Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 966/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2009r sygn. akt I SA/Wa 1115/08 oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m.st.Warszawy na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...], na podstawie art.200 ust.1 pkt.1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.-dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami lub ugn), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] "[...]" d. [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 20170 m2 oraz nieodpłatne nabycie własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu złożonych od powyższej decyzji odwołań Naczelnej Organizacji Technicznej, Muzeum Techniki NOT, Muzeum Historycznego m. st. Warszawy oraz Prezydenta m. st. Warszawy, działającego jako organ gminy, decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] umorzył postępowania odwoławcze, uznając, że w postępowaniu uwłaszczeniowym podmiotom tym nie przysługuje przymiot strony.

Skargę na tę decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. wniesioną przez Naczelną Organizację Techniczną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1287/05 oddalił, natomiast prawomocnymi postanowieniami z dnia 8 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/05 i z dnia 8 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1264/05 odrzucił odpowiednio skargi Muzeum Historycznego m. st. Warszawy i Muzeum Techniki NOT.

Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta m. st. Warszawy, reprezentującego Skarb Państwa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2003 r. nr [...], po czym własne rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła i nadal stanowi własność Skarbu Państwa. W obiegu prawnym pozostaje bowiem ostateczna decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] odmawiająca komunalizacji omawianej nieruchomości z mocy prawa. Prawidłowość tej decyzji oraz zasadność użytych w niej argumentów nie podlega ocenie w toku niniejszego postępowania.

Ponadto uwłaszczona jednostka w dniu 5 grudnia 1990 r. była państwową osobą prawną, ponieważ aktem notarialnym z dnia [...] września 1990 r. dotychczasowe przedsiębiorstwo o nazwie "[...]" zostało przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną, której wszystkie akcje do dnia 5 grudnia 1990 r. były własnością Skarbu Państwa. Jednostce tej przysługiwało prawo zarządu do spornego gruntu, co wynika w szczególności z decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu. Decyzja ta stanowi dokument wskazujący na istnienie prawa zarządu, co wynika z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120).

Oznacza to, że określone w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. przesłanki były spełnione i organ wojewódzki był właściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Omawiana decyzja nie naruszała również praw Muzeum Techniki NOT, gdyż z powoływanych przez wnioskodawcę dokumentów z lat 1982 i 1983, tj. postanowienia Naczelnego Architekta Warszawy z dnia [...] marca 1982 r. (powinno być, zdaniem organu, z dnia [...] marca 1982 r.) w sprawie przekazania terenu [...] w gestię Muzeum Techniki oraz protokółów zdawczo-odbiorczych, nie wynikają żadne uprawnienia Muzeum do spornego gruntu. Wskazał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1287/05 oddalającym skargę Naczelnej Organizacji Technicznej, w ramach której działa Muzeum Techniki oraz w wyroku z dnia 8 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1264/05 odrzucającym skargę Muzeum Techniki NOT, podkreślając, że skoro omawiane dokumenty nie ustanawiają żadnych uprawnień prawnorzeczowych do gruntu, to nie mogą one też kreować uprawnień NOT i Muzeum do bycia stroną postępowania uwłaszczeniowego.

Zdaniem Ministra Infrastruktury istotnego w sprawie znaczenia nie ma również skierowane do Muzeum Techniki NOT wezwanie do zapłaty opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu. Wezwanie to jest bowiem jedynie dokumentem finansowym i również nie ustanawia ono praw rzeczowych Muzeum do nieruchomości. Z powyższych względów brak jest podstaw do uznania, że decyzja uwłaszczeniowa dotknięta jest wadą, o której mowa w art.156 § 1 K.p.a. oraz iż zachodzą inne, przewidziane w art.156 § 1 K.p.a. przesłanki do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy. Zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 i 110 K.p.a. oraz art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2003 r. w sprawie uwłaszczenia z dniem 5 grudnia 1990 r. [...] "[...]" d. [...] S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, podkreślił, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny. Jego celem jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Ocenie prawnej podlega przy tym sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku istnienia wskazanych w tym przepisie wad decyzji, nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny. Z tego też względu organ ten nie może podejmować w nim czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, a art. 156 § 1 K.p.a., wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji musi być interpretowany dosłownie, wręcz ścieśniająco.

