Uzasadnienie
Wnioskiem złożonym w dniu 15 listopada 2016 roku (data nadania) Burmistrz M. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem J. poprzez uznanie tego ostatniego za organ właściwy w przedmiocie wydania decyzji o skierowaniu E. S. do domu pomocy społecznej oraz decyzji ustalającej opłatę za jej pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że osoba, względem której ma zostać wydana decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzja ustalająca opłatę za pobyt w tym domu, od przynajmniej 9 lat, nieprzerwanie zamieszkuje poza adresem zameldowania, tj. w gminie J., gdzie skoncentrowała wszystkie swoje sprawy życiowe. Naturalną konsekwencją powyższego jest w ocenie organu konieczność przyjęcia, że E. S. przebywa na terenie gminy J. z zamiarem stałego pobytu w tej miejscowości w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na ten wniosek Burmistrz J., reprezentowany przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., wniósł o wskazanie Burmistrza M. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 3 listopada 2016 roku do MOPS-u w J. wpłynął wniosek Szpitala Powiatowego w B. o pilne umieszczenie E. S. w domu pomocy społecznej. Osoba ta przebywała w Szpitalu Powiatowym w B., nie wymagała jednak leczenia, ale całodobowej opieki. Organ ustalił, że żadne z dzieci nie chciało przyjąć E. S. do siebie, nie mogła też wrócić do lokalu w B., gdzie posiadała zameldowanie na pobyt stały, gdyż w 2008 roku przeniosła własność lokalu na osobę trzecią, która nie zgadza się na powrót poprzedniej właścicielki. Organ wskazał, że do momentu przyjęcia do Szpitala E. S. zamieszkiwała z córką G. G., w lokalu konkubina córki w miejscowości Z., jednak obecny właściciel lokalu nie wyraził zgody na jej dalszy pobyt w tym lokalu. W ocenie organu nie ma zatem znaczenia okoliczność nieprzerwanego dziewięcioletniego zamieszkiwania u córki skoro E. S. nie ma możliwości powrotu do tego lokalu.
Pomimo śmierci E. S. w dniu 12 lutego 2017 roku Burmistrz M. podtrzymał swój wniosek, argumentując, że nadal pozostaje nierozwiązany spór o właściwość, który dotyczy teraz decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie skierowania E. S. do domu pomocy społecznej i ustalenia opłaty za pobyt.
Stosownie do brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 930 ze zm., dalej: u.p.s.) decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
Zgodnie z treścią art. 6 pkt 8 u.p.s. za osobę bezdomną uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z tym przepisem istnieją zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdej z tych sytuacji przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Jednocześnie lokalem mieszkalnym jest zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1610) lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że E. S. od dnia 6 października 2016 roku przebywała w Szpitalu Powiatowym w B., przebywała tam także w chwili złożenia wniosku o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w D. M. Przed przyjęciem do szpitala mieszkała u córki G. G. pod adresem Z. [...], gm. J. Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez G. G. w dniu 4 listopada 2016 roku, E. S. nie miała możliwości powrotu do tego lokalu - zgody na jej dalszy pobyt nie wyraził właściciel mieszkania (konkubent G. G.). Niemożliwy był też powrót do miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały, tj. B. [...], gm. M. z uwagi na to, że w 2008 roku E. S. przeniosła własność tego lokalu na osobę trzecią, która nie zgodziła się na powrót poprzedniej właścicielki. Mając powyższe na uwadze, należy traktować zmarłą w dniu 12 lutego 2017 roku E. S. jako osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie zamieszkiwała bowiem w lokalu mieszkalnym, a w miejscu zameldowania na pobyt stały nie miała możliwości zamieszkania.
W rezultacie w niniejszej sprawie ustalenie gminy właściwej do umorzenia postępowania w przedmiocie skierowania E. S. do domu pomocy społecznej i ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej odbywać się musi w oparciu o przepisy regulujące sytuację osoby bezdomnej, tj. art. 101 ust. 2 u.p.s. W myśl tego przepisu w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały - w przedmiotowej sprawie będzie to gmina M. Podkreślić trzeba, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem bez znaczenia w razie ustalenia, iż wnioskodawca jest osobą bezdomną, pozostaje dla sprawy kwestia jego miejsca zamieszkania. Okoliczności związane z zamiarem stałego pobytu w konkretnej miejscowości nie należą do przesłanek podlegających w takiej sytuacji badaniu. Wystarczającym dla określenia właściwości gminy jest bowiem ustalenie gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy lub też gminy jego aktualnego miejsca zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 roku, sygn. akt I OW 194/16; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 roku, sygn. akt I OW 112/14; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 roku, sygn. akt I OW 31/14; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 roku, sygn. akt I OW 184/13; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2013 roku, sygn. akt I OW 129/13; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2013 roku, sygn. akt I OW 65/13).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 101 ust. 2 u.p.s. wskazał Burmistrza M. jako organ właściwy w sprawie.