Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 924/10 oddalił skargę T. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r. nr KOC/4946/Go/09 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Podaniem z dnia 29 stycznia 1947 r. S. G. – działający w imieniu J. P. – złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. Podwale nr (...) ozn. nr hip. (...) "B" znajdującej się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).
Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z dnia 15 lipca 1968 r. nr GKM-N//6210/498/68/JB odmówiło J. z G. P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości podnosząc, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przy ul. (...) przeznaczony został pod użyteczność publiczną. Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek nr ew. (...) i (...), które zostały skomunalizowane decyzjami Wojewody Warszawskiego z dnia 24 lutego 1992 r., nr (...) i nr (...).
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 lipca 1968 r. wystąpiła J. P., a następnie T. M.h – następca prawny byłych właścicieli nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 25 stycznia 2000 r., nr KOC/522/Go/99 utrzymaną w mocy decyzją z dnia 5 kwietnia 2000 r., nr KOC/387/Go/00 stwierdziło nieważność decyzji z dnia 15 lipca 1968 r. Wyrokiem z dnia 29 października 2001 r. sygn. akt I SA 842/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje Kolegium.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 29 listopada 2002 r., nr KOC/187/Go/02 utrzymaną w mocy decyzją z dnia 8 marca 2005 r., nr KOC/2965/Go/02 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 lipca 1968 r. Decyzje te uchylone zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1090/05.
Kolejne wydane w sprawie decyzje z dnia 14 lutego 2007 r., nr KOC/2184/Go/06 i z dnia 14 marca 2007 r., nr KOC/1006/Go/07 odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 lipca 1968 r. uchylone zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 16 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1436/08.
Kolejną decyzją z dnia 4 listopada 2009 r. nr KOC/1331/Go/09 ponownie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 lipca 1968 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 11 marca 2010 r., nr KOC/4946/Go/09, po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 4 listopada 2009 r. wskazując, że nie znajduje podstaw do stwierdzenia, iż decyzja z dnia 15 lipca 1968 r. wydana została z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie ma podstaw do stwierdzenia, że wskazana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 1, art. 5 oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wskazując jednakże, że stosownie do art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma związanie oceną prawną wyrażoną w powołanych wyrokach sądu administracyjnego. Zwrócono uwagę, że w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1436/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nie wyjaśnił w jakiej części nieruchomość przeznaczona była pod administrację (kolor żółty), a w jakiej na cele oświatowe oznaczone kolorem czerwonym. Ustalenia te powinny być jednoznaczne, gdyż nie jest pozbawione znaczenia prawnego to, w jaki sposób określone zostało przeznaczenie terenu w planie. Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne nie wykluczało automatycznie przyznania prawa, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu (uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08).
Sąd zarzucił także brak w aktach odpisu z księgi wieczystej dotyczącej prawa użytkowania wieczystego działki ew. nr 23 oraz stosownych dokumentów pozwalających na zweryfikowanie twierdzeń co do praw spadkowych T. M..
Wypełniając zalecenia Sądu, Kolegium dołączyło do akt sprawy odpis z księgi wieczystej zawierający wpis o pozostawaniu działki nr (...) w użytkowaniu wieczystym Związku Rzemiosła Polskiego. W aktach znajduje się też wypis postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z dnia 26 kwietnia 1993 r. sygn., akt I 2Ns 192/93 stwierdzającego, że spadek po J. P. z d. G. nabyły dzieci –T. I. M., U. B. M. i Z. K.P. po 1/3 każde z nich.