Sąd stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego; nie narusza to praw osób trzecich. Natomiast art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) w ust. 1 określał zasady, jakie stosuje się w niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy sprawach dotyczących stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, a w ust. 4 stwierdzał, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich.

Ustawodawca w art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zdecydował m. in., że szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach, określi Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. W oparciu o to upoważnienie ustawowe zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120- dalej w skrócie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r). W § 4 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia przewidziano, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z wymienionych dokumentów, w tym decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została ona wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że decyzja uwłaszczeniowa mogła być wydana wówczas, gdy nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz istniało prawo zarządu do tego gruntu. Zdaniem Sądu I instancji Minister Infrastruktury trafnie przyjął, że powyższe wymogi zostały w sprawie spełnione. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. była bowiem własnością Skarbu Państwa oraz istniało prawo zarządu do gruntu tej nieruchomości wynikające z decyzji, o jakiej mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Ponadto dotychczasowe przedsiębiorstwo o nazwie "[...]" zostało przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, czyli uwłaszczona jednostka w dniu 5 grudnia 1990 r. była państwową osobą prawną. Zatem przesłanki uwłaszczenia, określone w art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostały spełnione.

WSA w Warszawie zauważył nadto, że zawarte zarówno w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również w art. 200 ust. 4 ugn, stwierdzenie, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, oznacza przesłankę negatywną, przy zaistnieniu której uwłaszczenie nie może nastąpić. Z orzecznictwa sądu administracyjnego wynika, że prawa osób trzecich, to prawa rzeczowe, które inne osoby mogą przeciwstawić prawu zarządu państwowej osoby prawnej, bądź prawu własności Skarbu Państwa. Naruszenie tych praw w postępowaniu uwłaszczeniowym oznacza zaś ich nieuwzględnienie przez organ, a tym samym uniemożliwienie osobie trzeciej podjęcie działań zwalczających uwłaszczenie państwowej osoby prawnej. Stronami postępowania uwłaszczeniowego są: Skarb Państwa, państwowa osoba prawna, która wywodzi, że w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy posiadała daną nieruchomość w zarządzie, oraz podmioty powołujące się na przysługujące im prawo rzeczowe, czyli własność lub użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji należy podzielić stanowisko organu, iż dokument finansowy z 1984 r. dotyczący wezwania do zapłaty, jak również dokumenty z lat 1982 - 1983 znajdujące się w aktach sprawy - nie są dokumentami ustanawiającymi prawa rzeczowe do nieruchomości. W tej sytuacji skoro spełnione zostały warunki uwłaszczenia oraz nie stwierdzono naruszenia praw osób trzecich, to trafny jest pogląd Ministra Infrastruktury, że nie było podstaw do uznania, iż decyzja uwłaszczeniowa była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., lub by zachodziły w stosunku do niej inne przesłanki wymienione w art. 156 § 1 Kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy, domagając się: 1) uchylenia tego orzeczenia w całości i rozpoznania sprawy co jej istoty poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oraz stwierdzenie nieważności "decyzji Wojewody Warszawskiego" z dnia [...] września 2003r nr [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990r, przez [...] "[...]" d. [...] S.A., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, oraz nieodpłatnego nabycia prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie, ewentualnie 2) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach skarżący kasacyjnie wnosił ponadto o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi wytknięto naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.- daje w skrócie ustawa z dnia 29 września 1990 r.) i art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia z dniem 5 grudnia 1990 r. [...] d. [...] S.A. omawianą nieruchomością i niestwierdzenie nieważności "decyzji Wojewody Warszawskiego" z dnia [...] września 2003r nr [...].

