Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 276/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wnioski Województwa [...] o wstrzymanie wykonania wskazanych w komparycji niniejszego postanowienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości) oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] (zatwierdzających projekt podziału nieruchomości).
Sąd, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uznał, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie decyzji objętych wnioskiem wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Co do zasady, wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie wywołuje skutku w postaci uchylenia się od skutków jakie wywołuje decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym. Wstrzymaniu wykonania podlegają tylko takie decyzje, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Waloru takiego nie mają decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje powodują negatywne skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Natomiast w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzających projekt podziału nieruchomości, Sąd stwierdził, że żądanie ich wstrzymania nie zostało poparte wystarczającymi argumentami nawiązującymi do przesłanek wstrzymania wykonania aktu przewidzianych w ww. przepisie.
W tym zakresie wymagane jest wskazanie rozmiaru szkody w związku z ewentualną koniecznością wypłaty odszkodowań na skutek wykonania decyzji podziałowych wydanych przez Prezydenta. Nie wykazano by aktualnie toczyły się jakiekolwiek postępowania w sprawie o zapłatę odszkodowań z tytułu przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Województwa [...]. W ocenie Sądu ewentualna konieczność wypłaty odszkodowania nie może być oceniona jako trudne do odwrócenia skutki ww. decyzji, skoro odszkodowanie jest świadczeniem pieniężnym, które z natury rzeczy ma charakter odwracalny.
Ponadto ewentualna niezgodność z prawem nie stanowi bowiem przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jak również aktu pozostającego w granicach danej sprawy, a ocena w tym zakresie będzie dokonana przez sąd administracyjny dopiero w momencie merytorycznego rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosło Województwo [...], podnosząc zarzuty naruszenia art. 61 § 3, art. 141 § 4 w zw. z art. 166, art. 133 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Strona skarżąca wskazała na istotę instytucji wstrzymania wykonania decyzji przez sąd administracyjny, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a., zbyt ogólnikowe i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie, orzekanie z pominięcie całej argumentacji zawartej skargach, braku wszechstronnego zbadania i nieuwzględnienia, że w sprawie zaistniały przesłanki do wstrzymania zaskarżonych decyzji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania – I. sp. z o.o. wniósł o oddalenie zażalenia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
Ma rację Sąd I instancji, wskazując na konstrukcję ww. przepisu, z której wynika, że to na wnioskującym spoczywa ciężar wykazania, że w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu wystąpić może niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne, co potwierdza liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w sprawach o sygn. akt II OZ 550/07, II OZ 802/06, II OZ 788/06, II OZ 166/06, II OZ 113/06, II FZ 585/06, II FZ 598/06, II FZ 666/06, FZ 250/04). W tym zakresie Sąd dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu. W odróżnieniu bowiem od instytucji wstrzymania przez organ nadzorczy w trakcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji, w postępowaniu przed sądem administracyjnym przesłanki do wstrzymania decyzji nie stanowi argumentacja co do potencjalnej wadliwości decyzji administracyjnej. Przed sądem administracyjnym wymagane jest wykazanie czy może wystąpić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Oczywiście zastosowanie przez sąd administracyjny tymczasowej ochrony z uwagi na indywidualny charakter sprawy może wymagać zbadania wniosku o wstrzymanie w całokształcie tej sprawy, ale w odniesieniu do tego czy w sprawie mogą zaistnieć przesłanki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wbrew temu strona skarżąca kasacyjnie przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie domaga się uwzględnienia argumentacji merytorycznej odnoszącej się do zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji podziałowych Prezydenta. Taka argumentacja nie odnosi się jednak do przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a., a ponadto uwzględnienie zarzutów skarg głównych mogłoby prowadzić do niedopuszczalnego przedsądu, tj. rozpoznania skargi bez przeprowadzenia rozprawy. W tym zakresie zarzut o braku odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji zawartej w skargach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu nie można więc uznać, że zaskarżone postanowienie zapadło bez wszechstronnego zbadania sprawy.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie jest kwestionowane przez Sąd to, że art. 61 § 3 p.p.s.a. może stanowić podstawę do uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku w postaci wstrzymania wykonania de facto skutku decyzji podziałowych Prezydenta. Natomiast mając na względzie charakter prawny decyzji administracyjnej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej należy stwierdzić, że tego rodzaju decyzja nie powoduje dla strony pojawienia się nowego skutku, których zmieniałby jej dotychczasową sytuację prawą. Takie rozstrzygnięcie oznacza, że w dalszym ciągu istnieją skutki prawne innych decyzji, tj. decyzji podziałowych Prezydenta. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżone decyzje i decyzje jej poprzedzające SKO o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowych Prezydenta nie nadają się do wstrzymania. Taka ocena Sądu nie świadczy o tym, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wewnętrznie sprzeczne.
