Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 17/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 października 2021 r. nr SKO.82.493.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie daty przyznania świadczenia; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy Ełk z dnia 5 marca 2021 r. (odmawiającą przyznania [...] wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego) i przyznało wnioskującemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką - osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [...] od dnia 1 maja 2021 r. na stałe, w tym w okresie od 1 maja 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1971 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2022 r. w wysokości miesięcznej kwoty wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W uzasadnieniu organ wskazał, że przy wykładni przepisów art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uwzględnić argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Należy zatem stwierdzić, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Za wiarygodny i niebudzący wątpliwości uznano fakt, że wnioskodawca przy dużym zakresie opieki nad matką nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne przyznano natomiast od 1 maja 2021 r. (z uwagi na fakt, że do 30 kwietnia 2021 r. Skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy) na stałe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wniósł [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Stąd Sąd uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 maja 2021 r. dokonane zostało z naruszeniem art. 24 ust. 2 u.ś.r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2020, poz. 111 ze zm. zwanej dalej ustawą lub u.ś.r.) w zw. z art. 16 § 1 i 3 oraz art. 110 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że w sytuacji gdy [...] na podstawie decyzji Wójta Gminy Ełk z dnia 20 listopada 2020 r., a uchylonej decyzją tegoż organu z dnia 26 maja 2021 r., utrzymaną w mocy prawomocną decyzją Kolegium z 6 września 2021 r., do kwietnia 2021 r. włącznie pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku tj. od 1 lutego 2021 r.
- II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na wadliwym zakreśleniu zakresu uchylenia zaskarżonej decyzji,
- 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wyrażenia w orzeczeniu wskazań co do dalszego postępowania, które byłyby jednoznaczne, tj. niewymagające i niedopuszczające domysłów czy też dodatkowych interpretacji.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, co oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Za słuszne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., także w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i 3 oraz art. 110 § 1 k.p.a. i to w stopniu narzucającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, gdyż okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z kolei art. 27 ust. 5 ww. ustawy wskazuje, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że osoba uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek nie może mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wątpienia, zgodnie z przywołanym wcześniej art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń (a tak jest w przypadku np. specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego), to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, w prawem przewidzianej procedurze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 209/21, LEX nr 3 194 799).
W rozpoznawanej sprawie istotnym jest, że skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Decyzją Wójta Gminy Ełk z dnia 20 listopada 2020 r., a uchyloną decyzją tegoż organu z dnia 26 maja 2021 r., utrzymaną w mocy prawomocną decyzją Kolegium z dnia 6 września 2021 r., [...] do kwietnia 2021 r. włącznie pobierał tenże specjalny zasiłek opiekuńczy. W dniu 16 lutego 2021 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, jednak z uwagi na przesłankę negatywną – przyznany zasiłek opiekuńczy – został pouczony o konieczności złożenia oświadczenia o cofniecie / uchylenie decyzji o przyznaniu tego zasiłku. Orzeczenie to (uchylające przyznanie zasiłku opiekuńczego), w szczególności w zakresie daty do której organ zakreślił wypłacanie zasiłku (do końca kwietnia 2021 r.), stało się ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym.
W związku z tym, skoro w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja z 20 listopada 2020 r., przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez opieki nad matką, to nie było prawnie możliwe, w czasie obowiązywania tej decyzji, wydanie innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącemu konkurencyjne świadczenie. Kolejno zaś, z uwagi na uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku opiekuńczego, którego wypłatę zakończono wraz z miesiącem kwietniem 2021 r. włącznie - zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 października 2021 r., przyznano skarżącemu na stałe świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 maja 2021 r.
W konsekwencji, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego (jak skarżący w niniejszej sprawie), to dopiero gdy z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja przyznająca ten zasiłek (maj 2021 r.), wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był kompletny w tym znaczeniu, że zawierał wszelkie wymagane dokumenty oraz nie istniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Oznacza to więc, że maj 2021 r. był "miesiącem, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r. i prawidłowo od tego miesiąca organ odwoławczy przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie. Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, że w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne istniała negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, wynikająca z ustalonego dla niego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno ze wskazanych tam świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wykładnia systemowa ww. przepisów jest zatem jasna i jednoznaczna w treści, a unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu. Tymczasem organ orzekający w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego związany jest pozostającą w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przypomnieć należy, że na mocy art. 16 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym.
Nadto, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z tego powodu organ, podobnie zresztą jak i sąd, administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji i towarzyszącej jej argumentacji, a podzielił pogląd wyrażony w m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1859/21; z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2670/20; z dnia 26 sierpnia 2022 r. I OSK 1970/21; z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1586/21 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konkludując, uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzji Wójta Gminy Ełk z 5 marca 2021 r., o odmowie przyznania [...] wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką i przyznanie tego świadczenia od 1 maja 2021 r. było zgodne z prawem. W tej sytuacji zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie.
Natomiast, nie zasługuje na uwagę zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., Sąd nie orzeka bowiem za organ. Sąd w uzasadnieniu wyroku zawiera ocenę prawną zaskarżonej decyzji oraz wytyczne co do dalszego postępowania. “Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318; T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 889–903). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. [...] Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.
Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319)." (vide A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153). Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. (por. wyrok SN z 13.03.1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976/3, poz. 63; A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153).
A zatem, Sąd kontroluje zgodność z prawem wydanego orzeczenia i wskazuje uchybienia jeśli je dostrzega a także kierunek dalszego postępowania, co zrobił Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu, ocena prawna i kierunek wytycznych wskazanych przez Sąd nie były wprawdzie właściwe, ale trudno się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że takiej oceny i wytycznych w zaskarżonym wyroku nie było.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.