Sądowi I instancji zarzucono ponadto mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1. 1. art.7 i 8 K.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, iż w sprawie przedmiotowej nieruchomości zostały wydane przez ten sam organ dwie decyzje, tj. decyzja komunalizacyjna nr[...] z dnia 1992 r. oraz decyzja uwłaszczeniowa nr [...] z dnia [...] września 2003 r., które są ze sobą niespójne i zawierają sprzeczną interpretację przepisu art.11 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 10 maja 1990r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych- dalej w skrócie ustawa z dnia 10 maja 1990r,
2. 2. " art.156 § 3 pkt.3 K.p.a". poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej z 2003 r. sprawa zarządu przedmiotowej nieruchomości została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, potwierdzoną wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 października 2008r sygn. akt I SA/Wa 1196/08 w sprawie ze skargi Prezydenta m.st.Warszawy na decyzją utrzymującą w mocy decyzję o odmowie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości,
3. 3. art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewzięcie pod uwagę z urzędu, zgodnie z zasadą oficjalności, wszelkich naruszeń prawa, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie, a mianowicie art.2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., art. 200 ugn i art. 11 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 10 maja 1990r.,
4. 4. art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepodjęcie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, a w szczególności w kwestii wydania przez ten sam organ sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć, tj. decyzji komunalizacyjnej i decyzji uwłaszczeniowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, że ten sam organ w tej samej sprawie, tj. w sprawie tej samej nieruchomości, wydał dwie różne decyzje. W decyzji komunalizacyjnej najpierw Wojewoda jako organ I instancji, a następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, uznali, że omawiana nieruchomość podlega przepisom art. 5 ust.1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990r ze względu na jej użytkowanie przez Muzeum Techniki, jednakże wyłączona jest z komunalizacji na podstawie art.11 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tym samym i skoro w decyzjach tych nie ma w ogóle mowy o przysługującym Walcowni prawie zarządu, to uznano, że przedmiotowa nieruchomość należy do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego), czyli że żadna państwowa osoba prawna inna niż Skarb Państwa nie posiadała prawa zarządu, a więc gdyby nie art.11, mienie to stałoby się z mocy prawa mieniem właściwej gminy.

Ta decyzja komunalizacyjna jest decyzją wcześniejszą do decyzji uwłaszczeniowej. Obie te decyzje, chociaż wydane w innych postępowaniach, to jednak zostały wydane w sprawie tej samej nieruchomości, a zatem w tej samej sprawie. Należało więc przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej przeprowadzić postępowania dotyczące podstaw do odmowy komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Działania obu Ministrów, tj. Ministra Spraw Wewnętrznych i Ministra Infrastruktury, podejmujących sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia, naruszają- zdaniem kasatora- zasadę podważania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art.8 K.p.a. oraz zasady ogólne ujęte w art.7 K.p.a. Podobne stanowisko wynika z wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005r sygn. akt III SA/Gd 257/04, w którym Sąd ten przyjął złamanie w takich sytuacjach art. 6 i art.8 K.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, kasator, tak jak w podstawie kasacyjnej, stwierdził, że takie uchybienia polegały na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia Spółki z dniem 5 grudnia 1990r. oraz iż [...] przysługiwało prawo zarządu do gruntu, wynikające z decyzji z dnia [...] lipca 1969r o ustaleniu opłaty z tytułu użytkowania gruntu. Sąd nie odniósł się zaś do zarzutów podnoszonych w tej kwestii we wniesionej doń skardze. Zawarte tam rozważania dotyczące dokumentów miały zaś na celu wykazanie nie prawa Muzeum Techniki do terenu lecz brak prawa zarządu po stronie [...]. Zdaniem skarżącego decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1969 r. w dniu 5 grudnia 1990r była bowiem bezprzedmiotowa, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do uwłaszczenia Spółki.