Odnośnie do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym w dacie wydania ocenianej decyzji dekretowej, Kolegium dokonało ponownej oceny sprawy i weryfikacji akt własnościowych oraz zapisów Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (Śródmieście). W wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, że zgodnie z Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (Śródmieście), zatwierdzonym przez uchwałę Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr (...) z dnia 31 stycznia 1961 r. teren nieruchomości położonej przy ul. (...) znajduje się w całości w obszarze oznaczonym kolorem czerwonym i został przeznaczony na rzecz administracji (A). W ocenie Kolegium takie usankcjonowane planem przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, uniemożliwiało korzystanie z niej przez dotychczasowych właścicieli.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przytoczyło również definicję słowa "publiczny" zawartą w Słowniku Języka Polskiego oraz wyrok NSA z dna 3 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1026/97, w którym wyjaśniono pojęcie "celu użyteczności publicznej" i zaznaczyło, że skonkretyzowanie w Planie Zagospodarowania przeznaczenia nieruchomości pod administrację, biorąc pod uwagę zakres pojęciowy tego wyrażenia jako odnoszącego się do sfery wykonywania władzy państwowej i definiowanego tak szczególnie silnie w porządku prawnym, obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, ale rozumianego podobnie i obecnie, wyczerpuje negatywną przesłankę wyrażoną w art. 7 ust. 2 dekretu wykluczając możliwość korzystania przez byłych właścicieli z gruntu z zachowaniem ustalonego przeznaczenia tego gruntu na cele administracji. Dlatego organ uznał, że decyzja z dnia 15 lipca 1968 r. nie narusza rażąco prawa ani nie została wydana z naruszeniem prawa w sposób wskazany w pozostałych punktach art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. M. i M.M.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez błędną interpretację pojęcia "użyteczności publicznej" z związku z pojęciem "administracja" skutkujące negatywnym dla strony rozstrzygnięciem w sprawie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
- – art. 40 § 2 w zw. z art. 33 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie umocowania udzielonego przez stronę pełnomocnikowi profesjonalnemu oraz brak prawidłowego doręczenia decyzji;
- – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu;
- – art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę odniósł się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 w zw. z art. 33 k.p.a. Zwrócono uwagę, że w materiale dokumentacyjnym brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że organy zostały powiadomione o fakcie ustanowienia i osobie pełnomocnika. Skarżący nie powołali, że został do organów administracji publicznej złożony dokument pełnomocnictwa bądź, że zostało zgłoszone do protokołu lecz wskazują, że pełnomocnik został ustanowiony w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1039/07, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sygn. akt I OSK 1168/08. Okoliczności te wskazują jednoznacznie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją organy nie posiadały jakiejkolwiek wiedzy o tym, że M. M. ustanowił pełnomocnika. Dlatego też doręczanie wszelkich pism oraz decyzji bezpośrednio stronie było zgodne z prawem.
Nie znalazł także potwierdzenia, zdaniem Sądu, zarzut niewykonania przez organy wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Materiał dokumentacyjny potwierdza, że zalecenia te zostały wykonane, a także organ odniósł się do tego obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2006 r. sygn. I SA/Wa 1090/05 i z 16 grudnia 2008 r. sygn. I SA/Wa 1436/08 wynika, że poprzednie decyzje były uchylane z przyczyn formalnych. Natomiast w tych wyrokach Sąd nie wypowiedział się co do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. Powodem uchyleń był brak w aktach dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po dawnej właścicielce J. P., brak udokumentowania prawa użytkowania wieczystego przez uczestnika – Związek Rzemiosła Polskiego, a także niejasności w oznaczeniu przedmiotowej nieruchomości na odbitce planu załączonego do akt, szczegółowo omówione w uzasadnieniu wyroku.
W ocenie Sądu I instancji zalecenia co do uzupełnienia dowodów zostały przez organ wykonane. Do akt administracyjnych został załączony odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z 26 kwietnia 1993 r. sygn. I 2 Ns 192/93 stwierdzający nabycie spadku po J.P. oraz odpis z księgi wieczystej potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości dla uczestnika Związku Rzemiosła Polskiego. Zostały także naniesione granice nieruchomości na odbitce planu.
Oceniając merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na uchwałę 7 Sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, w której wyprowadzono tezę, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z uzasadnienia powołanej uchwały wynika, że realizacja celów użyteczności publicznej mogła być realizowana nie tylko przez administrację publiczną ale, że ówczesny ustawodawca dopuszczał możliwość realizacji celów użyteczności publicznej również przez podmioty spoza administracji publicznej.
Z tego względu Sąd uznał za konieczne bliższe określenie, jaki konkretnie cel użyteczności publicznej miał być realizowany na przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji z 15 lipca 1968 r. Przy skonkretyzowaniu tego celu nie chodzi o wskazanie obiektu czy obiektów jakie mogły być na tym terenie zlokalizowane, ale o funkcję jaka mogła być na danym obszarze realizowana. W dacie wydawania kontrolowanej decyzji obowiązywał Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (Śródmieście), zatwierdzony przez uchwałę Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z 31 stycznia 1961 r. Na odbitce mapy będącej załącznikiem do tego planu, teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się w całości na obszarze oznaczonym kolorem czerwonym co wskazuje, stosownie do legendy, że został przeznaczony na rzecz administracji. Wymaga więc dokonania wykładni tej funkcji. Rozumienie potoczne słowa "administracja" wyjaśnia Słownik Języka Polskiego, zgodnie z którym to: 1) kierowanie, zarządzanie czymś, 2) zespół zarządzający, kierujący czymś, zarząd jakiejś instytucji 3) ogół czynności wykonywanych przez organy państwowe lub samorządowe w zakresie władzy wykonawczej, organy tej władzy.
Odnosząc to znaczenie administracji do warunków ustrojowych jakie panowały w ówczesnej Polsce stwierdzono, że wskazana w planie zagospodarowania przestrzennego funkcja administracja oznaczała, że funkcja ta mogła być realizowana wyłącznie przez administrację publiczną.
