.g.n. W § 1 i 2 uchwały określono zasady pierwszeństwa nabycia komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych przez ich najemców i dzierżawców. W § 3 tejże uchwały wyrażono natomiast zgodę na zastosowanie stopy procentowej równej dwukrotności stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski do rozłożonej na raty niespłaconej części ceny nabycia lokalu lub budynku, o których mowa w § 1 uchwały.

Zaskarżony § 3 uchwały Rady Miasta Sopotu dotyczy ustalenia stawki oprocentowania rozłożonej na raty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wskazał, że przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Rada, podejmując tę uchwałę, wydała akt o charakterze generalnym w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego i weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga jest zasadna albowiem § 3 kontrolowanej uchwały Rady Miasta Sopotu wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego uchwały w tym zakresie. Sąd ten wyjaśnił, że skarga Prokuratora Rejonowego w Sopocie została wniesiona na podstawie art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Termin z art. 53 § 3 P.p.s.a. nie ma zastosowania do skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. stanowi zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zaś Rada podjęła zaskarżoną uchwałę jako akt o charakterze generalnym w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego i wszedł w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, to Prokurator nie był ograniczony żadnym terminem.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że rozpoznając skargę sąd nie jest związany zarzutami skargi ani też kwalifikacją zaskarżonego aktu dokonaną przez skarżącego.

Sąd Wojewódzki wskazał, że art. 70 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej uchwały, stanowił, że cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat. Wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w szczególności przez ustanowienie hipoteki. Pierwsza rata podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie. Zgodnie z treścią art. 70 ust. 3 rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Stosownie natomiast do art. 70 ust. 4 wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 3, stopy procentowej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego z regulacji art. 70 u.g.n. wynika, że w przypadku rozłożenia na raty ceny sprzedaży niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu. Zasadą jest, że do oprocentowania tego ma zastosowanie stopa procentowa równa stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Wyjątkiem od tej zasady jest przewidziana w art. 70 ust. 4 możliwość zastosowania innej stropy procentowej.

Sąd ten wskazał, że zbycia nieruchomości dokonuje w imieniu gminy organ wykonawczy gminy, tj. wójt, burmistrz, prezydent, w ramach gospodarowania mieniem komunalnym Ustalając konkretne warunki transakcji, jest on związany bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Ustalenie tych warunków następuje w odniesieniu do konkretnej nieruchomości i konkretnej transakcji, która ze swej istoty ma charakter indywidualny. W ramach tych ustaleń organ wykonawczy został wyposażony przez ustawodawcę w uprawnienie do zastosowania, innej niż określona w art. 70 ust. 3 u.g.n., stopy procentowej do rozłożonej na raty ceny nabycia nieruchomości. Uprawnienie to należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy gospodarującego mieniem komunalnym, jednakże skorzystanie z niego uzależnione zostało od uzyskania zgody właściwego organu, tj. w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy - rady gminy.

Nie ulega wątpliwości, że zgoda taka udzielana jest przez radę gminy w formie uchwały podejmowanej na wniosek organu wykonawczego. Z treści art. 70 ust. 4 u.g.n. wynika, że jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, o której nie może sam zadecydować organ wykonawczy. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a stanowi zaś, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynność.