Z powołanej decyzji wynika jedynie, że [...] "[...]" użytkowała teren w 1969 r., ale nie w dniu 5 grudnia 1990r. Inne zaś dowody i fakty (np. protokoły zdawczo-odbiorcze, wezwanie do zapłaty za użytkowanie terenu z dnia [...] września 1984r) świadczą, że Spółka co najmniej od 1983r w ogóle nie korzystała z nieruchomości, gdyż opuściła ten teren i przeniosła się do innej siedziby. Zdaniem kasatora oznacza to, że decyzja z dnia [...] lipca 1969r stała się bezprzedmiotowa. Powyższa decyzja (pismo) nie została wprawdzie "wygaszona", ale spowodowane to było jedynie brakiem przepisów przewidujących możliwość wygaszenia pism (decyzji) o opłatach.

Od 1983r do chwili obecnej nieruchomość faktycznie użytkuje Muzeum Techniki. Nie ma przy tym znaczenia, jaką decyzją przejęło ono omawianą nieruchomość. Istotne natomiast jest, że to właśnie temu Muzeum naliczono opłaty za użytkowanie nieruchomości. Zatem późniejsze naliczenie opłat wobec innego podmiotu, dodatkowo, zdaniem autora skargi kasacyjnej, potwierdza, że pismo (decyzja) o opłatach z [...] lipca 1969r stało się bezprzedmiotowe. Dodać również trzeba, że skierowanego do Muzeum "wezwania do zapłaty" nie można traktować jedynie jako dokumentu finansowego, gdyż dokument ten został wydany przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, a nie Wydział Finansowy. Nie bez znaczenia jest także fakt, że przewidziane w tym wezwaniu opłaty zostały przez Muzeum Techniki uiszczone.

Ponadto § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r,co prawda pozwala organom na stwierdzenie prawa zarządu na podstawie wskazanych tam dokumentów, ale nie oznacza to- zdaniem skarżącego- że organ w swoich rozważaniach powinien pominąć te dokumenty, z których wynika, że dany podmiot przed dniem 5 grudnia 1990 r. utracił prawo zarządu. W tej sytuacji nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia, co oznacza, że naruszono art.2 ustawy z dnia 29 września 1990r.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie kasatora, doszło także do naruszenia "art.156 § 3 pkt.3 K.p.a." przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej z 2003 r. sprawa zarządu omawianego gruntu została już rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją, a mianowicie decyzją komunalizacyjną.

Złamanie art.134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegało zaś, w ocenie kasatora, na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji naruszeń powołanych przepisów prawa materialnego, mimo że takie uchybienia powinny być przez niego uwzględnione z urzędu, zgodnie z zasadą oficjalności.

Zdaniem skarżącego w świetle powołanych przez niego orzeczeń sądów administracyjnych nie powinno ulegać również wątpliwości, że WSA w Warszawie naruszył art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie podjął środków przewidzianych w ustawie, mimo wydania przez ten sam organ decyzji uwłaszczeniowej sprzecznej z wcześniejszą decyzją komunalizacyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Syndyk Masy Upadłości Spółki Akcyjnej [...] oraz [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. wnieśli o jej oddalenie, zwracając uwagę, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie wykazał na czym miała, jego zdaniem, polegać błędna wykładnia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Wytykając niewłaściwe zastosowanie tych norm, w sposób niedopuszczalny kwestionował zaś poczynione przez WSA w Warszawie ustalenia i ocenę materiału dowodowego, co wskazuje na niezrozumienie przez skarżącego i niedostrzeganie różnic między stanami faktycznymi i prawnymi sprawy.

Ponadto skarżący, formułując zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w postępowaniu uwłaszczeniowym istnienia decyzji komunalizacyjnej nie zauważa, że w pierwszej z tych spraw nie chodzi o zarząd w znaczeniu faktycznym (określoną postać władztwa nad gruntem), ale o przysługiwanie państwowej osobie prawnej tytułu prawnego do tego gruntu. Natomiast w sprawie komunalizacyjnej istotne znaczenie ma faktyczne władanie nieruchomością Skarbu Państwa, chociażby bez tytułu prawnego przez podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie może być zatem mowy o tożsamości tych spraw w rozumieniu wytykanego " art.156 § 3 pkt.3 K.p.a."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie P.p.s.a.) nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego.

