Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 14 lipca 2005 r. nr PBO-5-1629-098/2005/5100-11, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz Lp. 1.4.1, Lp. 1.11.7. pkt 1 i Lp. 1.1.1. załącznika do powołanej ustawy o transporcie drogowym, art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.), art. 29 i art. 30 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879), § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania J. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 14.000 (czternastu tysięcy) złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał na ustalenia w postępowaniu przed pierwszą instancją. W dniu 10 lutego 2005 r. na drodze krajowej nr 41 w miejscowości P. (ul. O.) zatrzymano pojazd prowadzony przez M. W., pojazd marki FORD o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki WIOLA W-600 o numerze rejestracyjnym [...]. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdu wynosiła 4.250 kg. Kontrolę udokumentowano protokołem nr WITD.DLP.124/39/05 podpisanym przez kontrolowanego kierowcę. Organ I instancji zakwalifikował wykonywany w tym dniu przejazd drogowy jako transport drogowy wykonywany bez wymaganej licencji. W chwili kontroli, w kontrolowanym zespole pojazdów nie było zainstalowanego tachografu oraz nie uiszczono opłaty za przejazd po drogach krajowych, a prowadzący pojazd kierowca nie był pracownikiem skarżącego. W wyniku dokonanych ustaleń organ I instancji wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd do drogach krajowych oraz 3000 zł za to, że przyrząd kontrolny nie był zainstalowany.
Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ustosunkował się do zarzutów wywodzonych w odwołaniu. Wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że wykonywany w dniu kontroli transport nie mógł zostać zakwalifikowany jako wykonywanie przewozu na potrzeby własne, ponieważ nie spełniał on jednego z warunków określonych w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, niezarobkowy przewóz drogowy, czyli przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywanego przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorców lub jego pracowników; b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.
W sprawie nie został spełniony warunek określony w podpunkcie a) powołanego art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. M. W. nie jest pracownikiem przedsiębiorstwa "Centrum J.". Zgodnie z definicją pracownika, przyjętą w art. 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę.
J. J. wniósł skargę do Sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 4 pkt 4, 5 i art. 92 ustawy o transporcie drogowym przez błędną wykładnię, że wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. Podnosił naruszenie art. 2 i art. 22 Kodeksu pracy przez jego wykładnię: przyjęcie, iż skarżącego nie łączył z kierowcą stosunek pracy. Przewóz realizowany przez osobę zatrudnioną na podstawie umowy zlecenia nie powoduje różnicy między wykonywaniem przez zatrudnionego na podstawie umowy o pracę i na podstawie innego kontraktu.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1916/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz przepisów o czasie pracy kierowców, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy art. 4 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Sąd nie stwierdził wadliwego zastosowania art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 4 pkt 4 tej ustawy uznaje, że przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego lub międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywanego przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki m.in. polegające na tym, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W ocenie Sądu użyty w przepisie termin "jego pracowników" jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych obligujących do stosowania innej niż gramatycznej wykładni przepisów. Ustawa o transporcie drogowym używając terminu "pracownik" nie definiuje tego pojęcia specyficznie do tej gałęzi prawa i z tego powodu należy się oprzeć na legalnej definicji tego pojęcia opisanej przez przepisy prawa pracy.
Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy prawa wspólnotowego i przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców. W oparciu o ustalony stan faktyczny, Sąd stwierdził, iż rozstrzygając sprawę organy I i II instancji nie naruszyły przepisów prawa. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.
J. J. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, polegającą na przyjęciu, że przewóz wykonywany przez skarżącego nie spełniał warunków przewozu na potrzeby własne, łącznie z warunkiem prowadzenia pojazdów przez pracowników.
Na tej podstawie wnosił o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że wykładnia pojęcia "pracownik" w oparciu o przepisy Kodeksu pracy dokonana przez Sąd jest całkowicie błędna i nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Interpretacja ta jest wyrazem obcemu polskiemu ustawodawstwu formalizmu i dokonana została wbrew brzmieniu stosownych przepisów prawa pracy, z pominięciem jednoznacznego dorobku doktryny i orzecznictwa w tym zakresie. Należy wskazać, że przepisy Kodeksu pracy stanowią, że:
- pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę (art. 2 Kodeksu pracy),
- zatrudnienie w warunkach określonych w art. 22 § 1 Kodeksu pracy jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez stronę umowy (art. 22 § 2 pkt 1 Kodeksu pracy).
