Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 listopada 2022 r. oddalił skargę J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 128 oraz art. 23 i art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, dalej: kro, w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: uśr, przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że skarżącej, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz [ust.] 1a uśr i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad matką, ponieważ żyje mąż matki i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek z przyczyn zdrowotnych nie może zająć się żoną, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że schorowany mąż niepełnosprawnej matki skarżącej jest w stanie się nią opiekować, gdyż nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła także, że jej zdaniem istnieje potrzeba dokonania ponownej oceny w formie uchwały sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych zobowiązanych w dalszej kolejności do opieki w sytuacji nie legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osób zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy w sytuacji, w której osoba niepełnosprawna wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła bowiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, a orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiła przyznania tego świadczenia, wskazując, że podopieczna skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w punktach poprzedzających] osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 1a uśr osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (1), nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (2) i nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3). Ponadto, stosownie do postanowień art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, tj. krewną w stopniu pierwszym. Powoduje to, że art. 17 ust. 1a uśr nie znajduje zastosowania w sprawie, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na tej podstawie prawnej, tj. zarzutu wskazanego w pkt 1 i 2.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, wyjaśnić należy, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej na tle tego przepisu powstały istotne rozbieżności, które stały się podstawą wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym alimentacyjnie w dalszej kolejności również w sytuacji, gdy małżonek niepełnosprawnego wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie faktycznie sprawować opieki nad niepełnosprawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1899/12, z 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1526/12, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20; z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21, z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21, czy z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 35/23).
Zaznaczyć jednakże należy, że ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta prawidłowo przywołaną przez Sąd pierwszej instancji uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 ppsa wiąże skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. W uchwale tej skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr).
Uzasadniając swoje stanowisko, skład poszerzony stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw interpretacyjnych, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 kro i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
W wyniku powyższego skład poszerzony doszedł do przekonania, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a uśr powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 kro i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że brzmienie przepisu jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie sędziów wydających uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma również wpływ fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni.
Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały, należy uznać, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr okazał się niezasadny. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 88/22, czy z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 35/23).
W kontekście treści uzasadnienia przywołanej uchwały niezasadne okazały się argumenty dotyczące pominięcia w niej kwestii obowiązku alimentacyjnego ciążącego zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego na poszczególnych członkach rodziny. Skład poszerzony wydając powyższą uchwałę, niewątpliwie zbadał kwestię możliwości stosowania przepisów tego kodeksu w toku postępowania o ustalenie świadczenia opiekuńczego i ich wpływu na możliwość przyznania wspomnianego świadczenia osobom zobowiązanym do opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności. Skład poszerzony dokonał także analizy konieczności dokonania wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z wykorzystaniem innych metod niż wyłącznie wykładnia językowa, tj. m.in. z uwzględnieniem celu uchwalenia tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że wydana uchwała, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie pomija sytuacji, w której znalazła się skarżąca.
W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Skoro bowiem zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr i wiążącą wykładnią tego przepisu wynikającą z powyższej uchwały w sprawie okolicznością przesądzającą o braku możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia był brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka niepełnosprawnej, to organy prowadzące postępowanie nie miały obowiązku ustalania i wyjaśniania, czy miał on rzeczywistą możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Z punktu widzenia przywołanej powyżej uchwały okoliczności te były bowiem prawnie irrelewantne, w związku z czym prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku okoliczności uniemożliwiających małżonkowi niepełnosprawnej stałoby w sprzeczności z wynikającą z art. 12 § 1 kpa zasadą szybkości postępowania. Tym samym stan faktyczny ustalony w sprawie i podjęte czynności wyjaśniające były wystarczające i odpowiednie do wydania rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.
Na koniec odnosząc się do wniosku o przedstawienie zagadnienia analizowanego w rozpoznawanej sprawie składowi poszerzonemu w celu wydania ponownej uchwały wskazać, należy, że wniosek taki kierowany na podstawie art. 269 § 1 ppsa nie może być przedstawiony w oderwaniu od konkretnej sprawy. Przepis ten zakłada bowiem, że skład orzekający napotykając problem objęty uchwałą, może przedstawić to zagadnienie celem podjęcia nowej uchwały, jeżeli nie zgadza się z jego rozwiązaniem podjętym w pierwotnej uchwale. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą wątpliwości co do zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, również przez pryzmat przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, to w sprawie tej brak jest podstaw do wnioskowania o podjęcie nowej uchwały w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.