Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 96/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 767/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z.P. i W.P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 maja 2011 r. nr [..] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości i ustalenia odszkodowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 31 grudnia 2010r., wydaną na podstawie art. 112, art. 113, art. 121, art. 123, art. 128, art. 129, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., oraz art. 104 K.p.a. Starosta Sieradzki orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi [..], w gminie [..], oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki 431 o pow. 0,53 ha, stanowiącej współwłasność Z.P. oraz W.P., na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz ustalił odszkodowanie na ich rzecz za wywłaszczony grunt w wysokości 20.288 zł. Wskazał, że właściwym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, a wysokość odszkodowania ustalona niniejszą decyzją podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi wnioskiem z dnia 30 maja 2008r. wystąpił do Starosty Sieradzkiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do wskazanej nieruchomości na cel publiczny pod inwestycję PN "Smardzew – zbiornik wodny". Gmina [..] nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym leży działka nr 431. Położona jest ona na terenie objętym realizacją zadania, dla którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 28 lipca 2005r., zmieniona decyzją Wójta Gminy [..] z dnia 22 stycznia 2007r.

Zgodnie z art. 115 ust. 2 u.g.n. Starosta Sieradzki wyznaczył Z.P. i W.P. dwumiesięczny termin do zawarcia umowy sprzedaży wskazanej działki na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z dnia 4 września 2008r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi poinformował organ, iż do zawarcia umowy sprzedaży nie doszło, w związku z czym wniósł o podjęcie czynności wywłaszczeniowych.

W dniu 22 września 2008r., zgodnie z art. 115 ust. 3 u.g.n., zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Na podstawie art. 118 ust. 1 u.g.n. przeprowadzono rozprawę wywłaszczeniowo - odszkodowawczą. Odszkodowanie za grunt przyznano na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego B.M. z dnia 24 czerwca 2008r. Decyzją z dnia 4 grudnia 2008 r. Starosta Sieradzki orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa wskazanej nieruchomości oraz ustalił wysokość odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z.P. i W.P. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 20 lutego 2009r. uchylił w całości decyzję Starosty Sieradzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W celu określenia wartości nieruchomości, na zlecenie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi - zgodnie z zawartym w dniu 24 października 2005r. porozumieniem pomiędzy Starostą Powiatu Sieradzkiego, a Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi - został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego E.B. Rzeczoznawca majątkowy przy opracowaniu operatu szacunkowego działał zgodnie z treścią art. 134 u.g.n. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze oraz metodę porównywaniu parami, dokonał analizy 61 transakcji nieruchomości rolnych o cechach najbardziej podobnych do działki nr 431, przeznaczonych na cel publiczny, jak również nieruchomości, które mogą być w przyszłości użytkowane w inny sposób niż jako grunty rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Analizowane transakcje pochodzą z okresu od 1 czerwca 2008r. do 30 czerwca 2010r. i zostały przeprowadzone w powiatach: sieradzkim, łaskim, zduńskowolskim. Do szczegółowego porównania rzeczoznawca wybrała spośród 61 transakcji trzy nieruchomości jako najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do działki nr 431. Operat ten odpowiada wymaganiom określonym w u.g.n. i przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). W dniu 22 września 2010r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, podczas której Z.P. i W.P. nie wyrazili zgody na zbycie działki nr 431 za kwotę 20.288 zł i podtrzymali swoje żądanie 20 zł za metr kwadratowy, tj. kwoty 106.000 zł.

Ponadto oświadczyli, że nie kwestionują operatu szacunkowego z dnia 6 lipca 2010r., a jedynie wysokość wyliczonej w nim kwoty odszkodowania. Podczas rozprawy zostali zapoznani z treścią art. 157 u.g.n. oraz poinformowani o możliwości kwestionowania operatu szacunkowego w sposób przewidziany w art. 157 u.g.n. i złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ale nie skorzystali z przysługującego im prawa.

