Uzasadnienie
Pismem z [...] lutego 2022 r., Wójt Gminy W. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta C. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w C.) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. R. o skierowanie i dofinansowanie pobytu w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy W. stwierdził, że [...] lutego 2022 r. J. R. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C. wniosek o umieszczenie go w domu pomocy społecznej zlokalizowanym na terenie powiatu jaworskiego, uzasadniając go tym, że jest osobą starszą, schorowaną, wymagającą pomocy osób trzecich.
Wniosek ten Burmistrz Miasta C. przekazał Wójtowi Gminy W., reprezentowanemu Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. jako organowi właściwemu do jego rozpoznania.
Wójt z tym stanowiskiem się jednak nie zgodził. Wskazując na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, dalej jako "u.p.s.") w zw. z art. 25 k.c., podniósł, że decydujące znaczenie w niniejszym przypadku miało ustalenie miejsca zamieszkania J. R., którym jest, wbrew ocenie organu pozostającego w sporze, aktualne miejsce jego pobytu. Wnioskodawca przebywa na terenie C., w kontenerze mieszkalnym. Kontener, w którym zainteresowany się znajduje, nie jest przy tym lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Zdaniem Wójta, wnioskodawca nie spełnia kryteriów osoby bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., co skutkowałoby możliwością ustalenia organu właściwego do rozpoznania jego podania na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. Tym samym nie ma znaczenia fakt, że wnioskodawca był ostatnio zameldowany na stałe na terenie Gminy W., ponieważ na jej obszarze nie mieszka już od wielu miesięcy. Co istotne, wcześniej wnioskodawca przebywał tam w baraku, ponieważ budynek mieszkalny, w którym mieszkał, kilka lat wcześniej spłonął i nie nadaje się już do zamieszkiwania. Wnioskodawca otrzymał mieszkanie zastępcze z zasobów własnych gminy, z którego zrezygnował. Tym samym, zdaniem Wójta, istnieją obiektywne przyczyny uniemożliwiające wnioskodawcy zamieszkanie w tym miejscu. Takie przeszkody nie występują zaś w C., gdzie jak przyznał Burmistrz, wnioskodawca dysponuje miejscem zamieszkania. Tam zatem koncentruje się obecnie jego centrum interesów życiowych (w rozumieniu art. 25 k.c.) i nie powinno mieć przy tym znaczenia, że nie wiąże on swojej przyszłości z C. Wnioskodawca, z uwagi na swój stan zdrowia, chce zostać umieszczony w domu pomocy społecznej zlokalizowanym na terenie powiatu j., a nie na terenie Gminy W. Co więcej, z relacji wnioskodawcy nie wynika, że chce on powrócić do R. (Gmina W.).
Wójt dodał też, że Burmistrz, mimo niniejszego sporu, kieruje korespondencję do wnioskodawcy właśnie pod adres w C. W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z [...] kwietnia 2022 r., Burmistrz Miasta C. wniósł o uznanie Wójta Gminy W. jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy J. R. o skierowanie i dofinansowanie pobytu w domu pomocy społecznej oraz o przyznanie od Wójta kosztów postępowania według norm przepisanych.
Burmistrz stwierdził, że zawiadomieniem z [...] lutego 2022 r. MOPS w C. przekazał według właściwości sprawę J. R. o skierowanie go do domu pomocy społecznej na terenie powiatu jaworskiego.
Podstawę prawną przekazania stanowił art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ostatnim miejscem zameldowania J. R. na pobyt stały był R., gm. W. [...].
Wnioskodawca przebywał czasowo na terenie miasta C., ale nie był nigdzie zameldowany. Miejscem jego zamieszkania w tym czasie był kontener znajdujący się na działce osoby prywatnej, która mu go udostępniła. Z uwagi na stan zdrowia wnioskodawcy (zaawansowany nowotwór, astma oskrzelowa, po amputacji kończyny dolnej) wymaga on stałej opieki, dlatego [...] lutego 2022 r. złożył podanie o skierowanie go do domu pomocy społecznej na terenie powiatu jaworskiego. Z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca nie wiąże z C. swojej przyszłości.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
J. R., przebywając w C., nie miał miejsca zameldowania na pobyt stały oraz nie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Kontener, w którym przebywał, nie spełnia definicji lokalu mieszkalnego określonego ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tego aktu samodzielnym lokalem mieszkalny, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Kontener nie był przystosowany do stałego zamieszkiwania w nim ludzi (brak bieżącej wody, toalety).
Burmistrz przypomniał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Wnioskodawca jest zatem osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały jest R., zatem zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., w sprawie jego wniosku właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, tj. Wójt Gminy W. W ocenie Burmistrza J. R. spełnia warunek określony art. 6 ust. 8 u.p.s. i jest osobą bezdomną – dotyczy to zarówno okresu składania wniosku, jak i jego obecnej sytuacji, ponieważ od wyjścia ze szpitala wnioskodawca przebywa w Noclegowni w L. W przypadku ustalenia właściwości gminy dla załatwienia sprawy osoby bezdomnej nie należy powoływać się na regulacje kodeksu cywilnego, odnoszące się do definicji miejsca zamieszkania. W przypadku osoby bezdomnej nie może być mowy o miejscu zamieszkania, dlatego gmina nie bada jej zamiaru co do miejsca stałego pobytu, ale ustala tylko jej status. Osoba bezdomna ma prawo do otrzymania pomocy i zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. powinna wystąpić o nią do gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny), lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Wójtem Gminy W. a Burmistrzem Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. R. o skierowanie i dofinansowanie pobytu w domu pomocy społecznej.
Zasady kierowania do domu pomocy społecznej uregulowane są w ustawie z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm. - dalej jako: "u.p.s."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu opieki społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl natomiast art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały.
Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hosteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OW 1/16; z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18 oraz z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OW 32/20; postanowienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19; z 7 maja 2021 r., sygn. akt I OW 31/21; z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21, CBOSA).
Jak wynika z akt sprawy, w tym z Kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z [...] lutego 2022 r., wnioskodawca jest osobą bezdomną. Jako aktualny adres zamieszkania wnioskodawca wskazuje kontener przy ul. [...] w C., natomiast jego ostatni adres zameldowania to [...] R. [...], gm. W. Skoro wnioskodawca w dniu złożenia wniosku przebywał w kontenerze (brak bieżącej wody, toalety), a obecnie przebywa w noclegowni w L., nie posiada żadnego majątku, nie pracuje (otrzymuje świadczenie z ZUS oraz dodatek pielęgnacyjny), to należy go uznać za osobę bezdomną. W związku z tym właściwość miejscową gminy w przedmiotowej sprawie należy ustalić zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały była miejscowość R., gm. W., zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku J. R. o skierowanie i dofinansowanie pobytu w domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy W. Odnosząc się do wniosku Burmistrza Miasta C. o zwrot kosztów postępowania wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, 201, 203 i 204 powołanej ustawy i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 p.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poniesionych przez organ biorący udział w tym postępowaniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OW 94/08, LEX nr 575377).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.