Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 22/20, po rozpoznaniu skargi "C. T." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z 7 listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym, a także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zasądzając na rzecz tej spółki kwotę 4050 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z 29 sierpnia 2019 r. Naczelnik Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie (dalej jako: "organ I instancji") wymierzył spółce z o.o. C. T. z siedzibą w J. gm. Ł. (dalej: "skarżąca"; "spółka") karę pieniężną w kwocie 15.000 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym.
Organ ustalił, że 14 lutego 2019 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej z Oddziału Celnego w Grzechotkach dokonali kontroli wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pięcioosiowego pojazdu członowego złożonego z dwuosiowego pojazdu silnikowego marki D., o numerze rejestracyjnym [...] oraz trzyosiowej naczepy marki W., o numerze rejestracyjnym [...] (PL). Przejazd był wykonywany w ramach działalności gospodarczej w zakresie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, prowadzonej przez spółkę. Pojazd przewoził z Amiens (Francja) do Kaliningradu (Rosja) żywicę poliestrową w pojemnikach typu mauzer (1000 l) o łącznej masie 21.340 kg (ładunek podzielny).
Kara wymierzona została w związku ze stwierdzeniem przekroczenia dopuszczalnego nacisku trzeciej osi wchodzących w skład grupy osi nienapędowych. Organ I instancji ustalił, że po drodze krajowej DK22, prowadzącej do przejścia granicznego w Grzechotkach, na odcinku Elbląg DK7 - Chruściel - Grzechotki - Granica Państwa dopuszczony jest ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068). Wskazał, że kwestie maksymalnych dopuszczalnych wymiarów pojazdów, ich maksymalnej dopuszczalnej masy, a ponadto maksymalnych dopuszczalnych ciężarów na oś pojazdów drogowych poruszających się na terenie Unii Europejskiej określa dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz.
UE. L z 1996 r. Nr 235, str.59, ze zm.). Dyrektywa została wdrożona do polskiego porządku prawnego przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 110; dalej: "p.r.d.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2022). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) ww. rozporządzenia - w przypadku grupy osi składającej się z trzech osi nienapędowych pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości (d) między osiami składowymi większej niż 1,30 m i nie większej niż 1,40 m (1,30 w kontrolowanym pojeździe członowym, odległość między osiami składowymi osi nienapędowych naczepy wynosiła 1,31 m, a tym samym nacisk osi nienapędowej nie mógł przekraczać wartości 8 ton. Podkreślił, że norma dotycząca nacisków grup osi napędowych i nienapędowych jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg.
Zmierzony nacisk trzeciej osi z grupy osi nienapędowych pojazdu członowego wyniósł przy pierwszym ważeniu 10.410 kg, a przy drugim przyjętym do obliczeń 10.250 kg. Ustalono, po zmniejszeniu o 200 kg i 2% z uwagi na metodę pomiaru, że nacisk tej osi wyniósł 9.840 kg i został przekroczony o 23 % dopuszczalnej wartości wskazanej w cytowanym przepisie.
Ponadto organ I instancji wskazał, że awaria układu pneumatycznego naczepy, nie może usprawiedliwiać powstałego naruszenia, a tym bardziej świadczyć o dochowaniu należytej staranności, a także nie może również stanowić postawy do uwolnienia się przewoźnika od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Organ uznał, że niesprawność techniczna jest okolicznością obciążającą przewoźnika, który jest zobowiązany dbać o należyty stan techniczny pojazdu i nie może poruszać się po drogach publicznych pojazdem niesprawnym. Zwrócono uwagę na przeprowadzoną kontrolę nacisków osi pojazdu, która to miała miejsce w DPG w Grzechotkach niespełna kilka dni wcześniej, tj. 9 lutego 2019 r., podczas której stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej normy nacisku osi napędowej o 18,7%. Zdaniem organu I instancji, zdarzenie to winno być bezwzględną przesłanką do niezwłocznego dokonania przeglądu technicznego pojazdu.