Następnie organ pierwszej instancji stwierdził, iż żądana przez Z.P. i W.P. kwota 20 zł za m2 działki, stanowiącej łąkę klasy IV, nie znajduje potwierdzenia w cenach nieruchomości rolnych będących w obrocie na terenie powiatu sieradzkiego. Organ pierwszej instancji podzielił stwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego zawarte w operacie szacunkowym, iż spośród nieruchomości rolnych najwyższe ceny osiągają nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, o dobrej lokalizacji, z częściowym uzbrojeniem i łatwym dostępem do centrum miasta. Wyjaśnił nadto, że odszkodowanie za wywłaszczenie działki nr 431 zostanie wypłacone byłemu właścicielowi przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi zgodnie z treścią porozumienia zawartego ze Starostą Powiatu Sieradzkiego z dnia 24 października 2005r., po uprawomocnieniu się decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji Z.P. i W.P. zarzucili, iż odszkodowanie za wywłaszczony grunt, stanowiący ich własność, zostało rażąco zaniżone.

Nie zgodzili się ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, iż oświadczyli, że nie kwestionują operatu szacunkowego, a jedynie wysokość ustalonej w nim kwoty odszkodowania. Zarzucili, że w operacie tym popełniono wiele błędów, które mają istotne znaczenie, m.in. do wyceny przyjęto akty notarialne o zaniżonych cenach, wyceniono nieruchomość jako nieruchomość rolną, podczas gdy jest ona wykorzystywana jako działka rekreacyjna i dla potrzeb gospodarstwa rolnego. Działka ta położona jest bezpośrednio przy rzece [..], w pięknym i malowniczym miejscu. Odwołujący się nie zgodzili się ze stwierdzeniem, iż działka ta nie może być działką budowlaną. Zdaniem odwołujących się doskonale nadaje się na budowę fermy hodowli ryb, budynków gospodarczych dla potrzeb ich gospodarstwa. W bezpośrednim sąsiedztwie budowane są budynki mieszkalne. Walory rekreacyjne oraz wypoczynkowe działki potwierdzają ich córki oraz ich przyjaciele.

Z.P. i W.P. podnieśli także, iż planowali zbudować tam gospodarstwo agroturystyczne. Proponowane odszkodowanie zostało ustalone bez uwzględnienia właściwej funkcji działki, jej walorów historycznych, geograficznych oraz potencjalnych korzyści uzyskanych z niej jako miejsca rekreacji i wypoczynku.

Wnieśli o uwzględnienie przy porównaniu wartości działek położonych w pobliżu drogi ekspresowej S – 8, w bezpośrednim sąsiedztwie prastarego zamku obronnego oraz miejsca, gdzie przebywał, mieszkał oraz pisał Władysław Reymont i ponowne przeprowadzenie wyceny nieruchomości.

Decyzją z dnia 16 maja 2011r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia 14 marca 2011r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego E.B. o ustosunkowanie się do kwestii podniesionych w odwołaniu. W piśmie z dnia 28 marca 2011r. biegła wskazała, iż analizując wszystkie transakcje gruntów rolnych stwierdzono, że minimalne ceny gruntów w gminie Sieradz zaczynają się od 0,28 zł/m2, a w gminie Wróblew od 0,49 zł/m2 (wykres nr 1 str. 9 operatu szacunkowego).

W operacie szacunkowym proces wyceny przeprowadzono w oparciu o transakcje nieruchomości reprezentatywnych dla nieruchomości szacowanej, których ceny zawierały się w przedziale od 2 zł/m2 – 5 zł/m2 (strona nr 10 operatu).

Nie jest prawdą, że wartość działki została oszacowana na podstawie najniższych cen gruntów rolnych. Wśród nieruchomości przyjętych do porównania znajdują się dwie nieruchomości położone na terenach rolnych i przeznaczone pod wykup na cel publiczny oraz nieruchomość położona w niewielkiej odległości od zabudowań, przy drodze publicznej o nawierzchni bitumicznej, co może sugerować przeznaczenie jej w przyszłości pod zabudowę, po spełnieniu odpowiednich warunków. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględniono jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określono według alternatywnego sposobu jej użytkowania, wynikającego z przeznaczenia, które jest zgodne z celem wywłaszczenia, ponieważ powoduje zwiększenie jej wartości.

Gmina [..] nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowane przedsięwzięcie zostało przewidziane do realizacji w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wróblew", uchwalonym przez Radę Gminy [..] uchwałą nr XV/82/2000 z dnia 30 sierpnia 2000r. Według studium, działka położona jest na terenach zagrożonych powodzią, oznaczonych jako doliny rzeczne. Nie ma żadnych podstaw prawnych, tj. przeznaczenia w planie lub w studium, wydanej decyzji o warunkach zabudowy, czy składników nieruchomości w postaci naniesień budowlanych, nasadzeń itp., aby działkę tę uznać za nieruchomość rekreacyjną.

