Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1707/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Jednocześnie Sąd zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzki Park [...] im. [...] w C. prawa użytkowania wieczystego m.in. gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w obrębie C.., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 0,0842 ha oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie.
Wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. I. W. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] wznowił postępowanie uwłaszczeniowe, a następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowanie to umorzył.
Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. W., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że działka nr [...] położona w C., ujęta w decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2006 r., w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczonej, co potwierdzał odpis z księgi wieczystej nr [...].
Organ podkreślił, że we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawczyni wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dotyczący wznowienia postępowania w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Jak jednak wynika z poczynionych przez organ ustaleń, postępowanie uwłaszczeniowe zostało zakończone decyzją z dnia [...] marca 2006 r., natomiast I. W. wystąpiła o zwrot działki nr [...], zbytej przez jej poprzedników prawnych - J. i A. W. - na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] marca 1968 r. Rep. A nr [...] za rok 1968, dopiero w dniu [...] sierpnia 2006 r. (data wpływu pisma do Urzędu Miasta C. - [...] sierpnia 2006 r.). Okoliczność tę strona potwierdziła we wniesionym odwołaniu. Zdaniem organu, skoro zatem roszczenie o zwrot nieruchomości zostało zgłoszone już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, to oznacza to, że w dniu wydania tej decyzji I. W. nie mogła być stroną tego postępowania, a więc nie mógł mieć w tej sytuacji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, zachodziła konieczność wydania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. W sytuacji zaś, gdy Wojewoda Śląski, zamiast zastosować powyższy artykuł, wydał postanowienie o wznowieniu postępowania i dopiero w trakcie postępowania doszedł do wniosku, że wznowienie nastąpiło na wniosek osoby niemającej przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., to wznowione postępowanie należało umorzyć.
Powyższa decyzja Ministra Infrastruktury stała się przedmiotem skargi I. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w zw. z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że brak jest po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu uwłaszczeniowym, chociaż interes taki wypływa z normy prawnej zawartej w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na mocy tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca ma prawo złożyć wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca nie została powiadomiona przez organ o możliwości złożenia takiego wniosku.
Ponadto skarżąca podniosła, że Wojewoda Ś. prowadził postępowanie w sprawie o uwłaszczenie Wojewódzkiego Parku [...] w C. działką nr [...] w sytuacji, gdy skarżąca już starała się o zwrot innej działki, tj. oznaczonej numerem [...], w stosunku do której w dniu [...] lutego 2005 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego i Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] wznowił to postępowanie uwłaszczeniowe. Będąc zaś w Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Infrastruktury w sprawie dotyczącej działki nr [...], informowała, że będzie się również starała o zwrot działki nr 85, a zatem organ - przed wydaniem kwestionowanej decyzji - wiedział o jej działaniach i zamiarach.
Wskazała również, że z treści pisma Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] wynikało, iż spełniała przesłanki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej działkę nr [...] i przesłanki zwrotu zostały zrealizowane przed dniem 5 grudnia 1990 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) uznał skargę za zasadną, gdyż brak było podstaw do umorzenia wznowionego postępowania, a organy powinny były wydać decyzję po myśli art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a.
Sąd podzielił pogląd skarżącej, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uniemożliwiało następnie wydanie decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania. W zaistniałej bowiem sytuacji nadal pozostaje nierozpoznany wniosek o wznowienie postępowania, gdyż strona go nie cofnęła. Brak jest w związku z tym rozstrzygnięcia o powyższym wniosku strony, co skutkuje przyjęciem, że zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał w tej mierze stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 625/98 i z dnia 14 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 782/97, że nie jest możliwe umorzenie wznowionego postępowania, bez cofnięcia żądania wznowienia postępowania, z powodu stwierdzenia, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną lub z powodu stwierdzenia, iż decyzja wydana w zwykłym postępowaniu jest zgodna z prawem.
