Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 785/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia 24 listopada 2015 r. Prezydent m.st. W. (dalej: Prezydent W.; organ I instancji) umorzył postępowania w spawie o zwrot nieruchomości położonej w W. w dzielnicy U., w rejonie ulicy O. i W., stanowiącej działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], zaznaczając, że stanowią one część nieruchomości położonej w W., w dzielnicy U., przy ulicy W. [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1970 r. Rep. [...] nr [...].

Działki te stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w użytkowaniu wieczystym P. S.A. (dalej: P.; Spółka; skarżąca) i są wykorzystywane na cele stacji paliw O..

Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania D. S. (współuprawnionej do żądania zwrotu), decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 – dalej: u.g.n.), uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że:

1. - użytkowanie wieczyste na przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. na rzecz P,, której następcą prawnym jest C. S.A., którą następnie połączono (jako spółkę przejętą) ze spółką M. (spółka przejmująca);
2. - prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w dziale [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...] z dniem [...] lipca 2015 r., tj. po dniu [...] stycznia 1998 r. – wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n., gdyż przedmiotowa nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, stąd też złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłączało po stronie organu administracji, do którego wpłynął wniosek, powinności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 u.g.n. Wobec tego Wojewoda uznał, że zasadne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji – z uwagi na fakt, że organ ten w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie realizacji celu wywłaszczenia.

W skardze na decyzję Wojewody wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sad I instancji; Sąd) P. domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 158 § 2, art. 105 § 1 oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez pominięcie uwagę faktu, że nie ma możliwości dokonania zwrotu nieruchomości ze względu na fakt, iż nieruchomość ta została oddania w użytkowanie wieczyste i jest zabudowana funkcjonującą stacją paliw, a zatem niecelowe jest badanie przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n.

WSA w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że fakt znajdowania się nieruchomości objętej wnioskiem obecnie w wieczystym użytkowaniu osoby trzeciej nie oznacza, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 k.p.a.), która występuje wówczas, gdy w sposób oczywisty organ prowadzący postępowanie stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji okoliczności sprawy wykluczają wystąpienie sytuacji pozwalającej na umorzenie postępowania, gdyż rozstrzygnięcie organu I instancji byłoby zasadne, gdyby w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 229 u.g.n. Zarazem Sąd stwierdził, że użytkowanie wieczyste na przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. na poprzednika prawnego P., przy czym prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] lipca 2015 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nastąpiło z dniem [...] stycznia 1998 r. W ocenie Sądu, w takich warunkach zasadnie organ II instancji uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n., co oznacza, że złożenie przez uprawniony podmiot wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłączało obowiązku przeprowadzenia postępowania merytorycznego.

Sąd zauważył, że utrata władztwa nad nieruchomością, będąca skutkiem przeniesienia prawa własności przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie, na osobę trzecią w sposób oczywisty oznacza niemożność uwzględnienia żądania zwrotu tej nieruchomości. Zarazem jednak stwierdził, że okoliczność zbycia nieruchomości nie oznacza, że postępowanie takie jest bezprzedmiotowe, a byli właściciele lub spadkobiercy mają prawo domagać się merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd podzielił tym samym stanowisko Wojewody, że jeśli zaistnieje sytuacja prawna z której wynika, niemożność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji, kiedy doszło do jej zbycia a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tego rodzaju rozstrzygnięcie wymaga oceny merytorycznej na płaszczyźnie art. 136 § 3 u.g.n., której w niniejszej sprawie Prezydent W. jednak nie dokonał.

