Uzasadnienie
Decyzjami z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta Krakowa przyznał M. H. świadczenia odpowiednio w postaci gorącego posiłku w okresie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. i w formie czasowego schronienia w okresie od dnia 19 sierpnia 2013 r. do dnia 30 września 2013 r.
Pismem z dnia 16 października 2013 r. Kierownik Działu Pomocy Bezdomnym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, powołując się na art. 101 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej określaną jako ustawa), zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Telatynie o zwrot wydatków poniesionych na realizację tych świadczeń, wyliczonych łącznie na kwotę 709,81 zł. Zaznaczył, że z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że M. H. zameldowany jest na pobyt stały w Ł., położonym w gminie Telatyn.
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Telatynie pismem z dnia 23 października 2013 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego w sprawie wniosku o refundację świadczeń przyznanych M. H., zgodnie z art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.).
Pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu wyjaśnił wnioskodawcy, że przepis ten nie przewiduje możliwości rozstrzygania przez samorządowe kolegium odwoławcze sporów o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego z różnych województw. Wskazał, że stosownie do art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) należy to do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W związku z tym Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Telatynie, działając z upoważnienia Wójta Gminy Telatyn, pismem z dnia 4 grudnia 2013 r., przywołując art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Telatynie a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej Działem Pomocy Społecznej w Krakowie w sprawie przekazania wniosku tego ostatniego o refundację świadczeń przyznanych M. H. W uzasadnieniu wniosku jego autor przyznał, że M. H. jest wprawdzie zameldowany na pobyt stały w Ł., w domu swoich rodziców, lecz przebywa w Noclegowni dla Bezdomnych Mężczyzn w Krakowie, utrzymując, iż z powodu konfliktu z rodzicami nie ma możliwości innego zamieszkania. Zwrócił uwagę, że Wójt Gminy Telatyn już dwukrotnie odmówił uwzględnienia wniosków o przyznanie pomocy, złożonych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Krakowie i przekazanych według właściwości (decyzjami z dnia [...] października 2013 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Wójt Gminy Telatyn odmówił M. H. przyznania zasiłku celowego). Powodem odmowy było uwzględnienie oświadczeń rodziców M. H., w których zadeklarowali oni pomoc dla syna, na zasadach, na jakich udzielali jej wcześniej, kiedy utrzymywał on z nimi kontakty.
Kierownik Gminnego Ośrodku Pomocy Społecznej w Telatynie zaznaczył, że rodzice M. H. nie uchylają się od pomocy dla syna i są w stanie mu ją zapewnić, twierdząc, iż konflikt, do którego odwołuje się ich syn, jest jednostronny i bezzasadny. Tymczasem M. H. nie chce ani utrzymywać kontaktów z rodzicami, ani uzyskiwać od nich wsparcia, dochodzi od nich natomiast alimentów i stara się korzystać z pomocy społecznej. Z własnej woli wybrał więc taki sposób życia. Kierownik podkreślił, że M. H. od 2011 r. nieprzerwanie przebywa w Krakowie, co utrudnia pracownikom Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Telatynie ustalenie jego sytuacji. Jego zdaniem M. H. nie ustosunkował się też dostatecznie jasno do pisma wyzywającego go do wskazania jego centrum życiowego.
Nie można go jednak uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy, gdyż ma on możliwość powrotu do domu lub otrzymania wsparcia rodziny celem zamieszkania w Krakowie w innym lokalu niż w ośrodkach dla osób bezdomnych. W konsekwencji wyklucza to ustalenie na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy właściwości Gminy Telatyn jako gminy ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały.
Do wniosku załączono szereg dokumentów. Jednym nich jest pismo M. H. z dnia 30 września 2013 r., przesłane faksem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Telatynie na wspomniane wezwanie do określenia centrum życiowego. M. H. stwierdził, że wezwanie to jest bezzasadne i działa na jego szkodę, jedynie przedłużając postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie mu pomocy. Podniósł bowiem, że jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy, ponieważ z powodu konfliktu z rodzicami nie może mieszkać w miejscu jego stałego zameldowania.
