Uzasadnienie
Burmistrz Miasta T., reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w T., złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu "kompetencyjnego" [winno być "o właściwość" – uwaga NSA] zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Miasta N. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. R. o przyznanie dodatku węglowego, poprzez wskazanie Burmistrza Miasta N. jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 21 września 2022 r. A. R. (dalej jako "zainteresowany", "wnioskodawca") złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej (dalej jako "MOPS") w N. wniosek o wypłatę dodatku węglowego podając jako adres mieszkania (gospodarowania): ul. [...], [...] N.. Na podstawie złożonej do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków deklaracji, pisma z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz danych uzyskanych z Urzędu Gminy L. i Urzędu Miejskiego w N., Burmistrz Miasta N. ustalił, że zainteresowany pozostaje zameldowany pod adresem przy ul. [...] w T..
Zawiadomieniem z dnia 21 listopada 2022 r. Burmistrz N. poinformował zainteresowanego o przekazaniu wniosku o wypłatę dodatku węglowego wraz z dokumentacją do Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako "OPS") w T., jako do organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania.
Wskazano, iż z przekazanych do OPS w T. akt wynika, że MOPS w N. nie skontaktował się z zainteresowanym w sprawie ustalenia adresu zamieszkania (gospodarowania), nie skierował wniosku o przeprowadzenie wywiadu w celu ustalenia miejsca zamieszkania ani nie wezwał do złożenia wyjaśnień w sprawie.
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na rozmowę telefoniczną przeprowadzoną w dniu 2 grudnia 2022 r. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych w OPS w T. z zainteresowanym, z której wynika, że jego centrum życiowe znajduje się w N.. Natomiast w T. posiada mieszkanie, gdzie jest zameldowany i gdzie przebywa ok. 5 dni w tygodniu w związku z podejmowanym zatrudnieniem.
W dniu 8 grudnia 2022 r. do MOPS w N. wpłynęło zażalenie zainteresowanego na zawiadomienie z dnia 21 listopada 2022 r., w którym wyżej wskazany, odwołując się do treści art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) potwierdził, że jego miejscem zamieszkania jest dom znajdujący się w miejscowości L. w gminie N.. Na potwierdzenie powyższego zainteresowany przytoczył szereg argumentów wskazując, iż wspólnie z żoną na terenie gminy N. posiadają liczną rodzinę oraz znajomych, z którymi utrzymują bliskie kontakty, uczestniczą w nabożeństwach i korzystają z posług religijnych, posiadają większość majątku, spędzają każdy weekend i czas wolny, a przebywanie w T. związane jest tylko z zatrudnieniem.
W przedmiotowym zażaleniu zainteresowany zwrócił się do Burmistrza N. o ponowne rozpatrzenie wniosku.
MOPS w N. nie ustosunkował się do powyższego zażalenia, które wraz z pismem przewodnim wysłano do OPS w T..
Ustosunkowując się do prośby zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie wniosku przez MOPS w N., zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2022 r. OPS w T. przekazał wniosek zainteresowanego wraz z dokumentacją do MOPS w N..
W dniu 9 stycznia 2023 r. MOPS w N. wystąpił do Urzędu Skarbowego w B. z prośbą o udzielenie informacji o rozliczeniu zainteresowanego za rok 2021 waz z podaniem Urzędu Skarbowego, w którym złożył deklarację. W dniu 16 stycznia 2023 r. uzyskano odpowiedź, z której wynika, że urzędem właściwym do rozliczeń podatkowych dla zainteresowanego jest Urząd Skarbowy w C.. Dodatkowo skierowano wniosek o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących gospodarstwa domowego wnioskodawcy. W dniu 23 stycznia 2023 r. została sporządzona notatka służbowa z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, której treść potwierdza informacje uzyskane od zainteresowanego podczas rozmowy telefonicznej z Kierownikiem Działu Świadczeń Rodzinnych w OPS w T. oraz okoliczności przedstawione przez niego w zażaleniu na zawiadomienie z dnia 21 listopada 2022 r.
W dniu 25 stycznia 2023 r. MOPS w N. przekazał ponownie wniosek zainteresowanego do OPS w T..
Organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołując się na treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym wskazał, iż Burmistrz Miasta T. nie jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie albowiem powyższy przepis odnosi się do pojęcia gospodarstwa domowego oraz miejsca zamieszkania, a nie do miejsca zameldowania czy pobytu czasowego związanego z zatrudnieniem. Zaznaczono, że zainteresowany nie ukrywał faktu przebywania na terenie gminy T., jednakże podkreślił, że jego centrum życiowe i miejsce zamieszkania znajduje się w N..
W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta N., reprezentowany przez Kierownika MOPS w N., podtrzymał stanowisko, iż organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dodatku węglowego, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm.), jest Burmistrz Miasta T..
Argumentując powyższe stanowisko wskazano, iż na podstawie dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania organ uczestniczący w sporze ustalił, że miejscem zamieszkania zainteresowanego jest T. ul. [...]. Uzasadniało to przekazanie wniosku do OPS w T. celem wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Podkreślono, że w trakcie procedowania wniosku przez MOPS zebrano dodatkowe materiały, które w ocenie organu wskazują, że wbrew informacji uzyskanych podczas rozmowy telefonicznej z zainteresowanym w dniu 2 grudnia 2022 r. to właśnie T., a nie L. jest centrum jego interesów życiowych.
Zwrócono uwagę, że fakt zamieszkiwania w danej miejscowości ma charakter obiektywny i tym samym nie może być oparty jedynie na oświadczeniu strony, a taką podstawę ustaleń w tym zakresie podjął Burmistrz Miasta T. przekazując zwrotnie wniosek do Burmistrza N.. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest obecnie głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której aktualnie koncentruje się jej życiowe centrum (powołano się na postanowienia NSA: z 28.06.2012 r., I OW 82/12; z 13 maja 2011 r., I OW 11/11; 16.03.2011 r., I OW 194/10). Organ uczestniczący w sporze wskazał, iż o tym, że L., a nie T. jest głównym ośrodkiem działalności zainteresowanego świadczy fakt, iż podlega on pod Urząd Skarbowy w C., nakaz płatniczy za należności dotyczące nieruchomości w L. przesyłany jest na adres w T., a za nieruchomość w L. nie jest uiszczana żadna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Ponadto zwrócono uwagę, że wysłane przez zainteresowanego zażalenie zostało zaadresowane i wysłane z T.. Oprócz tego z notatki służbowej sporządzonej w dniu 2 grudnia 2022 r. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych można wywnioskować, że centrum życiowe zainteresowanego znajduje się w T., gdzie "w związku z pracą przebywa ok. 5 dni w tygodniu". Dodatkowo powyższą ocenę uprawdopodabnia fakt, że pracownik MOPS w N. trzykrotnie próbował przeprowadzić wywiad w rzekomym miejscu zamieszkania zainteresowanego w L. i mimo, że te próby miały miejsce w różne dni i o różnych porach, nie zastał zainteresowanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.
Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Burmistrzem Miasta T. a Prezydentem Miasta N. w przedmiocie wskazania organu właściwego w przedmiocie rozpoznania wniosku A. R. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, dalej, jako " Ustawa" (Dz. U. z 2023 r., poz.141 ze zm.), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego.
Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22).
Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy.
W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.
Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 Ustawy), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej.
W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość L. w gminie N. i określił Urząd Miasta w N. jako adresata wniosku. To zatem do Burmistrza Miasta N. należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.