Uzasadnienie
Powiat K. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Powiatem Sz. i Powiatem S. przez wskazanie organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt w pieczy zastępczej małoletnich dzieci – J. R. urodzonego [...] lutego 2002 r., T. R. urodzonego [...] grudnia 2003 r., K. R. urodzonego [...] grudnia 2006 r. i F. R. urodzonego [...] kwietnia 2012 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Sąd Rejonowy w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] postanowił w drodze zarządzenia tymczasowego, na czas toczącego się postępowania, umieścić ww. małoletnich w rodzinnej pieczy zastępczej w spokrewnionej rodzinie zastępczej u babki macierzystej – E. N. zamieszkałej w [...].
W toku postępowania prowadzonego przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. ustalono, że dzieci zameldowane były na pobyt stały w miejscowości M., pow. S. Bezpośrednio przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, która zamieszkuje na terenie powiatu k., dzieci przebywały od dnia [...] kwietnia 2014 r. w placówce opiekuńczo-wychowawczej "[...]" w S. (postanowienie Sądu Rejonowego w S. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...]). Z kolei z informacji uzyskanych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. wynika, że matka dzieci - S. R. prowadziła wędrowny tryb życia. Jej synowie J. i T. w okresie od [...] września 2011 r. do [...] sierpnia 2013 r. uczęszczali do szkoły w S. Tam też w kwietniu 2012 r. urodził się F., a jego matka skorzystała z jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. W dniu [...] sierpnia 2013 r. matka wypisała chłopców ze szkoły i wyprowadziła się do W. Od dnia [...] stycznia 2014 r. S. R. wraz z dziećmi przebywała w Zespole Ośrodków Wsparcia Interwencji Kryzysowej w M., skąd w dniu [...] lutego 2014 r. wyjechała do S. Organ wskazał, że brak jest jednak informacji, gdzie rodzina przebywała w okresie od [...] lutego 2014 r. do [...] kwietnia 2014 r. W tym czasie nie korzystała bowiem z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., a dzieci nie zostały zapisane do szkoły.
Ustalono przy tym, że przed dniem [...] kwietnia 2014 r., tj. przed śmiercią matki, dzieci nie zamieszkiwały u ojca (L., pow. i.). Z powodu śmierci matki w dniu [...] kwietnia 2014 r. dzieci w trybie interwencyjnym umieszczone zostały w placówce opiekuńczo-wychowawczej "[...]", a od [...] czerwca 2014 r. - w rodzinie zastępczej u E. N. w powiecie k.
Od dnia [...] czerwca 2014 r. wydatki na opiekę i wychowanie małoletnich dzieci ponosi Powiat K. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r."
Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. zwróciło się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Sz. z prośbą o podpisanie porozumienia w sprawie przyjęcia dzieci oraz warunków pobytu i wysokości wydatków na ich opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej wskazując, że powiat ten jest właściwy do ponoszenia powyższych wydatków na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Powiat Sz. odmówił podpisania porozumienia, wskazując jako właściwy w tej sprawie Powiat S. Wobec tego pismem z dnia [...] października 2014 r. wnioskodawca wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie w S. o podpisanie przedmiotowego porozumienia. Ośrodek ten odmówił jego podpisania wskazując, że skoro nie ma możliwości ustalenia miejsca zamieszkania S. R., a tym samym i jej dzieci, to sam fakt ich czasowego przebywania w S., nie oznacza, że powiat ten jest właściwy do ponoszenia wydatków za pobyt dzieci w pieczy zastępczej.
Z uwagi na powyższe wnioskodawca pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tej sprawie pomiędzy Powiatem K. i Sz. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformowano, że skoro spór istnieje pomiędzy trzema powiatami, tj. Powiatem Sz., K. i S., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. jest organem wyższego stopnia tylko dla dwóch pierwszych, nie jest ono właściwe w sprawie. W tej sytuacji, w ocenie Powiatu K., koniecznym stało się wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o ustalenie powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.
Powiat K. pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2015 r., w odpowiedzi na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2015 r. (k-[...] akt sądowych), wskazał, że przedmiotowy spór o właściwość zaistniał pomiędzy Powiatem K. a Powiatem Sz., wobec czego wniósł o wskazanie Powiatu Sz. jako organu właściwego do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiat Sz. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniósł o jego odrzucenie. Podtrzymał jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko, że nie jest powiatem właściwym do finansowania pobytu małoletnich: J. R., T. R., K. R. i F. R. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, aktualnie w rodzinie zastępczej spokrewnionej, z uwagi na fakt, że właściwy był Powiat S., a obecnie Powiat K. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie wskazano, że na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zagadnienia dotyczące ustalenia powiatu obowiązanego do ponoszenia kosztów pieczy zastępczej nie są rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym, którego skutkiem jest wydanie decyzji administracyjnej. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy możliwe jest zawarcie porozumienia pomiędzy powiatami, które ma charakter umowy cywilnoprawnej a nie aktu administracyjnego. Powyższe potwierdza dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Odnosząc się natomiast merytorycznie do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Powiat Sz. wskazał, że małoletni, w czasie kiedy zostali poddani procedurze umieszczenia ich w placówce opiekuńczo-wychowawczej, przebywali na terenie Powiatu S., gdzie przebywała ich matka. Postanowienie w sprawie umieszczenia dzieci w placówce opiekuńczej wydał Sąd Rejonowy w S. Skoro nie ma wątpliwości co do miejsca pobytu małoletnich przed umieszczeniem ich w placówce opiekuńczo-wychowawczej, brak jest przesłanek do ustalenia powiatu obowiązanego według miejsca zameldowania małoletnich. W sprawie bezsporny jest również fakt, że matka małoletnich nie przebywała w miejscu zameldowania przez okres co najmniej 10 ostatnich lat, tym samym nie przebywali z nią tam małoletni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2015 r. podlegał odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość negatywnym, który powstał między Powiatem K. a Powiatem Sz. w sprawie ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., tj. wydatków za pobyt w pieczy zastępczej małoletnich dzieci – J. R., T. R., K. R. i F. R. Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 11 czerwca 2011 r. zadania powiatu w zakresie pieczy zstępczej starosta wykonuje za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie oraz organizatorów rodzinnej pieczy zastępczej.
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu dotyczy więc sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)).
Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny.
Do rozstrzygnięcia sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego przez sąd administracyjny może dojść zatem tylko wtedy, gdy organy te nie mają wspólnego organu wyższego stopnia.
Organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (...), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Na podstawie [...] rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych [...] obszar właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. obejmuje powiaty: [...] oraz miasta na prawach powiatu - [...]. Oznacza to, że dla będących w sporze jednostek samorządu terytorialnego – Powiatu K. i Powiatu Sz. - wspólnym organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami, ponieważ mają one wspólny organ wyższego stopnia właściwy - w ramach art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. - do rozstrzygnięcia zaistniałego sporu (por. postanowienia NSA z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt I OW 74/08, z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt I OW 102/08, z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 140/08, z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 106/09, z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt I OW 91/09, z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt I OW 96/10, z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt I OW 171/10, z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OW 27/11, z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt I OW 135/11).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił ponadto stanowiska Powiatu Sz. przedstawionego w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2015 r. o niedopuszczalności przedmiotowego sporu o właściwość z uwagi na to, że porozumienie w sprawie kosztów pieczy zastępczej ponoszonych na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. nie jest załatwiane w postępowaniu administracyjnym a ma charakter umowy cywilnoprawnej. Pełnomocnik Powiatu Sz. nie wziął pod uwagę tego, że z dniem 19 września 2014 r. ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. została zmieniona ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1188). Mocą tej zmiany do art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. dodano przepis ust. 16 (art. 1 pkt 82 lit. d ustawy zmieniającej), zgodnie z którym, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1 (m.in. wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od dnia 19 września 2014 r.) należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 marca 2015 r. sygn. akt I OW 207/14 i 12 maja 2015 r. sygn. akt I OW 27/15). Wobec zmiany stanu prawnego powołane na poparcie stanowiska Powiatu Sz. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OW 4/14 straciło w tym zakresie aktualność.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.