Sąd podkreślił przy tym, że powyższe stwierdzenie nie oznacza, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, że organ odwoławczy uznał, iż w sprawie możliwe jest dokonanie zwrotu spornej nieruchomości na rzecz spadkobierców. W tym względzie Sąd argumentował, że organ wskazał jedynie na konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza także uwzględnienie i odniesienie się do obecnego stanu prawnego nieruchomości.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie, kwestionując to orzeczenie w całości, P. zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) naruszenie art. 136 ust. 1-3 i w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz.
2. 99) – "poprzez ich niezastosowanie przy rozstrzyganiu kwestii dopuszczalności zwrotu nieruchomości, co w doprowadziło do uznania, iż możliwe jest rozstrzyganie wniosku o zwrot nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego z mocy prawa".
3. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
4. 1. "art. 147 § 1" w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze oraz art. 134 p.p.s.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przeprowadzeniu kontroli decyzji, które wyrażało się w ustaleniu przez Sąd I instancji możliwości rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym z mocy prawa, podczas gdy możliwość żądania zwrotu nie jest dopuszczalna;
5. 2. "art. 147 § 1" w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 156 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. – poprzez uznanie, że możliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobierców, podczas gdy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, co potencjalnie mogło doprowadzić do wydania decyzji niewykonalnej;
6. 3. "art. 147 § 1" w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez uznanie, że postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie było bezprzedmiotowe, a tym samym zakwestionowanie zastosowania tegoż przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona podniosła, że nie zgadza się w części ze stanowiskiem Sądu I instancji. Podniosła m.in., że użytkownie wieczyste w przedmiotowej sprawie powstało z mocy prawa – na podstawie "decyzji wynikającej wprost z ustawy co umknęło rozważaniom Sądu I instancji, a ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia [...] sprawy". Spółka argumentowała, że "w tym wypadku wbrew ustaleniom Sądu termin dokonania wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego nie ma znaczenia dla terminu ustanowienia prawa".

Zdaniem Spółki, "co poparte jest orzecznictwem Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego", zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w takich warunkach niemożliwy, bowiem Skarb Państwa, z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swojej dyspozycji tejże nieruchomości i w związku z tym nie może dokonać jej zwrotu. Strona stwierdziła, że w takich warunkach postępowanie w sprawie zwrotu winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, gdyż istnieje przesłanka uniemożliwiająca odzyskanie nieruchomości na drodze administracyjnej.

W ocenie strony istnienie nawet potencjalnej możliwości wydania pozytywnej decyzji zwrotowej w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste – godzi w porządek prawny, gdyż w takim wypadku badanie przesłanek merytorycznych, przy jednoczesnym istnieniu przesłanki uniemożliwiającej wydanie decyzji zwrotowej, prowadzi do wniosku, że "droga sądowoadministracyjna jest w takiej sytuacji zamknięta, a umorzenie postępowania jak najbardziej poprawne, gdyż nie ma przedmiotu sprawy".

Ponadto Spółka argumentowała, że w tych warunkach decyzja o zwrocie nieruchomości byłaby również w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca podniosła również, że w doktrynie zaprezentowany został pogląd, zgodnie z którym ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot stanowi swoistą, niezapisaną wprost w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, negatywną przesłankę jej zwrotu. W ocenie strony, w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa, postępowanie o zwrot obciążonej tym prawem nieruchomości (w tym badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia) może toczyć się dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny na drodze cywilnoprawnej.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach skarżąca Spółka wniosła o jego uchylenie.

Pełnomocnik procesowy uczestników postępowania (żądających zwrotu przedmiotowej nieruchomości) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli dokonanej w postępowaniu odwoławczym został w tym wypadku zdeterminowany przez przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że sąd drugiej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.

W niniejszej sprawie Spółka oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (podstawa określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i zarzut naruszenia przepisów ustaw szczególnych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., to celowe jest najpierw rozpoznanie zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady powinno to wyprzedzać ocenę ewentualnych naruszeń prawa materialnego, gdyż tylko przy założeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu przed organami administracyjnymi poprawnie i został w ten sam sposób oceniony przez Sąd I instancji, jak również ze sąd wojewódzki nie popełnił uchybień proceduralnych dyskwalifikujących wyniki przeprowadzonego postępowania sądowego, otwiera się droga do wypowiedzi w zakresie zastosowanych przepisów materialnych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1088/12, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na zarzucie stanowiącym podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej odnosi postawione w ramach tejże podstawy zarzuty do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazuje te przepisy, uzasadnia ich naruszenie i wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego należy w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do ich naruszenia, to treść wyroku byłaby odmienna (por. np. stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2631/14, dostępnym jw.).

W ramach procesowej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wszystkie trzy zarzuty polegały na wskazaniu przepisu "art. 147 § 1" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jak należało wywnioskować z całokształtu sformułowanych zarzutów – którego naruszenie miałoby nastąpić w kilku postaciach, poprzez powiązanie z naruszeniem następujących przepisów: art. 1, art. 2, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze oraz art. 134 p.p.s.a. (zarzut nr 1), art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 156 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. (zarzut nr 2) i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (zarzut nr 3).