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym- wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sąd II Instancji związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Nie może przekroczyć określonych przez kasatora podstaw zaskarżenia oraz modyfikować czy uzupełniać postawionych przez niego zarzutów kasacyjnych, a tym samym dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia pod kątem ewentualnego naruszenia innych przepisów niż te wskazane przez stronę. Jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do podejmowania działań z urzędu. Zobowiązany jest natomiast ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na przesłankach naruszenia prawa materialnego (pkt.1) oraz złamania przepisów postępowania (pkt.2). Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie powołuje się na obie wskazane podstawy zaskarżenia. W tej sytuacji niezrozumiałe jest zawarte w niej żądanie przede wszystkim zmiany zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art.188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi jest możliwe jedynie wówczas, gdy zostały naruszone wyłącznie przepisy prawa materialnego. Złamanie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ogóle wyklucza taką możliwość. Przy zarzucie naruszenia (wyłącznie lub także) przepisów postępowania, w myśl art.185 § 1 P.p.s.a., uprawniony jest jedynie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wytykanie naruszenia przepisów postępowania oraz jednocześnie żądanie w pierwszej kolejności uchylenia wyroku i rozpoznania skargi jest zatem nieuprawnione.

Całkowicie chybione jest także żądanie skargi kasacyjnej w części, w jakiej- oprócz wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej- domaga się ona stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, tj. decyzji "Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] września 2003r". Po pierwsze kasator nie zauważa, że ta ostatnia decyzja została wydana przez Wojewodę Mazowieckiego a nie Wojewodę Warszawskiego. Przede wszystkim jednak takie żądanie również nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa, gdyż sprowadza się do żądania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Tymczasem zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny działalności administracji publicznej, a nie rozstrzyganie za organ sprawy administracyjnej. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji byłoby wykroczeniem poza konstytucyjnie określone granice kontroli administracji publicznej, przewidziane w art.184 Konstytucji RP.

Przechodząc do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności rozpoznać należy te odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku, jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można bowiem– co do zasady- kontrolować proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej na podstawie przewidzianej w art.174 pkt.2 P.p.s.a. wytknięto złamanie zaskarżonym wyrokiem przede wszystkim "art.156 § 3 pkt.3 K.p.a." oraz art.7 i art.8 K.p.a. Najpierw zauważyć zatem należy, że art.156 K.p.a. dzieli się tylko na dwa paragrafy i nie ma w nim w ogóle takiej jednostki redakcyjnej jak - "art.156 § 3 pkt.3 K.p.a." Nie ulega jednak wątpliwości, że w tym zakresie -zarówno w podstawie kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu- doszło do oczywistej omyłki, a strona w istocie zamierzała zakwestionować złamanie art.156 § 1 pkt.3 a nie art.156 § 3 pkt.3 K.p.a.

Powyższe zarzuty, niezależnie od sygnalizowanej wady redakcyjnej, są chybione. Naruszenie wskazanych przepisów miało bowiem polegać na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji, że " w tej samej sprawie", czyli "w sprawie tej samej nieruchomości", zostały wydane dwie różne decyzje, co obligowało do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jako sprzecznej- zdaniem kasatora- z wcześniej wydaną w tej samej sprawie decyzją komunalizacyjną. Takie twierdzenia dowodzą, że autor skargi kasacyjnej zamiennie operuje określeniami "w danej sprawie" i "w sprawie danej nieruchomości". Bezpodstawnie przy tym utożsamia te terminy, co jednoznacznie wskazuje na błędne rozumienie przez niego pojęcia "tożsamość sprawy".

Zauważyć zatem należy, że art.156 § 1 pkt.3 K.p.a. znajduje zastosowanie tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno w dwóch (lub więcej) decyzjach, z których pierwsza jest ostateczna. O tożsamości sprawy w postępowaniu administracyjnym przesądzają zarówno przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą występować łącznie. Tożsamość sprawy pod względem podmiotowym, to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się zaś treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny (B. Adamiak "Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007/1/7). Oznacza to, że warunkiem istnienia tożsamości spraw rozstrzygniętych porównywanymi ze sobą decyzjami jest konkretyzacja identycznych stosunków prawnych. Musi więc zachodzić identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz obu jego podstaw- prawnej i faktycznej.