Rzeczoznawca majątkowy podtrzymała swoje stanowisko odnośnie określonej przez nią w operacie szacunkowym wartości nieruchomości.

W piśmie z dnia 27 marca 2011r. Z.P. i W.P. oświadczyli, że nie zgadzają się na cenę 20.288 zł. Działka stanowi ich własność, a w związku z wszelkimi podwyżkami VAT – u, chleba, cukru, benzyny i innymi, domagają się ceny 30 zł/m2.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., tj. po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego – E.B. Z operatu szacunkowego z dnia 6 lipca 2010r. wynika, iż działka gruntowa niezabudowana nr 431 położona jest na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej z zabudowy, w dolinie rzeki [..], w ewidencji sklasyfikowana jako łąka klasy IV. Wartość rynkową działki określono w podejściu porównawczym metodą porównywania parami na kwotę 20.288 zł (3,828 zł/m2) według stanu i wartości na dzień 6 lipca 2010r. Dojazd do działki możliwy jest drogą gruntową - polną, lokalizacja słaba - z dala od zabudowań, w sąsiedztwie znajdują się użytki zielone i grunty orne.

Zbiornik wodny Smardzew został w planie zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego uznany za zadanie proponowane do realizacji jako ponadlokalny cel publiczny w ramach "Małej retencji dla województwa łódzkiego". Dokonano szerokiej analizy transakcji zawartych w okresie od 1 czerwca 2008r. do 30 czerwca 2010r. Analizie poddano transakcje wolnorynkowe nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na terenach rolnych w gminie [..] i gminie [..]. Na podstawie analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych w okresie ostatnich dwóch lat stwierdzono 339 transakcji nieruchomości. Ceny tych nieruchomości kształtują się w przedziale od 0,28 zł/m2 do 28,14 zł/m2.

Średnia cena wynosi 6,38 zł/m2. Tak duże zróżnicowanie cen wynika z odmiennego przeznaczenia i lokalizacji nieruchomości. Nieruchomości z możliwością zabudowy siedliskowej lub zagrodowej osiągały ceny powyżej 8 zł/m2. Najwyższe ceny (od 14 zł/m2 wzwyż) uzyskały nieruchomości zlokalizowane na terenach rolnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, o dobrej lokalizacji, z częściowym uzbrojeniem i z łatwym dostępem do centrum miasta.

Największa ilość transakcji (68 %) dotyczy nieruchomości rolnych na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Nieruchomości te zawierają się w przedziale cenowym od 0,28 zł/m2 - 5 zł/m2. Najniższe ceny dotyczyły transakcji działek rolnych o słabej zdolności produkcyjnej, sklasyfikowanych w ewidencji jako łąki, pastwiska i nieużytki. Około 100 zawartych transakcji nieruchomości rolnych uzyskało ceny 2.800 zł do 13.700 za 1 ha.

Szacowana działka położona jest na terenach rolnych, w kompleksie użytków zielonych, w dolinie rzeki [..]. Teren jest pozbawiony możliwości zabudowy mieszkaniowej. Po szczegółowej analizie wybrano 61 transakcji nieruchomości o cechach najbardziej podobnych do nieruchomości szacowanej. Są to nieruchomości rolne przeznaczone na cel publiczny, jak również nieruchomości, które mogą być w przyszłości użytkowane w inny sposób, niż jako grunty rolniczej przestrzeni produkcyjnej: cena minimalna – 2,03 zł, cena max – 5 zł, cena średnia – 3,28 zł, ∆C – 2,97 zł/m2.

Na podstawie analizy transakcji wybrano trzy nieruchomości, jako najbardziej reprezentatywne dla nieruchomości szacowanej: nieruchomość położoną we wsi [..], w gminie [..] na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dostępem do drogi gruntowej, polnej, o powierzchni 1.360 m2, sklasyfikowaną w ewidencji jako łąka, częściowo rów; przeznaczoną na cel publiczny – pod zbiornik wodny "Smardzew", nieruchomość zlokalizowaną we wsi [..], w gminie [.] o powierzchni 1800 m2, położoną na terenach rolnych niezabudowanych (w odległości około 200 m od ostatnich zabudowań) na skraju wsi, posiadającą dostęp do drogi o nawierzchni bitumicznej oraz nieruchomość zlokalizowaną na terenie obrębu [..], w gminie [..] o powierzchni 2.286 m2, położoną na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dostępem do drogi gruntowej - polnej, przeznaczoną pod cel publiczny - obwodnicę miasta.

Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego opinia, jak i postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze na powyższą decyzję Z.P. i W.P. zarzucili, że określony w decyzji zakres celu publicznego jest błędny i nieprecyzyjny. Zdaniem skarżących wywłaszczona działka będzie służyła nie celom publicznym, a głównie komercyjnym. Budowany jest zbiornik wraz z tamą w celu umieszczenia tam turbin wodnych, które będą wytwarzały energię elektryczną.

Żaden z celów opisanych w decyzji, jak zaopatrzenie w wodę, nie ma zastosowania w gminie [..], ponieważ woda czerpana jest ze studni głębinowych zlokalizowanych w pobliżu rzeki i projektowanego zbiornika, a powstały zalew może skazić istniejące ujęcie wody pitnej. Rzeka jest mała i nie występuje zagrożenie powodziowe, a napełnienie zbiornika zajmie długi okres czasu. Wątpliwa jest ochrona środowiska, gdyż zostanie zniszczona bardzo bogata szata roślinna z wieloma chronionymi gatunkami roślin oraz żyzne gleby pochodzenia organicznego - torfy, które są prawnie chronione. Ponadto na zalewanym terenie znajdują się zabytki.

Nabycie przez inwestora ich działki powinno nastąpić w drodze umowy sprzedaży. Cena w wysokości 20 zł za m2 jest najbardziej sprawiedliwa i odzwierciedla faktyczną cenę gruntów torfowych na tych terenach. Zdaniem skarżących najbardziej "sprawiedliwą metodą wyceny byłaby metoda dochodowa". Wywłaszczenie działki pozbawi ich stałych dochodów oraz dotacji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Ponadto spowoduje, że utracą uprawnienia do uzyskania renty strukturalnej. Rzeczoznawca majątkowy powinien te prawa również wycenić.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest wysokość ustalonego decyzją Starosty Sieradzkiego z dnia 31 grudnia 2010r. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr. ewid. 431, położonej we wsi [..], w gminie [..]. Zasadność samej decyzji o wywłaszczeniu w związku z realizacją celu publicznego skarżący zakwestionowali bowiem dopiero we wniesionej do sądu skardze na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 maja 2011r.

W związku z tym Sąd I instancji wyjaśnił, że zasady ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiące realizację zawartej w art. 21 ust. Konstytucji RP klauzuli wywłaszczeniowej, dopuszczającej wywłaszczenie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., stanowiącej materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów administracji.

W treści art. 112 ust. 1 u.g.n. określono zasadę, że przepisy rozdziału 4 tej ustawy normującego wywłaszczanie nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że w dniu 28 lipca 2005r., po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi, Wójt Gminy [..] wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie pn. Smardzew - zbiornik wodny, zmienioną następnie decyzją tego organu z dnia 22 stycznia 2007r. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określono, m.in. że teren realizacji przedsięwzięcia obejmuje działkę skarżących i jest to obiekt budowlany w zakresie urządzeń wodnych - zbiornik retencyjny wody o klasie technicznej IV.

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący decyzje te w sposób skuteczny zakwestionowali, doprowadzając do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Na decyzjach tych znajdują się odciski pieczęci Wójta Gminy [..] stwierdzającej, iż uprawomocniły się one odpowiednio w dniu 12 września 2005r. i w dniu 15 lutego 2007r.

Zdaniem sądu okoliczność ta przesądziła już w wystarczającym stopniu o tym, że nie można zgodzić się z zawartymi w skardze twierdzeniami skarżących, kwestionującymi cel publiczny dokonanego wywłaszczenia.