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. dotyczy rodzaju rozstrzygnięć, które sąd administracyjny podejmuje, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Przepis ten jest zasadniczo odmienny w swej treści od innego przepisu wynikowego, jakim jest np. art. 145 § 1 p.p.s.a. dotyczący rozstrzygnięć sądowych w odniesieniu do zaskarżonych decyzji i postanowień. Wskazanie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. jako stanowiącego przedmiot głównego naruszenia ze strony sądu wojewódzkiego już niejako a limine dyskwalifikowało wszystkie trzy zarzuty sformułowane w ramach omawianej podstawy kasacyjnej. Przepis ten w sposób oczywisty nie miał i nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Pozostałe przepisy powołane w tych zarzutach stanowiły jedynie dopełnienie na zasadzie powiązania z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie mogły one zatem zdeterminować istoty sformułowanych zarzutów, mimo to Sąd kasacyjny w dalszej części uzasadnienia, dla rzetelności sprawozdawczej, odniesie się również w sposób syntetyczny do tych przepisów.

W tym miejscu podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawym, który wymaga spełnienia prawem określonych warunków, a nade wszystko poprawnego określenia podstaw i zarzutów kasacyjnych, które wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie ma możliwości modyfikowania błędów autora skargi kasacyjnej w tym zakresie, gdyż dokonuje weryfikacji skarżonego wyroku tylko w granicach wyznaczonych przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1095/16, dostępny jw.), a to z uwagi na w pełni dyspozytywny charakter skargi kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2751/15, dostępnym jw.). Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2309/18, dostępny jw.).

Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dostępna jw.). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (podobnie NSA w wyrokach z dnia: 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08; 22 września 2010 r. sygn. akt II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r. sygn. akt sygn. akt II FSK 2208/11 – orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18, dostępnym jw.).

Trzeba mieć również na uwadze, że zasada falsa demonstratio non nocet pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w pewnych warunkach na odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – powołanych nie tylko w samych podstawach kasacyjnych, ale również sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępnym jw.). Jest to jednakże zastrzeżone do takich sytuacji, w których charakter i treść zarzutów można w sposób jednoznaczny ustalić ze względu na całokształt argumentacji sformułowanej w przytoczonej podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącym się do poszczególnych zarzutów przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Brak przytoczenia motywów sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa – a tak właśnie przedstawia się sytuacja w odniesieniu do wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu "art. 147 § 1" p.p.s.a. – w zasadzie uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. Sąd kasacyjny nie powinien bowiem domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, na czym strona skarżąca opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu treści zarzutów i uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. stanowisko wyrażone np. w wyrokach z dnia: 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1629/10, 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1243/11, 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II GSK 271/08 i 11 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 855/14 – orzeczenia dostępne jw.).

Wspomnieć jeszcze należy, w odniesieniu do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów art. 1, art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a., że przepisy art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. mają charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnionym jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I GSK 748/11, dostępnym jw.). Niemniej jednak przepisy te nie mogą być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu.

Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia: 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt II FSK 492/09, 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1301/10 – orzeczenia dostępne jw.). Natomiast naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, jak i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym lub postępowaniu administracyjnym, pominięcia istotnej części tych akt, czy też oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2582/17, dostępny jw.).

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może jednakże służyć kwestionowaniu samych ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1264/15, 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2455/16, dostępne jw.). Z kolei dla skuteczności zarzutu opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił – i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie żadna z takich okoliczności nie wystąpiła, a w każdym razie autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiego stanu rzeczy. Nie został też odpowiednio sformułowany zarzut dotyczący przyjętego przez ten sąd stanu sprawy (a zatem oparcie się na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ).

Zarzut nr [...], w zakresie, w jakim przypisywał Sądowi I instancji uznanie, że możliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobierców, podczas gdy nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, co potencjalnie mogło doprowadzić do wydania decyzji niewykonalnej, stanowił w istocie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 i art. 137 § 1 u.g.n., które autor skargi kasacyjnej w zarzucie opartym na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określił jako "ich niezastosowanie przy rozstrzyganiu kwestii dopuszczalności zwrotu nieruchomości".

Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 156 [tu konkretnie § 1 pkt 5, jak to wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej] i art. 158 § 2 k.p.a. w sposób przedstawiony w tym zarzucie. Zarzut usankcjonowania "potencjalnej niewykonalności decyzji" nie mógł zatem wywołać oczekiwanego przez stronę skutku.

Co więcej, przywołanie art. 158 § k.p.a. również okazało się wadliwie, podobnie jak wcześniej omawianego przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Treść tego przepisu ma się nijak do zarzutów i argumentacji skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił w tym względzie żadnych rozważań pozwalających na przypisanie Sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu, który przy tym nie był stosowany ani interpretowany w sprawie przez Wojewodę.