Dopiero stwierdzenie, że wszystkie te elementy występują w porównywanych sprawach, nakazuje sprawy te traktować jako tożsame (T. Woś glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993r sygn.akt III ARN 27/93, OPS z 1995r, nr 3, poz.50).

Wobec takiego, utrwalonego w orzecznictwie i piśmiennictwie, ujęcia "tożsamości sprawy", nie może ulegać wątpliwości, że omawiane warunki w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Sprawy komunalizacyjna i uwłaszczeniowa dotyczyły wprawdzie tej samej nieruchomości, ale organy orzekały w nich w oparciu o różne przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja kończąca pierwsze z tych postępowań została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, natomiast w drugiej z tych spraw materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwykłym stanowiły przede wszystkim przepisy art.200 ust.1 pkt.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Już sama odmienna podstawa tych rozstrzygnięć, bez konieczności analizy pozostałych istotnych elementów stosunku administracyjnego, wyklucza możliwość uznania tych spraw za tożsame.

Zatem dodać jedynie należy, że stan prawny spornej nieruchomości istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., miał decydujące znaczenie tylko w sprawie uwłaszczeniowej. Natomiast w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] września 2003 r. kwestie te w ogóle nie były oceniane. Zgodnie z art.11 ust.1 pkt.1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990r nie podlegają komunalizacji składniki mienia ogólnonarodowego, które w dniu 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu określonych ustawą zadań publicznych, należących do kompetencji również ustawowo określonych rodzajów organów państwowych. W sprawie komunalizacyjnej chodziło więc o pewien stan faktyczny nieruchomości, a nie to czy i jakiej ewentualnie jednostce w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł prawny do mienia ogólnonarodowego. Z oczywistych względów decyzja nr [...] z dnia [...] września 2003 r. rozstrzygała więc jedynie o odmowie komunalizacji omawianych gruntów, a nie w kwestii legitymowania się przez [...] prawem zarządu czy też nieposiadania przez nią takiego prawa do tej nieruchomości. Dlatego powyższe zarzuty uznać należy za nieusprawiedliwione.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. Autor skargi w dostateczny sposób nie uzasadnił bowiem tego wytyku. Ograniczył się tylko do zacytowania kilku tez orzeczeń sądów administracyjnych, nie odnosząc ich jednak do konkretnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. Dodał również, że Sąd I instancji nie uwzględnił z urzędu naruszeń prawa, a mianowicie art.2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., art. 200 ugn i art. 11 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art.134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, ale ma obowiązek rozstrzygać w granicach danej sprawy. Z przepisu tego jasno wynika, że zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej wyprowadzony z podstawy prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem wskazanych granic nie przekroczył.

Badał legalność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nadzorczej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oraz oceniał te rozstrzygnięcia także w aspekcie ich zgodności z powołanymi przez kasatora przepisami. Wbrew oczekiwaniom skarżącego nie mógł natomiast merytorycznie analizować argumentów odnoszących się nie do badanej sprawy lecz odrębnego postępowania komunalizacyjnego.

Nie znajduje uzasadnienia ponadto zarzut naruszenia art.135 P.p.s.a. Przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy sąd administracyjny, stwierdzając naruszenie prawa zaskarżonym orzeczeniem, obejmuje kontrolą również legalność orzeczeń wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Ma on więc zastosowanie jedynie do orzeczeń uwzględniających skargę. Nie może on zatem dotyczyć zaskarżonego wyroku, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę Prezydenta m.st.Warszawy, reprezentującego Skarb Państwa oddalił.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż został on niewłaściwie skonstruowany i jest niezasadny. Każdy z wytykanych w tym zakresie przepisów ma złożoną strukturę wewnętrzną. Art.2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) składa się bowiem z 9 ustępów o bardzo różnej treści, a autor skargi nie wskazał który z nich miał być naruszony zaskarżonym wyrokiem. Złożoną budowę ma także art. 200 ugn, gdyż dzieli się on na 4 ustępy, przy czym pierwszy z nich i trzeci składają się dodatkowo z 4 punktów, drugi- z pięciu punktów.