Poza tym Sąd I instancji podniósł, że w art. 6 pkt 4 u.g.n. zdefiniowano jako cel publiczny, w rozumieniu tej ustawy, budowę oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulację i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Następnie Sąd podkreślił, że inwestor - Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi jest samorządową jednostką budżetową, działającą na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 4 i art. 98 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające Ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi wykonuje zadania własne Marszałka oraz realizuje powierzone Marszałkowi Województwa zadania z zakresu administracji rządowej wynikające z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) w zakresie własności wód, gospodarki wodnej i melioracji wodnych oraz ochrony przed powodzią i suszą. Do zadań Wojewódzkiego Zarządu należy wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód stanowiących własność Skarbu Państwa istotnych dla rolnictwa oraz pozostałych wód określonych art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego; administrowanie wodami (rzeki, kanały, cieki) i urządzeniami melioracji wodnych podstawowych (wały przeciwpowodziowe, przepompownie, rolnicze zbiorniki retencyjne, budowle hydrotechniczne i inne); pełnienie funkcji inwestora dla zadań inwestycyjnych z zakresu melioracji wodnych podstawowych i szczegółowych; wykonywanie obowiązków związanych z utrzymaniem i konserwacją urządzeń melioracji wodnych podstawowych, rolniczych zbiorników retencyjnych, budowli wodnych, urządzeń zabezpieczających przed powodzią i suszą oraz wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeb rolnictwa oraz innych wód, dla których prawa właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa (§ 1 ust. 1, § 4 ust. 1 i 2 pkt a – d Statutu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi, nadanego uchwałą nr 42/99 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 12 kwietnia 1999r. (tekst jedn. - Statutu zatwierdzony uchwałą nr 133/06 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 1 marca 2006r. ze zm.).

Sąd I instancji wyjaśnił również, że w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne - zbiorniki wodne zalicza się do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, które stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem art. 72 ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Następnie Sąd wskazał, że w myśl art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, o czym stanowi art. 114 ust. 1 u.g.n. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości (art. 115 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 113 ust. 1 u.g.n. nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

W rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do działki skarżących uzasadnione zostało potrzebą realizacji określonego wyżej celu publicznego. Jego wszczęcie zostało natomiast poprzedzone rokowaniami o jej nabycie w drodze umowy, które - z uwagi na rozbieżność stanowisk stron w kwestii ceny - nie pozwoliły im dojść do porozumienia.

Zdaniem Sądu I instancji, dokonana w toku postępowania wycena działki skarżących, stanowiąca podstawę ustalonego w decyzji z dnia 31 grudnia 2010r. odszkodowania za wywłaszczony grunt, jest zgodna z obowiązującym prawem, w szczególności uwzględnia ona wskazania zawarte w rozdziale 5 u.g.n. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) i brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia, że została ona sporządzona w nieprawidłowy sposób z następujących względów.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 zd. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 131 ust. 2 u.g.n.). Z art. 134 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;
2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Z dyspozycji art. 154 u.g.n. wynika natomiast, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1).

W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2 uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Następnie Sąd I instancji wskazał, że wywłaszczona działka stanowi nieruchomością rolną niezabudowaną, stanowiącą - według wypisu z rejestru gruntów - łąkę klasy IV. Taki też sposób użytkowania wskazanej działki potwierdza protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonych przy udziale skarżących w dniu 2 lipca 2010r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.B. (załącznik nr 7 do operatu szacunkowego), oraz fotografie nr 1 i 2 (str. 6 operatu szacunkowego). Z protokołu tego wynika również, iż działka ta jest usytuowana w kompleksie pól i łąk. Dojazd do niej stanowi droga gruntowa, polna. W toku postępowania przed organami administracji skarżący nie wykazali przy pomocy odpowiednich dowodów, że przeznaczenie nieruchomości jest inne. W szczególności nie przedłożyli decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki, z której wynikałaby możliwość jej zabudowy w sposób przez nich wskazywany. Planowane przedsięwzięcie, stanowiące cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie działki nr 431, zostało natomiast przewidziane do realizacji w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [..]" uchwalonym przez Radę Gminy [..] uchwałą nr XV/82/2000 z dnia 30 sierpnia 2000r.

Sąd podał, że jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości uwzględniła faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, rodzaj, położenie, dane wynikające z ewidencji gruntów, cel publiczny przeznaczenia, a także dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zastosowała podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Ponadto uzasadniła wybór podejścia porównawczego i procedurę postępowania przy stosowaniu metody porównywania parami. Szczegółowej analizie poddała 61 transakcji nieruchomości podobnych, w tym nieruchomości rolnych przeznaczonych na cel publiczny oraz nieruchomości, które w przyszłości mogą być użytkowane w inny sposób niż jako grunty rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Uzasadniła też wybór nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównania parami.

W ocenie Sądu I instancji, operat ten odpowiada wymogom, o jakich stanowią w § 55 – 57 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określające sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego określa się wartość rynkową nieruchomości, o czym stanowi art. 152 ust. 3 zd. 1 u.g.n. W § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określono, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Metoda porównywania prawami przyjęta w rozpatrywanej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego, w myśl § 4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, stanowi metodę stosowaną w podejściu porównawczym. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 omawianego rozporządzenia).