Sąd udzielając wskazówek co do ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazał, że Wojewoda powinien zbadać, a następnie rozważyć okoliczności, w których jeszcze przed złożeniem pisemnego wniosku o wznowienie postępowania skarżąca powiadomiła organ o zamiarze wszczęcia przedmiotowego postępowania (tj. postępowania w zakresie działki nr [...]). Jak twierdzi bowiem skarżąca, przy składaniu wniosku o wznowienie postępowania w stosunku do działki nr 84, udzielając wówczas odpowiedzi na pytanie B. N. - Kierownika Oddziału ds. Uwłaszczeń, czy będzie występowała o wznowienie postępowania jeszcze innej działki, skarżąca oświadczyła, że tak, tj. co do działki nr [...], jak tylko zbierze w całości dokumentację. Powyższe, w ocenie Sądu, jest o tyle w realiach tej sprawy istotne, gdyż w sytuacji, gdyby rzeczywiście organ dysponował pozytywną informacją o realizacji przez skarżącą przysługującego jej roszczenia o zwrot działki nr [...], a mimo tego wydał decyzję o uwłaszczeniu bez udziału skarżącej, to takie postępowanie świadczyłoby o działaniu naruszającym słuszny interes obywatela (art. 7 K.p.a.) i zasadę zaufania jego do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów postępowania, a to:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 151 § 1 i 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wadliwe wznowienie postępowania (na wniosek podmiotu niemającego legitymacji prawnej) rodzi konieczność jego kontynuacji i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, bez możliwości jego wcześniejszego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania;
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy organ zdaje sobie sprawę, że wadliwie wznowił postępowanie (na wniosek podmiotu niemającego legitymacji prawnej), nie ma on możliwości jego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość, lecz nakazuje się mu, aby nadal prowadził postępowanie i wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 i 2 K.p.a., które to rozstrzygnięcie wymaga od organu przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 K.p.a., w tym dokonania analizy podstaw do wydania decyzji merytorycznej z art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a.;
- 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył zasadę słusznego interesu obywatela oraz zasadę zaufania do organów władzy publicznej, nie uznając ustnej zapowiedzi o możliwości wystąpienia o wznowienie postępowania dotyczącego działki nr [...] za wiążące dla organu stanowisko obywatela w kwestii wniosku o wszczęcie postępowania.
W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Ś. wniósł o jej uwzględnienie.
Natomiast skarżąca I. W., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Istota zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej sprowadza się w zasadzie do oceny trafności stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, że jeżeli w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego, doszło do wydania postanowienia o wznowieniu tegoż postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), postępowanie to powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć z art. 151 K.p.a., a nie wydaniem decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
W sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej powinien na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w powołanym przepisie oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w trakcie postępowania, czyli w sprawie zawisłej przed organem administracyjnym (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 410 - 411).
Taka właśnie sytuacja prawna zaistniała w przedmiotowej sprawie. Otóż Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2008 r. umarzającą wadliwie wznowione postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem skarżącej I. W. z dnia [...] września 2006 r., mającym za podstawę art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w którym skarżąca wniosła o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] marca 2006 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzki Park [...] im. [...] w C. prawa użytkowania wieczystego m. in. gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w obrębie C, oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 0,0842 ha oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie.
Umarzając wznowione postępowanie uwłaszczeniowe organ uznał, że w sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, w dniu wydania tej decyzji nie mogła być stroną tego postępowania, a tym samym nie może być również stroną postępowania o wznowienie. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09, oddalając skargę kasacyjną I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1876/08 oddalającego jej skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania uwłaszczeniowego dotyczącego działki o nr [...].
W sytuacji, gdy brak przymiotu strony nie budzi wątpliwości, organ pierwszej instancji prawidłowo powinien decyzją odmówić wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Jeżeli jednak doszło do wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., a fakt braku przymiotu strony organ stwierdził po wydaniu postanowienia o wznowieniu lub też dokonał wadliwej oceny w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, to prawidłowe było umorzenie wznowionego postępowania - art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09).
Nie można więc zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uniemożliwiało następnie wydanie decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania, bowiem jedyną podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia kończącego takie postępowanie stanowi art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. regulujący rodzaje zakończenia postępowania prowadzonego po jego wznowieniu oraz, że w konsekwencji nadal pozostaje nierozpoznany wniosek o wznowienie postępowania, gdyż strona go nie cofnęła. Zauważyć jednak należy, że artykuł ten wskazuje na rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie, o ile jednak nie zachodziły przesłanki uzasadniające odmowę wznowienia postępowania, bo w takim wypadku powinna zostać wydana decyzja umarzająca wadliwie wszczęte postępowanie z uwagi na brak podstawy prawnej uzasadniającej jego wszczęcie.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wskazał w swoim orzeczeniu, że organy obu instancji niewłaściwie przyjęły, iż I. W. nie miała przymiotu strony w postępowaniu uwłaszczeniowym, zatem stanowisko Sądu, że nie można było umorzyć postępowania, bowiem nadal pozostanie nierozpoznany wniosek strony o wznowienie postępowania, jest błędne.
Podobnie Sąd ten, wskazując na naruszenie przez organy zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela (art. 7 K.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), nie podał na czym to naruszenie ma polegać z punktu widzenia faktycznego i prawnego, a jedynie w sposób ogólnikowy przywołał pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, nie odnosząc powyższego stanowiska do okoliczności przedmiotowej sprawy. Sąd w szczególności nie uwzględnił faktu, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez skarżącą po ostatecznym zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. Zatem w zaistniałej sytuacji skarżąca nie mogła być uznana za stronę tego postępowania, która bez własnej winy nie brała w nim udziału.
Rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich. Należy podkreślić, że organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie ma prawnego obowiązku badania, czy pozostający w zarządzie państwowej osoby prawnej wywłaszczony grunt spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela. Jedynie w sytuacji, gdy organ poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, zobowiązany jest wówczas uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżąca złożyła wniosek już po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego.
Reasumując, trzeba podzielić stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a.