Zatem to autor skargi kasacyjnej, precyzując podstawy kasacyjne, zobowiązany był wskazać, którym z tych jednostek redakcyjnych miał uchybić Sąd pierwszej instancji. Tego zaś wymogu nie dopełnił. Taka ogólnikowa redakcja omawianego wytyku zwalnia w istocie Naczelny Sąd Administracyjny od obowiązku merytorycznego rozpoznania zarzutu, gdyż nie może on domniemywać intencji skarżącego i samodzielnie ustalać, uchybienie, jakim dokładnie normom zamierzał on wytknąć Sądowi I instancji.

Zauważyć również należy, że naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien nie tylko wyraźnie wskazać każdą z tych postaci, ale przytoczyć także uzasadnienie odnoszące się odrębnie do każdej z nich.

Istotą błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest niewłaściwe odczytanie przepisu prawa, które polega na mylnym zrozumieniu jego treści, zwrotu lub terminologii zawartej w tym przepisie. W niniejszej skardze kasacyjnej w ogóle nie wywiedziono na czym miała polegać błędna wykładnia przez Sąd I instancji powołanych norm materialnoprawnych i jak- zdaniem skarżącego- przepisy te powinny być interpretowane. Brak takiego uzasadnienia uniemożliwia sądowi kasacyjnemu odniesienie się do tej kwestii.

Natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe jego zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie został uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie, gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano określonej hipotezy określonej normy prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego sprowadza się do nieprawidłowego przyporządkowania określonej normy prawnej do konkretnego prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. O niewłaściwym zastosowaniu danej normy prawnej można mówić, jeżeli ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi żadnych zastrzeżeń. Tymczasem z uzasadnienia omawianego zarzutu, jak i samej skargi kasacyjnej, wynika, że jej autor, wytykając Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie norm materialnoprawnych, kwestionuje w istocie stan faktyczny, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku.

Polemizuje bowiem z poczynionymi przez organy, zaakceptowanymi następnie przez Sąd I instancji, ustaleniami, że [...] "[...] w dniu 5 grudnia 1990r przysługiwało prawo zarządu spornej nieruchomości. Zastrzeżenia kasatora w tym zakresie są jednak nieskuteczne. Nie można bowiem obalić przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Podważyć określone ustalenia faktyczne można jedynie przez podniesienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania stosowanych przed sądami administracyjnymi. Jeżeli zatem autor skargi zamierza wykazać, że Sąd I instancji przyjął stan faktycznie ustalony przez organ administracji niezgodnie z obowiązującą procedurą oraz nie odniósł się do zgłaszanych w skardze w tym zakresie zarzutów, to powinien postawić zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. polegający na przedstawieniu stanu niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także zarzutu naruszenia art.151 w zw. z art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.ps.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego lub postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Żaden z tych przepisów nie został wymieniony w skardze kasacyjnej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie miał instrumentu prawnego do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez WSA w Warszawie. Musiało to z kolei skutkować uznaniem, że Sąd I instancji, opierając się na danym stanie faktycznym, dokonał prawidłowej subsumcji powołanych przepisów, a zatem zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów nie jest zasadny.

Wskazać również należy, że Sąd I instancji weryfikował decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, a nie w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Stosował on więc przepisy prawa materialnego tylko w kontekście przesłanek wymienionych w art.156 § 1 K.p.a. Skarżący w skardze kasacyjnej ograniczył się tylko do postawienia wadliwego zresztą wytyku złamania zaskarżonym wyrokiem art.156 § 1 pkt.3 K.p.a. Nie zarzucił natomiast naruszenia innych przepisów regulujących instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, a w szczególności nie powiązał zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego z przesłanką rażącego naruszenia prawa. Nie zanegował zatem wyrażonej w wyroku oceny legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej..

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.