Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Rz66/11 oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Rzeszowa na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w przedmiocie nadania klauzuli wykonalności orzeczeniu tego organu z dnia 29 marca 2007 r. znak: SKO-404/265/06.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że pismem z dnia 3 listopada 2006 r. Prezydent Miasta Rzeszowa wypowiedział WARAN K.M.A.G. Ż. Spółce jawnej z siedzibą w Trzebownisku dotychczasową opłatę roczną w wysokości 2.858,97 zł z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Rzeszowie obr. 212, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o pow. 9927 m2. Jednocześnie złożona została oferta nowej opłaty na kwotę 32.219,94 zł. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2006 r. Spółka jawna WARAN K.M.A.G. Ż. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego powyższej działki jest nieuzasadniona, ewentualnie jest uzasadniona w innej wysokości.
Orzeczeniem z dnia 29 marca 2007 r. znak: SKO-404/265/06 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie ustaliło dla WARAN K.M.A.G. Ż. Spółki jawnej z siedzibą w Trzebownisku opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego działki nr (...) położonej w Rzeszowie w wysokości 18.619,08 zł na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2000 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.).
W piśmie z dnia 17 września 2009 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa złożył wniosek o nadanie klauzuli wykonalności powyższemu orzeczeniu oraz o nadesłanie jego odpisu opatrzonego taką klauzulą. W dniu 29 czerwca 2010 r. wnioskodawca wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z prośbą o udzielenie informacji o sposobie załatwienia jego wniosku z dnia 17 września 2010 r., załączając jednocześnie jego kserokopię. W odpowiedzi na powyższe Kolegium przy piśmie z dnia 14 lipca 2010 r. przekazało wnioskodawcy kserokopię własnego orzeczenia z dnia 29 marca 2007 r. wraz z klauzulą.
W dniu 26 maja 2011 r. Skarb Państwa działający przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, w oparciu o art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami – złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie ponowny wniosek o nadanie klauzuli wykonalności orzeczeniu tego organu z dnia 29 marca 2007 r. i nadesłanie jego odpisu wraz z tą klauzulą. W uzasadnieniu wskazano, że użytkownik wieczysty pozostaje w zwłoce z zapłatą części opłaty rocznej za rok 2011, w związku z czym konieczne jest zaopatrzenie orzeczenia w klauzulę wykonalności celem wyegzekwowania wskazanej należności.
Pismem z dnia 16 czerwca 2011 r. wiceprezes SKO w Rzeszowie poinformował pełnomocnika Prezydenta Miasta Rzeszowa, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 września 2009 r. orzeczeniu Kolegium z dnia 29 marca 2007 r. nadana została klauzula wykonalności i orzeczenie to z klauzulą doręczone zostało zainteresowanemu dnia 20 lipca 2010 r.
W odpowiedzi Skarb Państwa działający przez Prezydenta Miasta Rzeszowa podtrzymał wniosek o powtórne nadanie klauzuli wykonalności i podał, że orzeczenie doręczone w dniu 20 lipca 2010 r. stanowiło podstawę egzekucji sądowej opłaty rocznej należnej za lata: 2008, 2009 i 2010, wobec wyegzekwowania stosownej należności znajduje się ono w aktach komornika sądowego. Wnioskujący zwrócił uwagę, iż użytkownik wieczysty co roku nie uiszcza opłaty w sposób dobrowolny. Podniósł także, iż oplata roczna z tytułu wieczystego użytkowania jest świadczeniem okresowym, co przesądza o możliwości kilkukrotnego nadawania orzeczeniu ustalającemu taką opłatę klauzuli wykonalności. Następnie pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie do usunięcia naruszenia prawa w związku z brakiem rozpoznania w terminie wniosku z dnia 26 maja 2011 r.
W dniu 14 września 2011 r. Skarb Państwa – Prezydent Miasta Rzeszowa złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie sprowadzającą się do nierozpatrzenia jego wniosku z dnia 26 maja 2011 r. o nadanie klauzuli wykonalności orzeczeniu tego organu z dnia 29 marca 2007 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie SKO w Rzeszowie do rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, wskazując, że czynność w postaci nadania klauzuli wykonalności mieści się w katalogu form działalności administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że już raz nadał klauzulę swojemu orzeczeniu z dnia 29 marca 2007 r., a więc w sytuacji, gdy akt ten nie uległ zmianie, kolejny wniosek w tym zakresie jest bezprzedmiotowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za niezasadną i oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd wskazał, że spór między stronami dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w sprawie nadania klauzuli wykonalności orzeczeniu z dnia 29 marca 2007 r. SKO-404/265/06 ustalającemu dla Spółki jawnej WARAN K.M.A.G Ż. opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego działki nr (...) położonej w Rzeszowie, w wysokości 18.619,08 zł. Skarżący Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa domagał się nadania klauzuli wykonalności temu orzeczeniu, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło nadania klauzuli, twierdząc, że już raz była ona nadana. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko organu nie narusza prawa.