Mimo że Kodeks pracy zdefiniował pojęcie "pracownika" poprzez wskazanie podstaw nawiązania stosunku pracy, czynnikiem decydującym o uznaniu osoby fizycznej za pracownika jest ustalenie, że dana osoba jest stroną stosunku pracy. Oceny stanu faktycznego nie można ograniczyć jedynie do stwierdzenia na jakiej podstawie dana osoba jest zatrudniona. Konieczne jest poddanie analizie elementów treści stosunku prawnego. Występowanie cech właściwych prawnemu stosunkowi pracy przesądza o uznaniu danej osoby za pracownika bez względu na nazwanie umowy z nią zawartej (art. 22 k.p.). Nazwa umowy może być jedynie pomocna w ocenie stanu faktycznego, ale decydujące znaczenie ma kształt jej postanowień. Zakwalifikowaniu umowy o świadczenie usług jako umowy o pracę nie stoi na przeszkodzie ani nazwa umowy, określająca ją jako umowę cywilnoprawną, ani też postanowienia umowy, wskazujące na charakter stosunku cywilnoprawnego, lecz o takim zakwalifikowaniu umowy decyduje jedynie sposób wykonywania pracy, a szczególnie realizowanie przez stronę – nawet wbrew postanowieniom zawartej umowy – tych cech, które charakteryzują umowę o pracę i odróżniają tę umowę od innych umów o świadczenie usług. Niezbędnym warunkiem zakwalifikowania umowy o świadczenie usług jako umowy o pracę jest ustalenie, że cechy istotne dla umowy o pracę mają charakter przeważający. Do tych cech należy przede wszystkim podporządkowanie pracownika, obowiązek osobistego świadczenia pracy oraz obciążenie podmiotu zatrudniającego ryzykiem prowadzenia zakładu pracy (wyr. SN z 2 grudnia 1975 r., I PRN 42/75, Sł. Prac. 1976/2/28). O zgodnej woli stron co do tego, według jakich przepisów należy oceniać łączący je stosunek pracy, można wnioskować z wyrazów użytych w umowie. Takie określenie przez strony kwalifikacji prawnej wiąże sąd, gdy nie jest sprzeczne z istotą stosunku zobowiązaniowego ujętego w umowie (wyr. SN z 25 kwietnia 1962 r., II CR 882/61, OSPiKA 1963/1/10). W art. 22 § 11 k.p. została rozwinięta cywilistyczna zasada, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (art. 65 § 2 k.c.), Przewidziane w art. 65 k.c. w związku z art. 300 k.p. reguły wykładni oświadczeń woli stron mają odpowiednie zastosowanie do umów o pracę. W razie wątpliwości decydujący jest zgodny zamiar stron i cel umowy.
Ustaleń w powyższym zakresie nie poczyniły zarówno organy orzekające I i II instancji jak i Sąd, który wydał zaskarżony wyrok. Tym samym stwierdzenie Sądu, iż "z akt sprawy wynika, że przewóz wykonywany był przez osobę, która nie jest pracownikiem strony, a więc nie zostały spełnione warunki z art. 4 pkt 4 ustawy, tak więc nałożona kara pieniężna jest zasadna" jest co najmniej pochopne i stoi w sprzeczności z powołanymi przez skarżącego dowodami w sprawie.
Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1170 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzut, na podstawie którego została oparta skarga kasacyjna to zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 4 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) przez jego błędną wykładnię. Przepis ten określa pojęcia przyjęte w ustawie, jest to tzw. słowniczek. Punkt 4 tego przepisu zawiera definicję niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne. Ustawodawca przyjął, iż przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki określone w tym przepisie w punktach od "a" do "d". Jednym z podstawowych warunków jest to, aby pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez samego przedsiębiorcę lub jego pracowników. Użyte w pkt 4 art. 4 słowo "łącznie" oznacza, że wszystkie warunki od litery "a" do "d" muszą być jednocześnie spełnione, aby przewóz samochodowy mógł być uznany za przewóz samochodowy "na potrzeby własne".
W sprawie niniejszej skarga kasacyjna kwestionuje przyjęte przez organ i Sąd orzekający w pierwszej instancji pojęcie wykonywania transportu przez pracowników przedsiębiorcy. Bezsporną bowiem okolicznością jest, że w dniu kontroli samochód był prowadzony przez osobę, z którą zawarto umowę zlecenia. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie zawiera własnej definicji pojęcia "pracownik", tym samym należy przyjąć znaczenie określone w Kodeksie pracy. Gdyby bowiem ustawodawca chciał nadać temu pojęciu inną treść bez odsyłania do Kodeksu pracy, to uczyniłby to wprost w ustawie o transporcie drogowym, tak jak uczynił to np. w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). Na gruncie ustawy o transporcie drogowym brak jednak regulacji, co należy rozumieć pod pojęciem pracownika, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że ustawa ta odsyła do pojęcia z Kodeksu pracy. W art. 2 Kodeksu pracy zostało określone, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Natomiast umowa zlecenia, którą to legitymował się kierowca skontrolowanego pojazdu, uregulowana została w Kodeksie cywilnym. Art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Przedmiot umowy zlecenia został zatem w prawie cywilnym ujęty wąsko, co wyraźnie różnicuje ją od umowy o pracę. Umowa zlecenia w znaczeniu sensu stricto obejmuje zobowiązanie do dokonania czynności prawnej, a w znaczeniu sensu largo obejmuje czynności o charakterze faktycznym. Z tych względów nie można umowy zlecenia traktować jako umowę o pracę. Jak wskazano w ustawie o transporcie drogowym brak przepisu szczególnego, który pozwalałby na przyjęcie innego znaczenia "pracownika" niż to zdefiniowano w art. 2 Kodeksu pracy.
Stosunku pracy nie rodzą takie umowy, jak umowa zlecenia. Regulacja art. 22 Kodeksu pracy nie ma zatem znaczenia prawnego dla interpretacji pojęcia pracownika w ustawie o transporcie drogowym. Regulacja ta ma bowiem wyłącznie znaczenie prawne dla ochrony jednostki, przez ograniczenie obchodzenia regulacji Kodeksu pracy, a zatem możliwości doprowadzenia do zmiany łączącej strony więzi prawnej z cywilnoprawnej na więź stosunku pracy.
Sąd w pełni podzielił stanowisko przyjęte w wyroku z 27 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 672/06.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając szczególny rodzaj sprawy, odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.