Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. Powiat T., reprezentowany przez Starostę T., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy organem wnioskującym a Powiatem G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniej J. B. w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 18 stycznia 2017 r. do Centrum Wsparcia Dziecka i Rodziny w [...] została przyjęta - w trybie interwencyjnym - małoletnia J. B. (ur. [...] grudnia 2007 r. w P.). Postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] stycznia 2017 r. (sygn. akt [...]), wydanym w trybie zabezpieczenia, dziecko umieszczono we wskazanej wyżej placówce opiekuńczo-wychowawczej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. W chwili umieszczenia dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej matka dziecka – P. B. przebywała na terenie Z. W wyniku przeprowadzonego przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. postępowania ustalono, że J. B. posiada zameldowanie na pobyt stały w R. przy [...], jednakże od 13 grudnia 2010 r. do dnia 13 grudnia 2013 r. była zameldowana na pobyt czasowy w P. przy ul. [...]
Ponadto z ustaleń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wynikało, iż w dniu interwencji, tj. w dniu 18 stycznia 2016 r. małoletnia J. B. od dwóch dni przebywała wraz z matką w Z. w pensjonacie przy ul. [...]. W ocenie organu wnioskującego, powyższe informacje wskazywały zatem, iż pobyt małoletniej i jej matki na terenie Z. miał jedynie charakter krótkotrwały i przejściowy (o cechach pobytu turystycznego). Wskazując więc, że ustalenie miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej nie było możliwe i że było ono zameldowane na pobyt stały w R., Powiat T. twierdził, iż to Powiat G. – na zasadzie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 575) - powinien w tym wypadku ponosić wydatki związane z utrzymaniem dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
W odpowiedzi na wniosek Starosta G., reprezentujący Powiat G. wskazał, iż wbrew stanowisku organu wnioskującego, nie był on właściwy do ponoszenia wydatków za opiekę i wychowanie J. B., bowiem małoletnia - przed dniem umieszczenia w pieczy zastępczej - nie miała miejsca zamieszkania - w rozumieniu art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego - na terenie Powiatu G.. Wraz z matką zamieszkiwała na terenie Powiatu Tatrzańskiego, co wynikało z treści postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] stycznia 2017 r. (sygn. akt [...]). W postanowieniu tym bowiem Sąd wskazał, że od września 2016 r. miejscem zamieszkania małoletniej było Z., gdyż to na terenie tego miasta matka małoletniej wynajmowała pokoje.
Dalej uczestniczący w postępowaniu organ argumentował, że w oświadczeniu z dnia 2 czerwca 2017 r. babka małoletniej – T. B.-M. – podała, że wnuczka nigdy nie zamieszkiwała w R., a była tam tylko zameldowana, zaś po urodzeniu zamieszkiwała wraz z matką i ojcem biologicznym w S. (Powiat P.), przeprowadzając się po roku do P.. Matka wraz z córką zamieszkiwały przy ul. [...] w P., a małoletnia uczęszczała do szkoły podstawowej, znajdującej się blisko miejsca zamieszkania.
Podnoszono również, że pracownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], podczas rozmowy telefonicznej w dniu 7 czerwca 2017 r. z babką małoletniej, ustalił, że dziecko uczęszczało do Szkoły Podstawowej nr [...] w P. przy ul. [...] i było objęte opieką medyczną NZOZ P. przy ul. [...] w P. (notatka służbowa). Okoliczność tę potwierdził następnie Burmistrz R. stwierdzając, że ze zbioru meldunkowego wynikało, iż od 13 grudnia 2010 r. do 13 grudnia 2013 r. poprzednim adresem zameldowania czasowego małoletniej było Miasto P., ul. [...] (pismo znak: [...]).
W ocenie uczestnika postępowania, zebrane w sprawie dowody wskazywały na fakt, iż miejscem zamieszkania małoletniej J. B., przed umieszczeniem jej o po raz pierwszy w pieczy zastępczej, było albo Miasto P., albo Miasto Z..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość - w ujęciu negatywnym - mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej J. B. umieszczonej w pieczy zastępczej.
Podkreślić należy, że podstawowym warunkiem rozpatrzenia sporu o właściwość jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który zakreśla przedmiot postępowania. Tylko bezsporny stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego implikującej wskazanie właściwego organu. O sporze - w rozumieniu powyższych przepisów - można zatem mówić dopiero wtedy, kiedy organy w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie, jakiej przedmiot jest jednoznacznie sprecyzowany pod względem faktycznym. Ustalenie stanu faktycznego należy przy tym do organów administracji publicznej, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje zaś, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04; z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OW 10/07; z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 82/15; z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OW 121/16).
Dostateczność wyjaśnienia stanu faktycznego należy zaś oceniać przez pryzmat norm będących źródłem sporu. W związku z tym wyjaśnić należy, że właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575 ze zm., dalej jako "ustawa"). Ustawodawca przewiduje natomiast, że w pierwszej kolejności wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2 tegoż artykułu, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest natomiast powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest przy tym od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu wcześniejsze, kolejne regulacje.
Ponadto podkreślić także należy, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że trzeba je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Stosownie do art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Z art. 25 k.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości.
O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08; z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09). Zamiar ten musi być połączony z faktem przebywania, który polega na rzeczywistym skoncentrowaniu w danym miejscu swoich osobistych i życiowych interesów.
W nawiązaniu do wyżej przytoczonych podstaw prawnych należy więc zauważyć, że w przedmiotowej sprawie koniecznym było w pierwszej kolejności dokładne wyjaśnienie miejsca zamieszkania P. B. (matki dziecka) przed umieszczeniem małoletniej J. B. po raz pierwszy w pieczy zastępczej, tj. przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] stycznia 2017 r. (sygn. akt [...]). Dopiero niemożność (wykazanie tej niemożności) ustalenia powiatu na obszarze którego znajdowało się powyższe miejsce, uzasadniałoby przejście do regulacji zawartej w art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tzn. pozwalałoby ustalić powiat właściwy do ponoszenia wydatków, z uwagi na miejsce ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wnioskujący nie podjął dostatecznych starań zmierzających do wyjaśnienia kwestii miejsca zamieszkania małoletniej. Ustalenia podane we wniosku, dotyczące głównie krótkotrwałego okresu, w którym małoletnia przebywała wraz z matką w Z., tj. od września 2016 r., oraz okoliczności ostatniego miejsca stałego zameldowania, które wskazują na R. w Powiecie G., zupełnie pomijają tę priorytetową dla niniejszej sprawy okoliczność. W szczególności brak jest we wniosku ustaleń i ich rozważenia co do przebywania dziecka i jego matki na terenie Miasta P. w czasie poprzedzającym wyjazd do Z.. Tymczasem, jak wynika z oświadczeń babki małoletniej – T. B., jej córka P. B. wraz z wnuczką stale przebywały w P., gdzie małoletnia realizowała obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej nr [...] przy ul. [...] i była objęta opieką medyczną NZOZ P. przy ul. [...]. Okoliczność zamieszkiwania dziewczynki w P. potwierdziła również Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w piśmie z dnia 23 maja 2017 r. Brak zatem weryfikacji wskazanych informacji uniemożliwia jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji wykluczenie możliwości wskazania powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka - na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy. W rezultacie spór, zaistniały między organami w nim uczestniczącymi, jest zatem - w istocie - sporem co do faktów, a nie co do prawa.
Z tych powodów wniosek Powiatu T., jako co najmniej przedwczesny, podlegał oddaleniu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 i art. 64 § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.