Udzielenie zgody na zastosowanie innej stopy procentowej od rozłożonej na raty niespłaconej części ceny nabycia następuje jednakże wyłącznie w konkretnej indywidualnej sprawie. Zgoda na zastosowanie innej stopy procentowej nie jest podejmowana niezależnie od transakcji zbycia nieruchomości. Rada gminy powinna bowiem podjąć uchwałę, adresowaną do organu właściwego w ramach trwających rokowań prowadzących do zbycia konkretnej nieruchomości. Zatem zgoda na zastosowanie innej, niż określona w art. 70 ust. 3 u.g.n. stopy procentowej rozłożonej na raty części ceny ma charakter indywidualny i powinna być wydawana w konkretnie określonej sprawie, w odpowiedzi na konkretny wniosek organu zbywającego nieruchomość.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego treść art. 70 ust. 4 u.g.n. nie pozwala na wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego o charakterze generalnym, odnoszącego się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, podejmowanego a priori przed wnioskiem zawierającym cenę w odniesieniu do wszystkich lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości i potencjalnie podlegających sprzedaży w trybie bezprzetargowym. W ramach kompetencji ustanowionej w art. 70 ust. 4 u.g.n., rada gminy upoważniona jest jedynie do wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości, nie zaś do wprowadzenia generalnej możliwości stosowania wobec nabywców nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości odmiennych stawek oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że uchwała rady dotycząca wyrażenia zgody na zastosowanie, innej niż określona w art. 70 ust. 3 u.g.n. wydawana na podstawie art. 70 ust. 4 tej ustawy nie jest zatem aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią bowiem kategorię źródeł prawa powszechnie obowiązującego na wewnątrzterytorialnym obszarze struktur Państwa i mają terytorialny zakres obowiązywania. Adresat normy prawnej zawartej w akcie prawa miejscowego jest określony w sposób potencjalny, generalny i abstrakcyjny. Akty prawa miejscowego wiążą erga omnes i ich adresatem może być każdy podmiot ze względu na zaistniały stan faktyczny, a warunkiem ich wejścia w życie jest ich ogłoszenie w dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., wydanie aktu prawa miejscowego następuje w ramach upoważnienia zawartego w ustawie. Rada gminy nie ma podstaw prawnych, a tym samym kompetencji, do udzielania takiej zgody w formie aktu prawa miejscowego.

Podstawy ku temu nie stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy przysługuje gminie na podstawie upoważnień ustawowych. Takiego upoważnienia nie zawiera bowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami. Podstawy tej nie zawiera także ustawa o samorządzie gminnym, jako że taka kompetencja nie mieści się w zakresie wyznaczonym przepisem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy.

Sąd Wojewódzki uznał, że skoro uchwała taka nie jest aktem prawa miejscowego, to nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 4 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449) w dziennikach urzędowych ogłaszane są jedynie akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące. Sąd ten stwierdził, że Rada Gminy Sopotu, podejmując kontrolowaną uchwałę, przekroczyła zakres upoważnienia zawarty w art. 70 ust. 4 u.g.n.