W dalszej kolejności Sąd I instancji powołał się na art. 7 ust. 2 dekretu wskazując, że gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania. Ponieważ wynika z planu, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w tym planie, gdyż przeznaczono grunt wówczas dla celów, które mogły być realizowane wyłącznie przez administrację publiczną, to odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, orzeczona kwestionowaną decyzją z 15 lipca 1968 r. była zgodna z prawem, wobec tego odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji jest także zgodna z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. M., M. M. oraz Z. P., reprezentowani przez adwokata R. N., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie:
- a) art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływanej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 1 z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem zgodności z prawem, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania były prawidłowe,
- b) art. 40 § 2 w zw. z art. 33 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ administracyjny umocowania udzielonego przez stronę pełnomocnikowi profesjonalnemu oraz brak prawidłowego doręczenia decyzji,
- c) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzącą do konstatacji, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 15 lipca 1968 r. nie jest obarczone wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności,
- d) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1436/08,
- e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu,
- f) art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez:
- – błędną interpretację pojęcia "administracja" skutkujące negatywnym dla strony rozstrzygnięciem w sprawie,
- – niewzięcie pod rozwagę Sądu kwestii braku mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, ale nieopublikowanego w sposób prawem przewidzianym.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że organ administracyjny winien był przede wszystkim ustalić czy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (Śródmieście) zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z 31 stycznia 1961 r. został opublikowany, stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy. Zgodnie bowiem z art. 9 cyt. ustawy, plany zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy – kompetencje której przejęły następnie organy Rady Narodowej w m.st. Warszawie – uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Plan uchwalony ale nie opublikowany, nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji odmownej o przyznaniu prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, a zatem orzeczenie administracyjne z dnia 15 lipca 1968 r. jest niezgodne z prawem i na tej podstawie należało stwierdzić jego nieważność.
Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że wystarczającą i pełną regulację prawną przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego złożonych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. zapewnia art.
7. Przepis ten jako jedyne kryterium przyznawania prawa użytkowania wieczystego przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom.
Powtórzono też argumentację dotyczącą zarzutów procesowych, które były już wcześniej podniesione w skardze, a które nie zostały uznane za usprawiedliwione przez Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozważenia poszczególnych zarzutów przypomnieć należy, że zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz spełniać dalsze wymogi określone w tym artykule, m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawami tej skargi wskazanymi w art. 174 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1, jest związany przy rozpoznawaniu skargi i uchybienia w jej sformułowaniu powodują niemożność ustosunkowania się do wadliwie postawionych zarzutów.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymaganiom przewidzianym dla tego pisma. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych", Naczelny Sąd Administracyjny rozważył wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Skoro skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy).
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe stanowią w większości powtórzenie zarzutów zawartych w skardze T. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 15 lipca 1968 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...), ozn. hip. (...).
Zauważyć trzeba, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostały wadliwie sformułowane. Sądy administracyjne nie stosują w postępowaniu bezpośrednio tych przepisów, dlatego zarzut dotyczący wadliwego procedowania przez organ powinien być powiązany z zarzutem naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez Sąd pierwszej instancji, który rozpoznawał skargę.
Mimo wskazanych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się treścią powołanej uchwały z dnia 26 października 2009 r. rozpoznał tak sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 40 § 2 w związku z art. 33 k.p.a. uznając, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia tych przepisów. Należy w pełni podzielić stanowisko i wywody w tym względzie zawarte w zaskarżonym wyroku. W art. 33 § 2 i § 3 k.p.a. określono wyraźnie zasady ustanawiania pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Skoro poza sporem jest, że profesjonalny pełnomocnik nie zgłosił swojego udziału w postępowaniu w przewidziany w Kodeksie sposób, to nie ma podstaw by twierdzić, że skoro profesjonalny pełnomocnik reprezentował stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym – to ma również być traktowany jako jej pełnomocnik w sprawie administracyjnej. Nie uchybiono więc w sprawie art. 40 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego okoliczność ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być utożsamiana z ustanowieniem pełnomocnika w sprawie administracyjnej.
Zdziwienie więc budzi powtórzenie tego zarzutu przez reprezentującego skarżących adwokata w skardze kasacyjnej, podobnie jak i zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 w związku z art. 4 k.p.a.
Zarzut naruszenia art. 4 k.p.a. uznać należy za nieporozumienie, bowiem przepis ten, który stanowi: "Kodeks postępowania administracyjnego nie narusza szczególnych uprawnień wynikających z immunitetów dyplomatycznych i konsularnych oraz umów i zwyczajów międzynarodowych" nie ma żadnego związku z okolicznościami rozpoznawanej sprawy. W pozostałym zaś zakresie co do tego zarzutu przede wszystkim stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy i nie czyni samodzielnych ustaleń, z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jeżeli więc zdaniem skarżących występowała w sprawie konieczność uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to powinni zgłosić konkretny, umotywowany zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 k.p.a., czego w sprawie nie uczyniono.
W postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie naruszono art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały wyczerpująco wyjaśnione. Wbrew przekonaniu, jakie wyrażono w skardze kasacyjnej, z uwagi na związanie wcześniej wydanym wyrokami, nie było podstaw do podejmowania na tym etapie postępowania, który został zakończony zaskarżoną decyzją, dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia kwestii związanych z obowiązywaniem Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (Śródmieście), zatwierdzonego przez uchwałę Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. Zgłoszone dopiero w skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r. wątpliwości skarżących w powyższym względzie ocenione być mogą jedynie jako spóźniona próba podważenia wytycznych zawartych we wcześniejszych, prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, uchylających poprzednie decyzje wydane w sprawie nadzorczej dotyczącej decyzji dekretowej z dnia 15 lipca 1968 r.
Przypomnieć bowiem trzeba, że w wyroku z dnia 29 października 2001 r., I SA 842/00 Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ocenić całokształt sprawy, wyjaśnić przeznaczenie gruntu na cele "administracji" w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalić ewentualną możliwość korzystania przez byłych właścicieli z gruntu z zachowaniem ustalonego przeznaczenia.
Uchylając kolejne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 lipca 1968 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r., I SA/Wa 1090/05 podniósł m.in., że kluczowe znaczenie w świetle wytycznych NSA z dnia 29 października 2001 r. ma interpretacja treści powołanego wyżej planu zagospodarowania zatwierdzonego w dniu 31 stycznia 1961 r. i wskazał na braki w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. W końcu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., I SA/Wa 1436/08 (a nie jak omyłkowo podano w skardze kasacyjnej I SA/Wa 1436/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając po raz kolejny wydane w sprawie decyzje, stwierdził, że naruszają one art. 153 p.p.s.a. i wytknął uchybienia organu nadzoru w zakresie dotyczącym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Również w tym wyroku, podobnie jak i w poprzednich, Sąd przyjął że w dacie wydania ocenianej w postępowaniu nadzorczym decyzji obowiązywał Plan Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego m.st.
Warszawy (Śródmieście), zatwierdzony przez uchwałę Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 13 stycznia 1961 r. i w odniesieniu do ustaleń tego planu co do przeznaczenia nieruchomości nakazał uzupełnić postępowanie w sprawie.
Strony nie wniosły skarg kasacyjnych od powołanych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r. i z dnia 16 grudnia 2008 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchybiły w sprawie niniejszej związaniu wynikającemu z art. 153 p.p.s.a.
Wobec braku bliższego sprecyzowania na czym miało polegać "błędne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu" nie jest możliwe bliższe ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poza ogólnym stwierdzeniem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z regułami określonymi w powołanym przepisie.
Również nieskuteczne pozostać musiały oba zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1948 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zarzut "nie wzięcia pod uwagę Sądu kwestii braku mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego w 1961 r." potraktować należało jako zarzut niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Moc obowiązująca wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego została już prawomocnie przesądzona w powołanych wcześniej wyrokach wydanych w tej sprawie i w oparciu o takie stwierdzenie formułowano oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania wiążące w sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a.
Nieruchomość przeznaczona była we wskazanym planie na rzecz administracji (A). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela interpretację tak określonego przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania – w kontekście możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego, jaką wyraziło w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i którą zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie bowiem takie określenie przeznaczenia nieruchomości – przy ocenie czy odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego nie nastąpiła z rażącym naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – nie może być dokonywane w oderwaniu do warunków istniejących w dacie uchwalenia planu (31 stycznia 1961 r.) i w dacie wydania kwestionowanej decyzji (15 lipca 1968 r.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazana w planie zagospodarowania przestrzennego funkcja "administracja" oznaczała, że funkcja ta mogła być "realizowana wyłącznie przez administrację publiczną".
Pogląd ten jest słuszny. W dacie uchwalenia zaskarżonego planu nie funkcjonowało jeszcze pojęcie prawne "administracja publiczna". Dlatego bez znaczenia w sprawie jest podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że w legendzie planu zagospodarowania przestrzennego użyte zostało pojęcie "administracja", a nie "administracja publiczna".
Przeznaczenie w planie "na rzecz administracji (A)" rozumiane jako przeznaczenie tego terenu na potrzeby urzędów wykonujących władzę państwową (organy administracji państwowej) prawidłowo uznane zostało za przeszkodę w uwzględnieniu wniosku dekretowego.
Wobec powyższego nie został też w sprawie naruszony art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem odmowa przyznania własności czasowej nie naruszała prawa.
Z przedstawionych wyżej względów za niezasadny uznać także należało zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.