Problematykę ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego regulują przepisy Rozdziału 8, Działu II (art. 67-91) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 71 ust. 1 tej ustawy za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67 i art. 72 ust.
- 1. Artykuł 77 ust. 7 przewiduje możliwość aktualizacji wysokości opłaty rocznej nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości uległa zmianie.
Zgodnie z 78 ust.1 u.g.n. właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej wypowiada wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości i dołączając informację o wartości nieruchomości i miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Zgodnie z ust 2 tego artykułu, użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego SKO wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie procedura ta została wyczerpana. Użytkownik wieczysty spółka jawna WARAN K.M.A.G Ż. zakwestionowali wysokość opłaty podanej w ofercie Prezydenta Miasta – 32.219,94 zł, która w poprzednich latach wynosiła 2.858,97 zł i skierowała do SKO wniosek w trybie art. 78 u.g.n.
Sąd wskazał, że stosownie do przepisu art. 79 ust. 3 u.g.n. Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do niej nie doszło – wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty, od którego nie przysługuje odwołanie. W przedmiotowej sprawie nie doszło do polubownego załatwienia sprawy, zatem sprawę zakończyło wydane przez SKO orzeczenie z dnia 29 marca 2007 r. ustalające opłatę na kwotę 18.619,08 zł. Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 9 u.g.n., orzeczenie lub ugoda, któremu Kolegium nadało klauzulę wykonalności podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Taka klauzula nadana została orzeczeniu w dniu 19 kwietnia 2007 r., co wynika z akt sprawy.
Kwestią sporną stało się w sprawie ponowne nadanie klauzuli wykonalności, która zdaniem skarżącego, skoro była już nadana dwukrotnie, może być nadana po raz trzeci w celu wyegzekwowania należności za 2011 rok.
Sąd pierwszej instancji nie podzielając powyższego stanowiska wskazał, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 marca 2007 r. zawiera zapis, że ustalona roczna opłata płatna jest z góry w terminie do 31 marca każdego roku bez dodatkowego wezwania na wskazane konto, w przypadku nie uiszczenia należności w terminie. Wynika z tego, że orzeczenie dotyczy kolejnych okresów płatności (kolejnych lat), a nadanie nowej klauzuli dotyczyć będzie ewentualnego kolejnego orzeczenia lub ugody, jeżeli dojdzie do ustalenia opłaty w nowej wysokości. Dwukrotne nadanie klauzuli było, zdaniem Sądu, błędem organu, co nie oznacza, że błąd ten należy powielać w kolejnych latach. Nic nie stoi na przeszkodzie, by prowadzić egzekucję sądową przeciwko dłużnikowi za kolejne lata na podstawie tego samego tytułu wykonawczego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2011 r. wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa. Zaskarżając wyrok w całości skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności organu i uznanie, iż organ nie pozostaje w bezczynności, albowiem orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie o ustaleniu wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste z dnia 29 marca 2007 r. znak: SKO-404/265/06 została już nadana klauzula wykonalności. Sąd rażąco błędnie uznał de facto, iż załatwieniem wniosku skarżącego z dnia 26 maja 2011 r. o ponowne nadanie klauzuli wykonalności orzeczeniu z dnia 29 marca 2007 r. jest nadanie klauzuli wykonalności temu orzeczeniu dokonane w 2007 r., czyli na kilka lat przed złożeniem wniosku z dnia 26 maja 2011 r. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem istotą sprawy nie było to czy orzeczeniu Kolegium wydawanemu w trybie art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych można kilkakrotnie nadawać klauzulę wykonalności za poszczególne lata (to byłoby istotą sprawy ze skargi gdyby SKO wydało orzeczenie oddalające wniosek), ale czy wniosek skarżącego z dnia 26 maja 2011 r. o ponowne nadanie klauzuli wykonalności takiemu orzeczeniu został merytorycznie rozpatrzony w drodze stosownego, zaskarżalnego orzeczenia.