Wyjaśnił, że dla merytorycznej oceny kontrolowanej uchwały nie miał znaczenia fakt, iż ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), która weszła w życie 7 stycznia 2010 r., dokonano między innymi zmiany art. 68 u.g.n. Rozwiązanie to zmienia w zasadniczy sposób poprzednią regulację dotyczącą udzielania bonifikat. Właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Jednakże zmiany wprowadzone ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. nie dotyczą zgody na zastosowanie innej, niż określona w art. 70 ust. 3 ustawy, stopy procentowej rozłożonej na raty części ceny zbywanej nieruchomości. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw do posługiwania się analogią, skoro kwestia ta została w sposób precyzyjny i kategoryczny uregulowana w art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu stwierdzenia nieważności nie wyłącza upływ roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, jako że w niniejszej sprawie Rada wydała akt o charakterze generalnym w trybie właściwym dla aktów prawa miejscowego mimo braku podstaw prawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Sopotu. Wyrok zaskarżono w całości i zarzucono mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 70 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała rady dotycząca wyrażenia zgody na zastosowanie innej niż określona w art. 70 ust. 3 u.g.n. nie jest aktem prawa miejscowego, a rada podejmując ją przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy również pod nieobecność strony przeciwnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakwestionowany przepis § 3 uchwały jest przejawem skorzystania przez radę gminy z uprawnienia wynikającego z art. 70 ust. 4 u.g.n. Stosownie do tego przepisu, tylko rada jest uprawniona do zaakceptowania innej stawki oprocentowania, niż określona w ustawie w art. 70 ust. 3 u.g.n. Są to wyłączne kompetencje organu stanowiącego gminy i nie może o tym decydować wójt. Na poparcie powyższego twierdzenia skarżąca kasacyjnie powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1338/07, w którym wskazano, że zastrzeżenie w ustawie o gospodarce nieruchomościami obowiązku wyrażenia zgody na określone czynności przez radę gminy rodzi skutek w postaci konieczności bezwzględnego dostosowania się do tego wymogu między innymi w zasadach, o których mowa w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g. Innymi słowy, rada gminy nie może w uchwalonych przez siebie zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości pominąć obowiązku wyrażenia na określoną czynność zgody rady, jeśli zgody takiej wymaga stosowny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z ustawy wynika obowiązek naliczania odsetek od rozłożonej na raty i niespłaconej części ceny, ale także ich wysokość, która powinna być równa stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP. Odsetki ustawowe są takie same dla wszystkich podmiotów, natomiast wysokość odsetek umownych jest kształtowana wolą stron. Wyjątkiem od ustawowych odsetek jest przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 70 ust. 4 delegacja dla wojewody, rady gminy lub sejmiku do ustalenia w stosunku do nieruchomości będących ich własnością dla określenia innej stopy oprocentowania w drodze uchwały. Organ może w myśl tej delegacji wyrazić zgodę na zastosowanie jedynie innej, niż określona w ust. 3 wysokość odsetek - jednakowych dla wszystkich podmiotów. Stąd też odsetki te mogą być ustalane aktem generalnym. Powierzenie ustalenia wysokości odsetek wójtowi gminy i uzyskanie zgody rady w każdej indywidualnej sprawie przy czynności prawnej byłoby contra legem.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 86 u.s.g.). Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się zatem na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest zatem ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego.

Nadzór nad działalnością gminy regulują przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością gminy jest wynikający z art. 91 ust. 1 u.s.g. obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

W niniejszej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie zaskarżył uchwały Rady Miasta Sopotu nr [...] do sądu administracyjnego. Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, że podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznający radzie gminy prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przepisami rangi ustawowej zawierającymi określone kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami są przepisy między innymi ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 70 ust.

4. W świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w związku z art. 70 ust. 4 u.g.n. Rada Miasta była uprawniona do ustalenia w § 3 uchwały generalnej zgody na stosowanie odmiennych, niż to przewidziała w art. 70 ust. 3 u.g.n., stawek oprocentowania, skutecznych wobec wszystkich potencjalnych nabywców nieruchomości gminnych sprzedawanych w drodze bezprzetargowej, którym rozłożono spłatę ceny na raty.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Rada Miasta przyznając pierwszeństwo w nabywaniu komunalnych lokali użytkowych lub budynków ich najemcom lub dzierżawcom i podejmując uchwałę w tym zakresie, nie przekroczyła normy kompetencyjnej zawartej we wskazanych wyżej przepisach. Stosownie do art. 70 ust. 3 u.g.n., rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Natomiast zgodnie z art. 70 ust. 4 rada w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie innej niż określona w ust. 3 stopy procentowej. Podniosła, że w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 579/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że nie ulega żadnej wątpliwości, iż przepis art. 70 ust. 3 ustanawia zasadę, która ma charakter uniwersalny: obejmuje wszystkie podmioty, które nabywają i spłacają ratami cenę nieruchomości nabytej od gminy w trybie bezprzetargowym (art. 70 ust. 2).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 70 ust. 4 u.g.n. nie zawiera żadnych kryteriów udzielenia takiej zgody, co oznacza, że uchwała rady gminy w tym przedmiocie jest w pełni uznaniowa i pozwala na wydanie przez radę gminy aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, podejmowanego w odniesieniu do wszystkich komunalnych lokali podlegających sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Rada Miasta miała więc uprawnienie do określenia w akcie prawa miejscowego generalnej i abstrakcyjnej możliwości zastosowania innych stawek oprocentowania niż określona w art. 70 ust. 3.