Co się tyczy zarzutu nr 3, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego kwestionującego zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie. Wniosek taki Sąd oparł na przyjętej wykładni prawa materialnego, tj. art. 229 oraz art. 136 § 1-3 u.g.n. Skarżąca kasacyjnie w ogóle nie sformułowała zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 229 u.g.n. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wspomniała wprawdzie, że użytkownie wieczyste w przedmiotowej sprawie powstało z mocy prawa – na podstawie "decyzji wynikającej wprost z ustawy, co umknęło rozważaniom Sądu I instancji, a ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia [...] sprawy". W żaden sposób nie powiązała jednak tejże kwestii z konkretnymi przepisami prawa materialnego, przede wszystkim zaś nie podniosła zarzutu naruszenia nart. 229 u.g.n., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie miał kompetencji do oceny rozumowania Sądu I instancji w tym zakresie. Jak już też wcześniej wspomniano, Spółka nie zakwestionowała też skutecznie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy.

Przechodząc na koniec do omówienia zarzutu sformułowanego w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie – dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Oznacza to, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego w sprawie stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej.

Należy jednocześnie wskazać, że podstawą kasacji może być naruszenie prawa materialnego, jeśli pozostaje ono w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Z powyższego wynika, że naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsame z niewłaściwym jego zastosowaniem, nieuprawnione jest zatem zamienne używanie tych pojęć. Może jednakże dojść do kumulatywnego błędu polegającego na subsumcji przepisu, który został przy tym mylnie zinterpretowany. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany zastosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka w ramach omawianej podstawy kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji niezastosowanie przepisów art. 136 ust. 1-3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99). Strona przypisała Sądowi I instancji ich "niezastosowanie przy rozstrzyganiu kwestii dopuszczalności zwrotu nieruchomości, co w doprowadziło do uznania, iż możliwe jest rozstrzyganie wniosku o zwrot nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego z mocy prawa".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że tak sformułowany zarzut okazał się wadliwy. Z takiej redakcji zarzutu nie sposób wywieść, czy intencją skarżącej Spółki było przypisanie Sądowi I instancji błędnej wykładni czy też błędnego zastosowania prawidłowo rozumianego przepisu prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie przywołał również brzmienia wskazanych przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie podjął żadnego wysiłku w celu wykazania, jak domniemane niezastosowanie tych przepisów – jak można jedynie domniemywać w brzmieniu obowiązującym przed 5 grudnia 1990 r., a regulujących zasady oddawania gruntów państwowych nieodpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym oraz powstawania prawa użytkowania wieczystego na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej – wpłynęło na tok rozumowania Sądu I instancji i wynik sprawy. Nie było też rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępować strony w wykazaniu powyższych okoliczności.

Sąd I instancji uznał, że możliwe jest załatwienie przedmiotowej sprawy administracyjnej z wniosku o zwrot nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego, jednakże jedynie w tym sensie, że powinna ona zostać merytorycznie rozstrzygnięta, a nie formalnie w drodze umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego. To ostatnie byłoby uprawnione, gdyby w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 229 u.g.n., zaś Sąd I instancji wyraźnie przy tym stwierdził, że przepis art. 229 u.g.n. nie ma w sprawie zastosowania. P. nie sformułował zaś w tym względzie żadnego zarzutu w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie był natomiast władny rekonstruować treści tak nieprecyzyjnie i niejasno sformułowanych zarzutów na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która również nie wskazywała jednoznacznie na to, jakie ostatecznie zarzuty Spółka zamierzała skierować przeciwko zaskarżonemu wyrokowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze Spółką co do tego, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest niemożliwy w sytuacji, gdy z uwagi na ustanowione na nieruchomości Skarbu Państwa użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, właściciel nie ma w swojej dyspozycji tejże nieruchomości. Również Sąd I instancji nie wyraził w tym względzie poglądu przeciwnego. Trzeba jednakże stanowczo podkreślić, że w takiej sytuacji, jaka zachodzi w niniejszej sprawie – przy niezakwestionowanym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie ma w sprawie zastosowania przepis art. 229 u.g.n. – nie mogła ulec podważeniu końcowa konkluzja tego Sądu, że w takiej sytuacji w sprawie powinno zostać wydane merytoryczne rozstrzygnięcie (a niewątpliwe takim jest odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), wydane w wyniku uwzględnienia treści art. 136 § 3 i art. 137 u.g.n.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.