Przedstawiony przez skarżącą wydruk ważenia dynamicznego z 15 lutego 2019 r. świadczący o normatywności nacisków osi pojazdu, po usunięciu usterki, nie stanowi o wadliwości pomiaru dokonanego 14 lutego 2019 r. bezpośrednio po zjechaniu z drogi publicznej.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 7 listopada 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości ustalenia i stanowisko organu I instancji. Wyjaśniono, że dokonany 15 lutego 2019 r. trzeci pomiar pojazdu, który nie wykazał przekroczenia dopuszczalnych nacisków, nie świadczy o wadliwości pomiaru dokonanego w dniu 14 lutego 2019 r. Wyniki pomiaru w dniu kontroli odzwierciedlają stan faktyczny pojazdu bezpośrednio po zjechaniu z drogi, obrazując rzeczywiste obciążenie osi podczas jazdy po drodze, odmienne wyniki pomiarów w dniu następnym świadczą o usterce naczepy. Zaznaczono, że kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r., jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym, przesądza dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 unormowano, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (zatem również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych), odnoszące się do ciężarów, obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie.
W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy. Wskazano, że treść § 5 ust. 1 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt. 3.3 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Organ odwoławczy skonstatował, że omawiane przepisy ustanawiają odpowiedzialność administracyjną, niezależną od winy lub dobrej czy złej woli. Dlatego co do zasady bez znaczenia są okoliczności w jakich doszło do powstania naruszeń. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2 p.r.d., uznając, że strona nie udowodniła, że podjęła wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstania naruszenia.
Odnosząc się do protokołu kontroli z 9 lutego 2019 r. organ wskazał, że stwierdza on przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś napędową, w związku z którym naruszeniem toczyło się odrębne postępowanie administracyjne. Zdarzenie to powinno skutkować przeprowadzeniem przeglądu technicznego pojazdu. Zaniechanie takich działań świadczy o niedołożeniu należytej staranności przy wykonywaniu przewozów.
Uchylając decyzje organów administracji WSA wskazał, że dyrektywa Rady nr 96/53/WE określa m.in. maksymalny dopuszczalny ciężar na oś pojazdów. W art. 2 tiret dwanaście tej dyrektywy przyjęto, że maksymalny dopuszczalny nacisk na oś – oznacza maksymalną masę na jedną obciążoną oś lub zestaw osi do używania w ruchu międzynarodowym. Zgodnie z załącznikiem nr I do tej dyrektywy maksymalny dopuszczalny ciężar na pojedynczą oś nienapędową w pojazdach jednoosiowych wynosi 10 ton (pkt 3.1). Nacisk na oś napędową nie może przekroczyć 11,5 ton (pkt 3.4). W przypadku podwójnych osi lub trzyosiowych przyczep i naczep (pkt 3.2, 3.3) określona została suma ciężaru przypadająca na podwójną lub potrójną oś. W omawianym przypadku zastosowanie miał pkt 3.3.2 załącznika nr I, stanowiący, że suma ciężaru na oś przypadającą na oś potrójną nie może przekraczać, jeżeli odległość między osiami wynosi ponad 1,3 m i do 1,4 m – 24 tony.
Przepis ten został implementowany do porządku krajowego wskazanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (na podstawie art. 66 ust. 5 p.r.d.). Omawiany wymóg unormowany został w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b tego rozporządzenia. Na podstawie § 5 ust. 2 organy przyjęły, że nacisk na każdą z trzech osi musi być równomierny i nie może przekroczyć ciężaru 8 ton, co wynikało jednoznacznie z treści tego przepisu. Unormowanie to zostało uchylone przez § 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2560) z dniem 15 stycznia 2020 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji.
WSA wskazał, że prawo unijne nie przewiduje ograniczenia nacisku na oś nienapędową do 8 ton. Dlatego § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r., mimo że formalnie obowiązywał w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, nie powinien stanowić podstawy do nałożenia kary, gdyż jest sprzeczny z przytoczonymi przepisami dyrektywy. Zgodnie z art. 2 tiret dwanaście dyrektywy maksymalny dopuszczalny nacisk na oś może dotyczyć zestawu osi. Skoro w pkt 3.3 załącznika nr I do dyrektywy określono tylko dopuszczalną sumę ciężaru przypadającą na oś potrójną, bez konkretyzowania ile może przypaść na każdą z osi, to dopuszczalne naciski na każdą z osi powinny uwzględniać maksymalne wartości przewidziane dla danej drogi.