Podział kompetencji między organami został uszczegółowiony w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 15 określa, że organem stanowiącym jest rada gminy, natomiast wedle art. 30 organem wykonawczym jest wójt. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Zgodnie z określonym ustawowo zakresem właściwości rady, rada gminy, jako organ kolegialny, jest uprawniona zatem do podejmowania działań związanych ze stanowieniem lub kontrolą, nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Stosownie zaś do art. 25 ust. 1 u.g.n., gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Regulacje te pozwalają przyjąć, że do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie jej mieniem, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy.

Organ stanowiący gminy decyduje natomiast w zakresie bezpośrednio i wprost przekazanym mu przez ustawę, posiadając na gruncie art. 70 ust. 4, wyłącznie uprawnienia do wyrażania zgody na zastosowanie innej niż przewidziana w ustawie stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości. Zgoda taka może być udzielana przez radę gminy jako akt o charakterze generalnym w odniesieniu do wszystkich komunalnych lokali użytkowych potencjalnie podlegających sprzedaży.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Ustanowienie w formie przepisów gminnych wysokości tego oprocentowania powoduje, że organ wykonawczy gminy jest związany wolą rady gminy na mocy przepisu prawa miejscowego, a to z kolei nie godzi w zasadę pewności i stabilności obrotu gospodarczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej w skardze kasacyjnej podstawy.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 70 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 3, stopy procentowej. Przy takiej treści przepisu decydujące znaczenie dla wyniku sprawy ma rozstrzygnięcie zależności pomiędzy art. 70 ust. 3 i art. 70 ust. 4 u.g.n.

Stosownie do art. 70 ust. 3 u.g.n., rozłożona na raty nie spłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Nie ulega żadnej wątpliwości, że przepis ten ustanawia zasadę, która ma charakter uniwersalny: obejmuje wszystkie podmioty, które nabywają i spłacają ratami cenę nieruchomości nabytej od gminy w trybie bezprzetargowym (art. 70 ust. 2 u.g.n.). Natomiast regulacja zawarta w art. 70 ust. 4 u.g.n. ma charakter wyjątku od zasady wyrażonej w art. 70 ust. 3 u.g.n. Przemawiają za tym, następujące argumenty:

1. - po pierwsze, wykładnia systemowa wewnętrzna - ustęp 4 zamieszczono jako lex specialis po ustępie 3, dając tym samym pierwszeństwo ustawowemu oprocentowaniu rozłożonej na raty nie spłaconej części ceny;
2. - po drugie, tryb, jaki został przewidziany dla wyrażania oświadczenia woli gminy na rozłożenie na raty nie spłaconej części ceny nieruchomości, która została zbyła w trybie bezprzetarogowym (art. 70 ust. 4 u.g.n. zawiera sformułowanie "rada może wyrazić zgodę").