Uzasadniając powyższy zarzut stwierdzono, że skoro wniosek skarżącego pochodził z dnia 26 maja 2011 r. i po tym dniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie rozpatrzyło tego wniosku merytorycznie w drodze stosownego orzeczenia, to rażąco błędnym i nielogicznym jest przyjęcie przez Sąd, że organ nie pozostaje w bezczynności, bo orzeczeniu została nadana klauzula wykonalności kilka lat temu. Jeżeli zdaniem Sądu wniosek był niezasadny, bo klauzulę wykonalności można nadać tylko jeden raz, to nie zwalnia to Kolegium od załatwienia wniosku o ponowne wydanie klauzuli w sposób negatywny przez wydanie orzeczenia oddalającego wniosek, które byłoby zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną orzeczenia. Z uzasadnienia sądu nie można jednoznacznie odczytać jaka czynność Kolegium była załatwieniem wniosku skarżącego z dnia 26 maja 2011 r. i kiedy miała miejsce. Ponadto można nawet odnieść wrażenie, że Sąd oddalając skargę na bezczynność zachował się tak jakby rozpatrywał skargę na orzeczenie oddalające wniosek skarżącego o nadanie klauzuli wykonalności, skoro stwierdził, iż orzeczeniu SKO dotyczącemu kolejnych okresów płatności nie nadaje się kilkakrotnie klauzuli. W takim przypadku Sąd naruszyłby art. 134 § 1 P.p.s.a. wykraczając poza granice sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły być uwzględnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie naruszył art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wszystkie elementy, jakie wskazane zostały w tym przepisie. Nie można także zgodzić się ze skarżącym, że sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia jego kontrolę. Natomiast stwierdzić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podziela stanowiska, jakie Sąd pierwszej instancji przedstawił w motywach zaskarżonego wyroku.
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. z przyczyn, które przedstawione zostaną w dalszej części uzasadnienia.
Wniesiona przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie dotyczyła nadania klauzuli wykonalności (po raz kolejny) orzeczeniu tego organu z dnia 29 marca 2007 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa.
Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny i co należy przypomnieć na wstępie rozważań użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a spór wynikły na tle opłaty z tytułu użytkowanie wieczystego jest sporem cywilnoprawnym. Istota sprawy uregulowanej w art. 78-81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprowadza się do usunięcia sporu dotyczącego opłaty rocznej z tytułu użytkowanie wieczystego, w tym jej aktualizacji. Istotne przy tym znaczenie ma okoliczność, że rozstrzyganie spraw dotyczących aktualizacji opłaty rocznej nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Z regulacji zawartej w powołanych przepisach wynika, że po wyczerpaniu środków zaskarżenia przed organami administracji strona niezadowolona może wnieść sprzeciw. Zgodnie z art. 80 ust. 1 zdanie 2 ustawy wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.
W razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie kolegium traci moc (art. 80 ust. 3 ustawy), właściwy sąd rozpatruje sprawę od nowa. Natomiast prawomocne (niezaskarżone w drodze sprzeciwu) orzeczenie kolegium albo zawarta przed nim ugoda mają moc prawną na równi z wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem i podlegają wykonaniu w trybie egzekucji sądowej.
Złożenie przez użytkownika wieczystego do samorządowego kolegium odwoławczego wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącego ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości bądź żądania wskazanego w art. 81 ust. 1 wszczyna przed właściwym kolegium postępowanie uregulowane w art. 79 ustawy. Chociaż zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, do postępowania tego stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach, to odesłanie to nie powoduje, że spór, jaki toczy się przed kolegium ma administracyjny charakter. Sprawa rozstrzygana przed kolegium nie jest w tym przypadku sprawą z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi sprawę cywilną.
Orzeczenie zapadłe w takiej sprawie nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Ustawa o gospodarce nieruchomościami żadnych czynności ani orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze nie poddała kontroli sądów administracyjnych. Tryb zaskarżania orzeczeń kolegium przewidziany w art. 80 ust. 1 uzasadnia stwierdzenie, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania spraw toczących się w trybie art. 78 i art. 79 ustawy. Skoro sądy te nie są uprawnione do kontroli orzeczeń wydanych przez kolegia w tych sprawach, to także bezczynność organu w tego rodzaju sprawach nie podlega skardze do sądu administracyjnego. Zarówno więc orzeczenie, jak i jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegia odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., I OSK 306/06 i postanowienie tego Sądu z dnia 26 stycznia 2012 r., I OSK 6/12).
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W myśl art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej, co jest konsekwencją cywilnego charakteru sprawy rozpoznawanej przez kolegium. Dochodzenie roszczeń o zapłatę poszczególnych opłat rocznych następuje na drodze sądowej przed sądami powszechnymi.
Nadanie przez kolegium orzeczeniu lub ugodzie klauzuli wykonalności nie następuje w drodze rozstrzygnięć wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., nie może też być uznane za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), skoro stanowi element sprawy cywilnej.
Odpowiednie stosowanie do postępowania przed kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy tylko postępowań incydentalnych (wpadkowych) tam wskazanych np. dotyczącego przywrócenia terminu i nie odnosi się do kwestii będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.
W konsekwencji skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wniesioną w sprawie niniejszej należało uznać za niedopuszczalną.
Taki stan sprawy obligował Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 189 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku, a następnie odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
O zwrocie wpisu sądowego od skargi postanowiono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.