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa i reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o jego odrzucenie na podstawie art. 54 § 2 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a., zaś w końcowej części odpowiedzi – o jego oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi jej autor, odwołując się do orzecznictwa, przypomniał, że sporem o właściwość jest sytuacja, w której dwa organy jednocześnie uważają się bądź za właściwe, bądź za niewłaściwe do załatwienia sprawy. Jego zdaniem sytuacja ta jednak w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi. Wójt Gminy Telatyn żąda bowiem rozstrzygnięcia sporu w sprawie wniosku o refundację świadczeń przyznanych już M. H. przez Prezydenta Miasta Krakowa, czyli organ gminy, która uznała się za właściwą ze względu na miejsce pobytu tej osoby. Pełnomocnik zaakcentował jednak, że nawet jeżeli przyjąć, że spór o właściwość rzeczywiście zachodzi, należałoby stwierdzić, iż jest on "nieaktualny". Wójt Gminy Telatyn także uznał się już bowiem za właściwy w sprawie, skoro przyjął do rozstrzygnięcia wnioski M. H. przekazane według właściwości przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie i rozpatrzył je merytorycznie, wydając w ich przedmiocie decyzje odmowne.
Pełnomocnik zwrócił uwagę na treść art. 101 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu tej osoby. Przytoczył zarazem przykłady okoliczności, które według orzecznictwa przemawiają na rzecz zastosowania tego przepisu. Tego rodzaju okoliczności uzasadniały przyznanie M. H. pomocy przez Prezydenta Miasta Krakowa, mimo że Kraków nie stanowi miejsca jego zamieszkania, skoro przebywa on tu czasowo, w związku z podjętymi studiami. Pełnomocnik wyliczył także formy pomocy społecznej przyznane przez ten organ na podstawie kilku decyzji wydanych w dniu 23 grudnia 2013 r. Zaznaczył, że są to działania niecierpiące zwłoki, które zgodnie z art. 23 K.p.a. mogą być podejmowane przez organ do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość.
Niemniej pełnomocnik zastrzegł, że w sprawie chodzi w istocie o zwrot świadczeń przyznanych M. H. przez gminę miejsca pobytu, stosownie do art. 101 ust. 7 ustawy. W efekcie nawiązując do orzecznictwa skonstatował, że Wójt Gminy Telatyn składając wniosek próbuje bezzasadnie przenieść na płaszczyznę administracyjnoprawą spór mający charakter cywilnoprawny, a więc stanowiący sprawę cywilną.
W piśmie z dnia 28 lutego 2014 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy Telatyn, powołując się na orzecznictwo i doktrynę zakwestionował prawidłowość pomocy przyznanej M. H. przez Prezydenta Miasta Krakowa. Stwierdził, że pozostaje ona w sprzeczności w szczególności z zasadą pomocniczości w systemie pomocy społecznej, wywodzoną z art. 2 ust. 1 ustawy, gdyż rodzice M. H. deklarują gotowość dostarczania mu środków utrzymania. Nie musi on więc korzystać z pomocy społecznej, mając możliwość przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej w inny sposób, z którego nie chce skorzystać. Nie było zatem również podstaw do przyznania mu takiej pomocy z uwagi na okoliczności określone w art. 101 ust. 3 ustawy.
Do pisma załączono kilka decyzji Wójta Gminy Telatyn odmawiających M. H. pomocy społecznej z wyżej wskazanych przyczyn wraz z decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu, którymi te decyzje utrzymano w mocy, a także m.in. oświadczenie rodziców M. H. z dnia 27 lutego 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, przy czym, jak trafnie zaznaczył Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu w piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r., stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. czyni to w przypadku, gdy brak wspólnego dla tych jednostek organu wyższego stopnia. Merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu powinna jednak poprzedzać ocena jego dopuszczalności (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II GW 21/12, LEX nr 1282912). Polega ona w pierwszej kolejności na ustaleniu tego, czy rozbieżność stanowisk pomiędzy organami, która zawsze leży u podstaw takiego wniosku, rzeczywiście może być uznana za spór o właściwość w powyższym rozumieniu, tj. za sytuację, gdy przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się zatem do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym (tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2005 r., sygn. akt OW 156/04, LEX nr 819274). W konsekwencji spór o właściwość może powstać wyłącznie na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej o stanie faktycznym przedstawionym w piśmie skierowanym do organu, która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie jest już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego lub nie stała się nim z tego powodu, iż organ odmówił nadania postępowaniu dalszego biegu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 66/12, LEX nr 1333874). Stąd w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że rozpatrywany stan rzeczy zachodzi jedynie wówczas, gdy można wskazać materialnoprawną podstawę załatwienia przez organ administracji danej sprawy administracyjnej (tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 75).