Tryb generowania cywilnoprawnego, umownego oświadczenia woli wymaga w tym wypadku współdziałania dwóch organów; wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako organ wykonawczy, do którego należy gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). pragnąc odstąpić na etapie zawierania umowy z konkretnym podmiotem od ustawowej wysokości oprocentowania wynikającej z art. 70 ust. 3 u.g.n., obowiązany jest wystąpić do rady, dla której ustawa o samorządzie gminnym zastrzega do wyłącznej kompetencji podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. i ubiegać się przed tym organem o zgodę na inną, wyjątkową, indywidualną modyfikację stopy oprocentowania. Podkreślić należy, że art. 70 ust. 4 u.g.n. nie zwiera żadnych kryteriów udzielenia takiej zgody co oznacza, że uchwała rady gminy w tym przedmiocie jest w pełni uznaniowa, a jej treść w znaczącej mierze zależeć będzie od argumentacji zaprezentowanej przez wnioskujący organ wykonawczy.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta), projektując w umowie stawkę oprocentowania odmienną od narzuconej przepisem art. 70 ust. 3 u.g.n., obowiązany będzie wykazać radzie szereg indywidualnych względów podmiotowych (warunki osobiste, sytuacja ekonomiczna) nabywcy oraz przedmiotowych (stan, rodzaj zbywanej nieruchomości), tak, aby przekonać radę do ukształtowania sytuacji prawnej gminy mniej korzystnie, aniżeli przewiduje to ustawa (art. 70 ust. 3 u.g.n.). Odmowa wyrażenia zgody przez radę oznacza nakaz zastosowania przez wójta stawki oprocentowania określonej w art. 70 ust. 3 u.g.n. Wszystkie te argumenty wskazują, że uchwała w przedmiocie zgody na stawkę oprocentowania od niespłaconej części ceny nieruchomości gminnej zbywanej w trybie bezprzetargowym jest aktem indywidualnym rady, skierowanym do organu wykonawczego gminy. Stanowi element sformalizowanego trybu generowania cywilnoprawnego oświadczenia woli gminy w zakresie postanowień umownych wskazujących wysokość oprocentowania niespłaconej ceny zbywanej przez gminę nieruchomości, którą rozłożono nabywcy na raty.

Funkcją tego przepisu jest zapewnienie kontroli nad treścią projektowanych oświadczeń woli gminy, które mogą prowadzić do długofalowego (do 10 lat; zob. art. 70 ust. 2 zd. pierwsze u.g.n.) kształtowania stałych dochodów gminy. Nieskrępowana odmowa wyrażenia zgody wydawana przez radę gminy na podstawie art. 70 ust. 4 u.g.n. wzmacnia funkcję gwarancyjną art. 70 ust. 3 u.g.n., gdyż zapobiega obniżeniu dochodów gminy poniżej granicy wyznaczonej przez ustawodawcę dla stosunków cywilnoprawnych tego rodzaju;

1. - po trzecie, umowny charakter oprocentowania określonego w przepisie art. 70 ust. 4 u.g.n.; o takim charakterze świadczy poprzednie brzmienie tegoż przepisu. Przed nowelizacją art. 70 ust. 4 u.g.n miał brzmienie: "Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu lub województwa, mogą zastosować umowne stawki oprocentowania" (zob. tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Obecne brzmienie tej normy prawnej nie zmienia umownego charakteru oprocentowania, a jedynie precyzuje sposób jego ustalenia. Jest to nadal oprocentowanie umowne, ustalane w szczególnym trybie, wynika z czynności prawnej (art. 359 § 1 k.c.) z tym tylko, że wieloetapowy proces składnia przez gminę oświadczenia woli w zakresie tego postanowienia umownego został ukształtowany tak, aby na każdym jego etapie, wobec każdego indywidualnie oznaczonego nabywcy nieruchomości, każdy z organów uczestniczących w składaniu oświadczenia woli gminy mógł wywołać powrót do ogólnej zasady gwarantującej gminie odsetki ustawowe w rozumieniu art. 359 § 2 k.c., na minimalnym poziomie ustalonym przez art. 70 ust. 3 u.g.n.

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 579/09 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Rada Miasta Sopotu nie była uprawniona do ustalenia w § 3 uchwały z dnia 29 czerwca 2012 r. generalnej zgody na stosownie przez wójta odmiennych, niż to przewidziała w art. 70 ust. 3 u.g.n. stawek oprocentowania, skutecznych wobec wszystkich potencjalnych nabywców nieruchomości gminnych nabywanych w trybie bezprzetargowym, którym rozłożono spłatę ceny na okres do 10 lat. Oznacza to, że podejmując w dniu [...] czerwca 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych ich najemcom lub dzierżawcom oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia przekroczyła w § 3 normę kompetencyjną zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. i naruszyła art. 70 ust. 4 u.g.n.

Z uwagi na to, że podstawa kasacyjna obejmowała wyłącznie naruszenie prawa materialnego w postaci art. 70 ust. 4 u.g.n. i zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.