WSA podniósł, że 21 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, sygn. akt C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych o określonym maksymalnym nacisku na oś napędową. W wyroku tym Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE) stwierdził, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".
W uzasadnieniu tego orzeczenia TSUE jednoznacznie stwierdził, że wynikające z prawa polskiego ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg pojazdów, odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 dopuszczalnym wartościom nacisku osi, są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz art. 7 tej dyrektywy w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Zgodnie z tym wyrokiem TSUE, wszystkie pojazdy na terenie Unii Europejskiej powinny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia - do granicznych wartości określonych w dyrektywie 96/53/WE. Wyrok ten dotyczył głównie osi napędowych, jednak zdaniem WSA wynika z niego ogólna zasada, że na drogach publicznych jest możliwy ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej do 11,5 t (pkt 3.4 załącznika nr I do dyrektywy), a nienapędowej do 10 ton (pkt 3.1 załącznika nr I do dyrektywy). Zdaniem WSA w rozpatrywanym przypadku bezspornie wartość ta nie została przekroczona.
Ponadto WSA wskazał, że w sprawie nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny. Zdaniem sądu z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) organy nie wyjaśniły, czy powoływany przez skarżącego protokół z 9 lutego 2019 r., o którego uwzględnienie wnosił, dotyczy tego samego przejazdu, czy odrębnego, a okoliczność ta nie jest oczywista, gdyż dokumenty przewozowe ładunku dołączone do protokołu z 14 lutego 2019 r. datowane są 7 lutego 2019 r. w Amiens we Francji (k. 25-26 akt administracyjnych). Protokoły sporządzone zostały w odstępie 5 dni, przy czym oba protokoły wymieniają ten sam pojazd, tego samego kierowcę i dotyczą wyjazdu z terytorium Polski przez to samo przejście graniczne z Rosją, a więc uwzględnić należy czas odpraw z jednej i drugiej strony, odpoczynek kierowcy.
Zdaniem WSA okoliczności te wzbudzają wątpliwości, w zakresie jakiego rzeczywiście przewozu dotyczył protokół z 9 lutego 2019 r. (odbiór kierowca pokwitował o godzinie 17.45.), w którym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku drugiej osi napędowej (limit 11,5 t) o 2.150 kg. i za to naliczono karę 2.000 zł. W aktach administracyjnych sprawy WSA stwierdził brak jakiegokolwiek dokumentu, który pozwoliłby uznać, że protokół z 9 lutego 2019 r. dotyczy odrębnego postępowania, a wyjaśnienia skarżącego są w tym względzie niejednoznaczne. WSA podniósł, że skarżący powołał jako dowód protokół z 9 lutego 2019 r. dla wykazania, że w ramach kontrolowanego przewozu doszło do awarii modulatora naczepy, o której nie wiedział, a organy potraktowały ten dokument zdawkowo, ograniczając się do stwierdzenia, że potwierdza on usterkę i zarzuciły skarżącemu, że zaniechał przeprowadzenia przeglądu technicznego.