Dotychczasowe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 K.p.a., czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OW 10/07, ONSA i WSA 2008, nr 2, poz. 30 i z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GW 7/11, LEX nr 1137977). Wówczas bowiem wyznaczanie organu jest bezprzedmiotowe, a kwestię właściwości można badać wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonej w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt.
Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ Wójt Gminy Telatyn złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w sprawie, czy raczej w sprawach administracyjnych, w której wydano już decyzje administracyjne. Skoro bowiem Prezydent Miasta Krakowa decyzjami z dnia 2 września 2013 r. przyznał M. H. świadczenie z pomocy społecznej, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może wskazać organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym odnosić się do argumentów, przywołanych tak we wniosku, jak i w odpowiedzi na niego, mających wpierać stanowiska obu organów co do tego, który z nich był w tych sprawach właściwy. Wójt Gminy Telatyn wystąpił wszak z wnioskiem nie w ramach indywidualnej sprawy administracyjnej w przedmiocie pomocy społecznej, lecz na etapie rozliczeń łączących się ze świadczeniami, które zostały przyznane, w związku z pismem z dnia 16 października 2013 r. wzywającym do zwrotu kwot wydatkowanych z tego tytułu.
Rozliczenie takie jest więc kwestią wtórną wobec wspomnianego świadczenia i nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OW 55/08, nr 494343). Innymi słowy, Wójt Gminy Telatyn w istocie nie zwraca się o wyznaczenie organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie pomocy społecznej, ten został wszak załatwiony przez Prezydenta Miasta Krakowa, ale dochodzi swych praw, kwestionując wezwanie do zapłaty, które w jego ocenie jest niezasadne.
Konkluzje te znajdują potwierdzenie w treści art. 101 ust. 7 ustawy, będącego podstawą prawną tego wezwania, zresztą wskazaną wprost w piśmie z dnia 16 października 2013 r. Zgodnie z nią gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Przepis ten nie odnosi się bowiem do organów gmin i nie wyposaża ich w kompetencję do wydania decyzji, lecz do samych gmin. Dotyczy więc relacji majątkowych pomiędzy dwiema osobami prawnymi, przybierającej postać stosunku zobowiązaniowego, w ramach którego jednej osobie przysługuje roszczenie wobec drugiej o zapłatę określonej kwoty pieniężnej. Dalszą kwestią pozostaje to, że stosunek ten uwarunkowany jest wcześniejszym rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym, określającym kwotę podlegającą zwrotowi. Nie zmienia to faktu, że spór o ten zwrot stanowi sprawę cywilną należącą do właściwości sądów powszechnych, która w efekcie nie może być załatwiona w drodze decyzji czy innego aktu administracyjnego.
Oznacza to, że skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek Wójta Gminy Telatyn, który ma na celu rozstrzygnięcie tego rodzaju kwestii spornej, a nie wyznaczenie organu właściwego w sprawie, nie dotyczy sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. i dlatego musi być uznany za niedopuszczalny (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt I OW 204/09, LEX nr 606382, z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt I OW 55/10, LEX nr 672944, z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 201/11, LEX nr 1120708 i z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OW 248/13, LEX nr 1405802). Taki wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a.
Stosownie z kolei do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucenie pisma oznacza obowiązek zwrotu z urzędu całego wpisu uiszczonego od tego pisma. Regulacja ta bezsprzecznie dotyczy również wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wobec czego orzeczono o zwrocie uiszczonego przez Wójta Gminy Telatyn wpisu od wniosku.