Tak sformułowany zarzut świadczy o braku zrozumienia przez stronę skarżącą istoty instytucji wstrzymania wykonania decyzji wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. i zakresu przedmiotowego wniosku jaki sama strona sformułowała. Wskazania wymaga, że przedmiotowych wniosek dotyczy decyzji o różnym charakterze, tj. decyzji SKO o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowych, jaki i samych decyzji podziałowych wydanych przez Prezydenta. Z tego względu, skoro Sąd wypowiadał się także w odniesieniu do decyzji zatwierdzających projekt podziału nieruchomości, które zasadniczo mogą podlegać wstrzymaniu i ocenił, że strona skarżąca w tym zakresie nie wykazała aby zaistniały przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., to uznanie przez Sąd, że ww. decyzje SKO nie nadają się do wstrzymania nie świadczy o jakiejkolwiek sprzeczności.
Sąd I instancji prawidłowo także ocenił, że strona skarżąca nie wykazała, aby w okolicznościach tej konkretnej sprawy zachodziły przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej w odniesieniu do decyzji podziałowych Prezydenta. Wynika to z tego, że przedmiotowy wniosek oprócz żądania wstrzymania wykonania przede wszystkim decyzji podziałowych Prezydenta nie zawiera praktycznie żadnej argumentacji, która mogłaby w jakikolwiek sposób wskazywać na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Także zażalenie w tym zakresie nie zawiera żadnej argumentacji. Strona skarżąca poza ogólnym twierdzeniem co do konieczności wypłaty odszkodowań za przejęte nieruchomości w wyniku decyzji podziałowych nawet nie podjęła próby odniesienia się do oceny Sądu, który stwierdził, że celem wykazania zaistnienia przesłanek do wstrzymania decyzji "niezbędnym było wykazanie, jakiego rozmiaru szkoda grozi Województwu [...] w związku z ewentualną koniecznością wypłaty odszkodowania na skutek wykonania decyzji podziałowych wydanych przez Prezydenta Miasta [...]".
Ponadto strona skarżąca nie wyjaśniła by aktualnie toczyły się jakiekolwiek postępowania w sprawie o zapłatę odszkodowań z tytułu przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Województwa [...]. Strona skarżąca w żaden sposób nie odniosła się także do stwierdzenia Sądu, że ewentualna konieczność wypłaty odszkodowania nie może być oceniona jako trudne do odwrócenia skutki ww. decyzji, skoro odszkodowanie jest świadczeniem pieniężnym, które z natury rzeczy ma charakter odwracalny. Rozwijając to stanowisko Sądu wskazania wymaga, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Skutków takich nie wywołuje stricte decyzja podziałowa (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2007 r., I OZ 262/07).
Natomiast strona skarżąca nie wskazała jakie inne skutki mogą zaistnieć i jaka konkretnie zaistnieje szkoda tak aby w ogóle można było stwierdzić, że szkoda ta będzie znacznych rozmiarów. A zatem nawet samo przywołanie kwot odszkodowań nie mogłoby stanowić przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji podziałowych. Wymagane byłoby dodatkowo wykazanie jakie mogą pojawić się inne koszty związane z wypłatą odszkodować, które nie mogłyby być wynagrodzone przez późniejszy zwrot odszkodowań. W tym zakresie ani wniosek, ani zażalenie nie zawierają żadnej argumentacji.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.
O kosztach postępowania zażaleniowego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Artykuł 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia sądu I instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę.