Uzasadnienie
Starosta Wejherowski na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 kpa wystąpił z wnioskiem z 24 czerwca 2015 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Powiatem Wejherowskim a Powiatem Tatrzańskim w przedmiocie wskazania właściwego powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej.
Spór ma charakter negatywny, gdyż żaden z organów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich N. P. i P. P., umieszczonych w instytucjonalnej pieczy zastępczej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z 5 września 2014 r. III Nsm 1176/14 Sąd Rejonowy w Wejherowie udzielił z urzędu zabezpieczenia w ten sposób, że postanowił umieścić małoletnią P. P. i małoletnią N. P., w instytucjonalnej pieczy zastępczej, wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Wejherowie, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Małoletnia P. P. została umieszczona w powiatowej placówce rodzinnej w Wejherowie a N. P. przebywa w placówce na terenie Gdyni. Miesięczny koszt pobytu w placówce prowadzonej przez Powiat Wejherowski wynosił do marca 2015 r. 2.894 zł, od marca to kwota 3.078,46 zł. W chwili umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej ich matka J. P. zamieszkiwała na terenie Gdyni, Al. Z. [...], co potwierdzono w sprawozdaniu z wywiadu kuratora sądowego Sądu Rejonowego w Gdyni i pismem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni. Adres powyższy potwierdził także Sąd Rejonowy w Wejherowie.
Wnioskodawca skierował wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej Kolegium) o rozstrzygnięcie sporu między Starostą Wejherowskim a Prezydentem Miasta Gdyni o właściwość w przedmiocie ponoszenia kosztów pobytu w pieczy zastępczej. Pismem dnia 8 czerwca 2015 r. w sprawie sygn. akt SKO [...] powiadomiono wnioskodawcę, że Kolegium odmawia rozstrzygnięcia sporu. Jednocześnie w treści odmowy zasugerowano skierowanie sprawy do sądu administracyjnego, skoro ostatnim miejscem stałego zameldowania dzieci był Powiat Tatrzański, a bezsporne ustalenie miejsca zamieszkania dzieci przed ich umieszczeniem w pieczy nie było możliwe. Art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej [Dz. U. z 2015 r., poz. 325, dalej uwr bądź ustawa o wspieraniu rodziny] zawiera zapis wskazujący, że w przypadku braku możliwości ustalenia powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwym do ponoszenia wydatków z tytułu pobytu w pieczy zastępczej jest powiat ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Nie było to jednak ostatnie miejsce zamieszkania dzieci, biorąc pod uwagę art. 25 kodeksu cywilnego [Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej kc].
Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że dzieci były zameldowane na terenie Powiatu Tatrzańskiego w roku 2012 i w 2014; Ich matka korzystała z tamtejszych świadczeń pomocy społecznej, dzieci korzystały z obiadów w szkole. Zameldowanie ustało dnia 25 czerwca 2014 r. Powiat Tatrzański zaprzecza, by był obowiązany do uiszczania opłat za pobyt dzieci w pieczy. Kierując wniosek do SKO podniesiono, że treść powołanych przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest czytelna (brak ustawowego określenia miejsca zamieszkania dziecka) więc oparcie się o przepis art. 25 kc jest całkowicie uzasadnione.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Tatrzański wniósł o odrzucenie wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie, wniósł o oddalenie wniosku w stosunku do Powiatu Tatrzańskiego; wniósł o zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz uczestnika kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Uzasadniając podał, że aktualnie dzieci i ich matka nie przebywają na terenie Powiatu Tatrzańskiego. Jego zdaniem sprawa objęta wnioskiem nie ma charakteru indywidualnej sprawy administracyjnej i w związku z tym nie podlega rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 4 ppsa. Aktualnie małoletnia P. P. przebywa powiatowej placówce rodzinnej w Wejherowie. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców (art. 26 § 1 kc) - w tym przypadku matki dziecka. Z załączonego do wniosku sprawozdania z wywiadu środowiskowego z 11 września 2014 r. wynika, że matka małoletnich przebywa pod adresem Gdynia Al. Z. [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa), rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Do takich sporów dochodzi wówczas, gdy przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny).
Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Omawianego trybu nie można stosować do rozstrzygania sporów dotyczących wykonywania zadań publicznych w innych formach niż decyzja administracyjna (postanowienia NSA z: 6.12.2006 r. I OW 48/06, Lex 321535; 5.12.2008 r. I OW 142/08, Lex 565694).
W niniejszej sprawie spór między organami samorządowymi powstał w zakresie ustalenia powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich N. P. i P. P., umieszczonych w pieczy zastępczej.
Zagadnienie dotyczące umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej i pokrycia wydatków z tym związanych do dnia 1 stycznia 2012 r. regulował art. 86 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm. – obecnie j.t. Dz. U. 2015, poz. 163 ze zm., dalej ups). Ustęp 4 art. 86 ups w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. przewidywał, że "powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo–wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przejętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3".
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że porozumienie, o którym mowa w art. 86 ups, nie miało charakteru aktu administracyjnego, lecz umowy cywilnoprawnej. Jeżeli zatem sprawa pokrywania kosztów umieszczenia i pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej załatwiana jest w formie porozumienia (umowy) między powiatami, to znaczy, że w tym przypadku nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Brak było bowiem materialnoprawnej podstawy do wydania przez organy decyzji administracyjnej (postanowienia NSA z 1.7.2010 r., I OW 52/10; 1.6.2009 r., I OW 37/09, cbosa).
Z dniem 1 stycznia 2012 r. przepis art. 86 ups został uchylony na podstawie art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. nr 149, poz. 887 – obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm., dalej uwr), a materia ta została uregulowana w art. 191 ust. 4 tej ustawy (który stanowił odpowiednik uchylonego art. 86 ups). Z dniem 24 maja 2012 r. art. 191 uwr został znowelizowany (w szczególności jego ust. 4 i 5). Zgodnie z jego ustępem 5 art. 191 uwr powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Z dniem 19 września 2014 r. dodano do art. 191 ustęp 16, zgodnie z którym w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Tym samym – wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na wniosek - z dniem 19 września 2014 r., w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, spory o właściwość rozstrzygają: 1) między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa; K. Tryniszewska, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 491-492, uw. 7).
Zgodnie z ustawą o wspieraniu rodziny, piecza zastępcza sprawowana jest w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). Pieczę zastępczą organizuje powiat (art. 32 ust. 2). Zadania z tym związane realizowane są w części jako zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 181), a pozostałe jako zadania własne powiatu (art. 180 uwr). Do tych ostatnich należy m.in. finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu (art. 180 pkt 13 lit. a). Finansowanie systemu pieczy zastępczej uregulowane zostało w art. 191 uwr. Przepis ten ustanawia zasadę, że wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1), a w przypadkach określonych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 właściwym do ponoszenia wydatków jest odpowiednio powiat miejsca ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały lub powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.
W przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się (art. 191 ust. 4 uwr).
Zarówno we wniosku, jak i w odpowiedzi na wniosek, nie wskazano wszystkich zdarzeń prawnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2007 r. III RNsm 444/07, Sąd Rejonowy w Wejherowie zmienił punkt II postanowienia z dnia 16 listopada 2005 r. III RNsm 353/05 w ten sposób, że pozbawił władzy rodzicielskiej uczestników postępowania J. P. i J. P. nad małoletnimi N. P. i P. P. i umieścił małoletnie N. P. i P. P. w odpowiedniej placówce opiekuńczo wychowawczej; do czasu umieszczenia małoletnich w placówce opiekuńczo wychowawczej pozostawił je w pogotowiu rodzinnym wskazanym przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Wejherowie. Było to pierwsze umieszczenie w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1 uwr).
Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2008 r. III RNsm 1092/07 Sąd Rejonowy w Gdyni, zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w Wejherowie z 17 sierpnia 2007 r. III RNsm 444/07, w ten sposób, że umieszczono małoletnie dzieci N. P. i P. P. w rodzinie zastępczej; funkcję rodziny zastępczej powierzono małżonkom M. i L. T., (bratu pozbawionej praw rodzicielskich matce dzieci J. P.), zamieszkałym Wejherowo, ul. O. [...], ustalając miejsce zamieszkania małoletnich przy rodzinie zastępczej. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2009 r. III RNsm 491/09, Sąd Rejonowy w Wejherowie udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi N. P. i P. P. matce J. P., zamieszkałej Rumia, ul. M. [...], do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania; ustalił miejsce pobytu małoletnich w miejscu zamieszkania matki, tj. Rumia, ul. M. [...]; zobowiązał wnioskodawców M. i L. małżonków T. do wydania małoletnich N. P. i P. P. do miejsca zamieszkania matki.
Postanowieniem z dnia 5 września 2014 r. III Nsm 1176/14, Sąd Rejonowy w Wejherowie z urzędu udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że umieścił małoletnie N. P. i P. P. w instytucjonalnej pieczy zastępczej, wskazanej przez PCPR w Wejherowie do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania; nakazał M. i L. małżonkom T. oraz osobom u których przebywają małoletnie N. P. i P. P. do wydania tychże małoletnich w terminie zgłoszenia się uprawnionych do odbioru małoletnich.
Małoletnie N.P. i P. P. w latach 2012 i 2014 (do dnia 25 czerwca 2014 r.) zamieszkiwały wraz z matką w Zakopanem przy ul. T. [...]. Z dniem 25 czerwca 2014 r. J. P. wróciła do Gdyni, zamieszkując u brata przy Al. Z. [...]. Na przełomie lipca i sierpnia 2014 r. matka małoletnich przebywała na Oddziale Odwykowym Szpitala Psychiatrycznego w Gdańsku. Z uwagi na uzależnienie od alkoholu nie interesowała się dziećmi. W tym czasie małoletnia P. P. przebywała u brata matki L. T., w Wejherowie, ul. O. [...]. Małoletnia N. P. do 28 sierpnia 2014 r. przebywała L. T. lecz nie podporządkowywała się zasadom panującym w domu wujostwa i usiłowała przywłaszczyć sobie złotą biżuterię należącą do rodziny T.. M. i L. małżonkowie T. nie mają możliwości poświęcania dzieciom czasu niezbędnego do wychowania małoletnich.
Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Wejherowie z 5 września 2014 r. III Nsm 1176/14 małoletnia N. P. została umieszczona w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej nr 1 w Gdyni, a P. P. została umieszczona w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej "Młyn" w Wejherowie. Matka dnia 11 września 2014 r. oświadczyła, że jest osobą bezdomną i przebywa u swojego brata w Gdyni. Na terenie Zakopanego matka dzieci J. P. zameldowana była do dnia 25 czerwca 2014 r., a od tego dnia jej miejscem pobytu jest Gdynia. Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. Sąd Okręgowy w Gdańsku ograniczył władzę rodzicielską J. P. nad małoletnimi dziećmi N. P. i P. P., przez ustanowienie nadzoru kuratora sądowego nad sposobem wykonywania władzy rodzicielskiej.
Z dniem 19 września 2014 r., wolą ustawodawcy dodano ustęp 16 do art. 191 uwr, dzięki czemu Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 4 ppsa spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (postanowienie NSA z 7.10.2015 r.: I OW 125/15 i I OW 116/15, cbosa).
Wbrew stanowisku Kolegium, w stanie faktycznym w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania: art. 25 kc, art. 26 § 1 kc, art. 191 ust. 2 uwr.
Małoletnie N. i P. P. po raz pierwszy zostały umieszczone w pieczy zastępczej postanowieniem z 17 sierpnia 2007 r. III RNsm 444/07 Sądu Rejonowego w Wejherowie. Oboje małoletnie dzieci powróciły do rodziny w osobie J. P. na podstawie postanowienia z 15 grudnia 2009 r. III RNsm 491/09 Sądu Rejonowego w Wejherowie. Małoletnie dzieci ponownie umieszczono w pieczy zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w Wejherowie z 5 września 2014 r. III Nsm 1176/14. Powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania obojga dzieci przed ponownym umieszczeniem w pieczy zastępczej w Wejherowie, jest Powiat Wejherowski (art. 191 ust. 4 uwr).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa oraz art. 191 ust. 16 uwr, orzekł jak w sentencji postanowienia.