Nie wykazano jednak, że protokół z 9 lutego 2019 r. nie ma bezpośredniego związku z protokołem z 14 lutego 2019 r. W ocenie WSA braki postępowania wyjaśniającego uniemożliwiły ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i jego ocenę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie - w przypadku uznania, na podstawie art. 188 p.p.s.a., że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 2, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 u.d.p. a także § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 2, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. 7 listopada 2019 r., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.), przejawiające się:
- a) w przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie jest pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi potrójnych) napędowych lub nie napędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach ustawy - p.r.d. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia, wobec czego brak jest podstaw do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej, przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów i ich właściwe zastosowanie potwierdza, iż przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich przepisach określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy p.r.d. i rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych;
- b) odmowie zastosowania przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. jako podstawy do nałożenia kary pieniężnej z powodu jego sprzeczności z przepisem art. 2 tiret dwanaście dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. (Dz. U.UE.L. 19996.235.59) ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (zwana dalej dyrektywą Rady 96/53/WE) podczas, gdy ww. przepis obowiązywał zarówno w dacie kontroli, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu z dnia 7 listopada 2019 r. i nie pozostaje sprzeczny ze wskazaną dyrektywą rady 96/53/WE, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. dyrektywy, nie narusza ona prawa Państw Członkowskich do wprowadzania przepisów, z poszanowaniem prawa wspólnotowego, ustanawiających obowiązek wykazywania przez pojazdy zarejestrowane na ich terytorium lub dopuszczone tam do ruchu nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów, które odpowiadają wymaganiom krajowym;
- II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie niżej wskazanym przepisom ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
- a) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 2, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 u.d.p., a także § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 2, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. 7 listopada 2019 r., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia, wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, że:
- - nie jest pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nie napędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia, wobec czego brak jest podstaw do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej, przewidzianej w art. 140aa ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, podczas, gdy przepis art. 2 ust. 35a ustawy - Prawo o ruchu drogowym nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich przepisach określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych;
- b) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4, art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji, skutkującej uchyleniem decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wyrażającej się w:
- - błędnej ocenie, że organy nie dokonały wyczerpującej i wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem odpowiedzialności przewoźnika, zwłaszcza w kontekście treści protokołów kontroli z dnia 9 lutego 2019 r. oraz z dnia 14 lutego 2019 r. i ich wzajemnej relacji podczas, gdy organy w sposób wyczerpujący dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wskazując, które z tych dowodów świadczyły o odpowiedzialności przewoźnika oraz jakie okoliczności faktyczne i prawne, stanowiły podstawę do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej;
- - błędnej ocenie, że organy w niewystarczający sposób wyjaśniły i nie udokumentowały tego, że protokół z dnia 9 lutego 2019 r. nie ma bezpośredniego związku z protokołem z dnia 14 lutego 2019 r. podczas, gdy z decyzji organu I instancji z dnia 29 sierpnia 2019 r. oraz decyzji organu odwoławczego z dnia 7 listopada 2019 r. wynika, że protokół z 9 lutego 2019 r. odnosił się do odrębnego przejazdu i innej kontroli tego samego pojazdu, której ustalenia oraz określenie konsekwencji prawnych z nich wynikających nastąpiło w innym, odrębnym postępowaniu administracyjnym;
- - nieobjęcie kontrolą sądowoadministracyjną ustaleń faktycznych dotyczących przekroczenia szerokości pojazdu i charakteru przewożonego ładunku (pojazdem był przewożony ładunek podzielny), w konsekwencji czego Sąd I instancji nie zajął stanowiska i oceny co do tych kwestii, istotnych z punktu widzenia odpowiedzialności przewoźnika, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonych decyzji organu obu instancji, zamiast do oddalenia skargi;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania organu w związku z wymienionymi naruszeniami prawa materialnego oraz naruszeniami przepisów postępowania w zakresie nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w związku z wydanym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842)., zarządzeniem o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji - wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane, gdyż określenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, wiąże się obowiązkiem odniesienia się do tych zarzutów, a nie całokształtu sprawy rozstrzyganej przez sąd pierwszej instancji – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Spełnienie tego obowiązku jest możliwe jedynie wówczas, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie wskaże przepisy naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny i określi na czym to uchybienie polegało.
Co istotne, uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy Przede wszystkim jednak, uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej nie wystarczy więc ograniczyć się do wymienienia zbiorczo przepisów, gdyż należy wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, których naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca autor skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
Mając na uwadze wyżej wskazane zasady, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona przez organ administracji publicznej skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia określone w nich wymagania. Niemniej jednak, mając na uwadze wskazania zawarte w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2020/1/1), NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dokonał – w możliwym zakresie – dookreślenia sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, kierując się potrzebą realizacji prawa do sądu podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną.