Podejście dochodowe, które zdaniem skarżących rzeczoznawca majątkowy powinna była zastosować, również służy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w myśl art. 152 ust. 3 zd. 1 u.g.n. i polega ono na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód (art. 153 ust. 2 u.g.n.). W myśl § 6 omawianego rozporządzenia przy stosowaniu podejścia dochodowego konieczna jest znajomość dochodu uzyskiwanego lub możliwego do uzyskania z czynszów i z innych dochodów z nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny oraz z nieruchomości podobnych.

Sąd I instancji dodał, iż zarzut, że rzeczoznawca majątkowy nie zastosowała tego podejścia określając wartość działki nr 431, został jednakże sformułowany dopiero w skardze. Natomiast w toku postępowania skarżący w żaden sposób nie wykazywali, że jest to nieruchomość przynosząca określony, skonkretyzowany dochód lub mogąca taki dochód przynosić, jak tego wymaga przytoczony wyżej § 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Nie budzi wątpliwości, że operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie podlegający ocenie, a jego wartość dowodowa może być w razie potrzeby weryfikowana. Dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego podlega przy tym ocenie organu rozstrzygającego sprawę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2006r., sygn. akt I OSK 417/06, Lex nr 281387).

Zdaniem sądu brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia, że wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób nieprawidłowy. Dokonaną przez organy administracji jego ocenę należy uznać za trafną. Załączony do akt sprawy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.B. jest rzeczowy i spójny, a co istotne, pozwala prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy. Uwzględnia wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości oraz wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony w nieprawidłowy, niekorzystny dla nich sposób.

W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy E.B., w zarówno w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 22 września 2010r. z udziałem skarżących, jak i w piśmie z dnia 28 marca 2011r. odnosiła się do podnoszonych przez nich zarzutów. Jeżeli pomimo tych wyjaśnień skarżący nadal uważali, że operat ten budzi wątpliwości, to mogli skorzystać z możliwości przedłożenia organowi przeciwdowodu w postaci operatu sporządzonego na własne zlecenie lub zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja zawarta w art. 157 ust. 1 u.g.n.

O możliwości kwestionowania operatu szacunkowego w sposób przewidziany w art. 157 u.g.n., a nadto możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego skarżący zostali zresztą pouczeni przez organ pierwszej instancji w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 22 września 2010r. Z możliwości tych skarżący jednak nie skorzystali.

Reasumując Sąd stwierdził, iż skoro skarżący nie przedstawili dowodu pozwalającego na skuteczne porównanie szacunku dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, a dokonana przez organy administracji ocena operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że jest on wiarygodny, to w takiej sytuacji za trafne uznać trzeba stanowisko organów administracji, że określona w nim wartość rynkowa nieruchomości stanowi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Odnosząc się z kolei do podniesionej w skardze argumentacji, że wywłaszczenie działki o pow. 0,53 ha pozbawi skarżących stałych dochodów, dotacji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz spowoduje, iż utracą uprawnienia do uzyskania renty strukturalnej Sąd wyjaśnił, że okoliczności te z przyczyn wyżej przedstawionych nie mogły być wzięte pod uwagę w toku postępowania wywłaszczeniowego i uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego przy określaniu wartości nieruchomości. Poza tym argumentacja ta odnosi się do sytuacji przyszłej, a zatem niepewnej. Postępowanie wywłaszczeniowe nie jest właściwe do zgłaszania tego rodzaju żądań. Ewentualne szkody, aby mogły zostać naprawione, muszą najpierw powstać, a ich zaistnienie należy w odpowiedni sposób wykazać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z.P. i W.P., zaskarżając go w całości zarzucili mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 89 §1 k.p.a. w zw. z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie na skutek niedostrzeżenia przez Sąd z urzędu uchybienia procesowego organu odwoławczego, polegającego na nieprzeprowadzeniu w toku postępowania odwoławczego obligatoryjnej rozprawy administracyjnej wymaganej przez art. 118 ust. 1 u.g.n., co stanowiło rażące naruszenie prawa;
2. art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 89 §2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie na skutek niedostrzeżenia przez Sąd z urzędu uchybienia procesowego organu odwoławczego, polegającego na nieprzeprowadzeniu w toku postępowania odwoławczego obligatoryjnej rozprawy administracyjnej w sytuacji dodatkowego wyjaśniania sprawy w toku uzupełniającego postępowania dowodowego z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego;
3. art. 134 P.p.s.a w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie na skutek niedostrzeżeni przez Sąd z urzędu uchybienia organu odwoławczego, polegającego na nie przeprowadzeniu z urzędu dowodu z zeznań świadków na okoliczność faktycznego wykorzystania nieruchomości, pomimo wskazania przez skarżących tego typu źródeł dowodowych w treści odwołania, co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy;
4. art. 134 P.p.s.a w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 64 §2 k.p.a. w zw. z art. 63 §2 k.p.a. w zw. z art. 157 §1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie na skutek niedostrzeżenia przez Sąd z urzędu uchybienia organu odwoławczego, polegającego na braku wezwania skarżących do doprecyzowania żądania odwołania zawartego w stwierdzeniu "wnioskuję o ponowne, kompetentne, rzetelne przeprowadzenie wyceny nieruchomości", które w istocie stanowiło wniosek o powołanie innego biegłego, ewentualnie o ocenę prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;
5. art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie na skutek bezzasadnego zaakceptowania przez Sąd wadliwej oceny materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego, dokonanej przez organ odwoławczy, a polegającej na:

• uznaniu, iż operat "uwzględnia wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości", podczas gdy nie uwzględnił on podnoszonych przez skarżących okoliczności dotyczących faktycznego sposobu użytkowania wycenianej nieruchomości
• uznaniu, iż operat zawiera uzasadnienie wyboru podejścia do wyceny oraz jej metody, podczas gdy ogranicza się on jedynie do przytoczenia odpowiednich przepisów prawa i wskazania arbitralnej decyzji podjętej przez biegłego w w/w zakresie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji ma obowiązek przeprowadzenia rozprawy w każdym wypadku gdy wymaga tego przepis prawa. Taką podstawę stwarza natomiast art. 118 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Co prawda przepis ten mówi wyraźnie jedynie o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale biorąc pod uwagę merytoryczny charakter postępowania odwoławczego należy uznać, iż w równej mierze odnosi się on również do postępowania drugoinstancyjnego. Jak wskazano bowiem w literaturze, gdy dla danej kategorii spraw administracyjnych istnieje wynikający z przepisu szczególnego obowiązek przeprowadzenia rozprawy, to ze względu na charakter postępowania odwoławczego jako postępowania w sprawie administracyjnej należy przyjąć, że obowiązek ten spoczywa także na organie odwoławczym prowadzącym postępowanie w tej sprawie, chociaż przepis nie zawiera explicite nakazu przeprowadzenia rozprawy w drugiej instancji. Z ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie wynikało natomiast jednoznacznie, iż na etapie postępowania odwoławczego rozprawa administracyjne nie została przeprowadzona. Ponadto, skarżący wskazali organowi odwoławczemu osobowe źródła dowodowe, które mogły potwierdzić podnoszone przez nich okoliczności. Organ odwoławczy był w tej sytuacji zobowiązany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w celu dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych, na które składają się wyłącznie kierowane pod adresem zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w postępowaniu przed organem odwoławczym przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jest obligatoryjne.

W myśl art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr. 102, poz. 651 ze zm.) po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Jak wynika z przytoczonego przepisu obowiązek przeprowadzenia rozprawy nałożony został na organ dokonujący wywłaszczenia tj. starostę. Z tego obowiązku starosta wywiązał się, a rozprawy zostały przeprowadzone w dniach 17 listopada 2008r. i 22 września 2010r. Organ odwoławczy chociaż orzeka w sprawie nie staje się przez to organem dokonującym wywłaszczenia, którego dotyczy obowiązek z art. 118 ust. 1 ustawy. Przeprowadzenie rozprawy służy wyjaśnieniu sprawy, stanowi więc element postępowania dowodowego, które jak wynika z art. 136 Kpa przed organem odwoławczym może mieć charakter tylko uzupełniający. Ustawodawca nałożył na organ I instancji obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku postępowania wywłaszczeniowego (por. komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami M. Wolanin str. 884).

Na zlecenie organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 28 marca 2011r. r. odniosła się do zastrzeżeń skarżących, zaś przed wydaniem decyzji ostatecznej Wojewoda Łódzki pismem z dnia 10 kwietnia 2011r.r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Jeśli organ w toku postępowania odwoławczego uwzględnił zarzuty i stanowisko skarżących zawarte w odwołaniu oraz uzupełnił postępowanie dowodowe, to działanie powyższe nie naruszało art. 7, 77 § 1 i art. 136 Kpa.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej przeprowadzanie dowodu na okoliczność faktycznego wykorzystania działki nie miało żadnego znaczenia w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Jak wynika z materiału dowodowego nieruchomość jest łąką, na której brak jest zabudowań. Ma charakter rolny. Nic nie wskazuje na to, aby działka miała inny charakter np. rekreacyjny, z resztą sami skarżący w odwołaniu stwierdzają, że siano z tejże łąki wykorzystują w swoim gospodarstwie. Także w protokole oględzin nieruchomości z udziałem rzeczoznawcy E.B. sporządzonym w dniu 2 lipca 2010r. skarżący potwierdzili, że działka jest użytkowana jako łąka. Również we wcześniejszych pismach np. z dnia 17 grudnia 2008r. skarżący przyznawali, że działka jest im niezbędna do prowadzenia gospodarstwa. Odszkodowanie przyznawane na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiada wartości nieruchomości. Na wysokość odszkodowania bez wpływu pozostaje tzw. element emocjonalny, wyrażający się w przywiązaniu do ziemi i wynikającym z tego poczuciu krzywdy związanym z jej utratą. Ze sporządzonego operatu wynika, ze rzeczoznawca majątkowy wzięła pod uwagę rodzaj, położenie (dolina rzeki), sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, tym samym uwzględniła wymogi art. 134 ust. 2 ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielone przez rzeczoznawcę odpowiedzi nie wymagały ponownego przeprowadzenia rozprawy, która się już odbyła się przed organem I instancji, a jej przeprowadzenie ponowne miałoby na celu umożliwienie stronie prowadzenie polemiki z rzeczoznawcą nie przyczyniając się do wyjaśnienia sprawy. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy, wynikający z art. 118 ust. 1ustawy o gospodarce nieruchomościami. nie może być bowiem tak rozumiany, iż każda kwestia sporna, bądź nieakceptowana przez stronę powinna na każdym etapie postępowania być wyjaśniona na rozprawie.

Przeprowadzenie w tej sprawie rozprawy w dniu 22 września 2010r.r. z udziałem stron i rzeczoznawcy, uzupełnione następnie dodatkowym wyjaśnieniem rzeczoznawcy w toku postępowania odwoławczego czyniło zadość wymaganiom procesowym zarówno w kwestii zachowania formy postępowania, jak również spełniało warunki pełnego wyjaśnienia sprawy przed podjęciem decyzji ostatecznej.

Z opracowanego operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawca wyceniając przedmiotową nieruchomość przyjęła podejście porównawcze przy zastosowaniu metody porównywania parami. Rzeczoznawca przeanalizowała 61 transakcji nieruchomości podobnych dokonanych w okresie ostatnich dwóch lat. Wynika z nich, że cena maksymalna 1 metra kwadratowego gruntu wyniosła 5 zł., minimalna 2,03zł. Przyjęcie do ustalenia wartości nieruchomości ceny 1 metra kwadratowego w kwocie 3,28 zł mieści się więc w granicach cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sytuacji gdy skarżący konsekwentnie kwestionowali wartość nieruchomości obliczoną na zlecenie organów to powinni stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sporządzenie oceny prawidłowości operatu.

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej co do tego, że to organ winien spowodować kontrolę o jakiej mowa w w/wym przepisie, a nie czyniąc tego naruszył art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 Kpa.

Skoro art. 157 ustawy wskazuje, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, to należy stwierdzić, że występuje o to zainteresowany oceną operatu zamawiający, z którym organizacja taka zawiera umowę.

W przypadku zatem, gdy, jak w sprawie niniejszej, skarżący nie złożyli innego operatu szacunkowego, sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości, rozbieżnego w swoich wynikach od operatu, który stanowił dla organów administracji w sprawie podstawę wyceny nieruchomości, to organy administracji orzekające w sprawie ustalenia odszkodowania nie miały obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny sporządzonego dla celów postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego. Jeżeli strona uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości i nie przedstawiła jednocześnie innego operatu dotyczącego tej samej nieruchomości, powinna była przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W takiej sytuacji ciężar przeprowadzenia tego dowodu obciążał bowiem stronę.

Reasumując, oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył art. 134, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.

.

.

.

.