Istotą sporu w sprawie jest dopuszczalność stosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., który to przepis zdaniem WSA, mimo że formalnie obowiązywał w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, nie powinien stanowić podstawy do nałożenia kary, gdyż jest sprzeczny z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. (Dz. U.UE.L. 19996.235.59) ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. WSA stwierdził, że zgodnie z art. 2 tiret dwanaście tej dyrektywy maksymalny dopuszczalny nacisk na oś może dotyczyć zestawu osi, a skoro "w pkt 3.3 załącznika nr I do dyrektywy określono tylko dopuszczalną sumę ciężaru przypadającą na oś potrójną, bez konkretyzowania ile może przypaść na każdą z osi, to dopuszczalne naciski na każdą z osi powinny uwzględniać maksymalne wartości przewidziane dla danej drogi".
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, odmowa zastosowania przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. z powodu jego sprzeczności z przepisem art. 2 tiret dwanaście, stanowi naruszenia prawa materialnego, gdyż przepis ten obowiązywał zarówno w dacie kontroli, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu i nie był sprzeczny ze wskazaną dyrektywą. W ocenie organu wynika to z art. 3 ust. 2 tej dyrektywy.
Powyższy zarzut jest bezzasadny. Jak wynika wprost z art. 3 ust. 1 i 2 Dyrektywy Rady 96/53/WE, Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania:
- - w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów,
- - w ruchu krajowym pojazdów służących do przewozu towarów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu krajowego w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I. Co więcej, przepis ten stosuje się bez względu na fakt, że wymienione pojazdy nie są zgodne z wymaganiami stawianymi przez to Państwo Członkowskie w odniesieniu do niektórych, nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów.
Jest więc oczywiste, że art. 3 ust. 2 tej dyrektywy musi pozostawać w zgodzie z powyższą zasadą, co jest istotne w procesie wykładni tego przepisu.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 Dyrektywy Rady 96/53/WE, ust. 1 lit. a (art.
3) nie narusza (Dyrektywa) prawa Państw Członkowskich do wprowadzania przepisów, z poszanowaniem prawa wspólnotowego, ustanawiających obowiązek wykazywania przez pojazdy zarejestrowane na ich terytorium lub dopuszczone tam do ruchu nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów, które odpowiadają wymaganiom krajowym. Wprowadzony w art. 3 ust. 2 obowiązek poszanowania prawa wspólnotowego, jakkolwiek zasadniczo skierowany do prawodawcy krajowego, nie może być pominięty w procesie kontroli przestrzegania prawa wspólnotowego dokonywanego przez sądy administracyjne, działające podczas stosowania prawa UE jako sądy unijne, zapewniają, aby prawa i obowiązki wynikające z prawa UE były skutecznie egzekwowane. Z tego względu WSA miał nie tylko podstawy ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem Unii przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., co przeprowadził w granicach sprawy, właściwie wykonując kontrolę działalności administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że kwestionowany § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. był niezgodny z art. 3 ust. 1 Dyrektywy Rady 96/53/WE, gdyż wprowadził dodatkowy i sprzeczny z Dyrektywą warunek dopuszczalnego nacisku każdej osi składowej wchodzącej w skład tej samej grupy osi, w sytuacji, gdy maksymalny dopuszczalny ciężar na oś pojazdów, określonych w art. 1 ust. 1 lit b) Dyrektywy Rady 96/53/WE, ograniczony został – w przypadku pojazdów odpowiadających pojazdowi skarżącej spółki – do jednego wskaźnika, a mianowicie 24 ton dla tej samej grupy osi, bez określania odrębnego warunku dla każdej osi składowej.
W tym stanie prawnym uznać należało, że § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. wprowadzał sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze Dyrektywy Rady 96/53/WE ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy dopuszczalnym wartościom nacisku osi. Ustalona wyżej niezgodność regulacji normatywnych pozwala na stwierdzenie, że w stosowny przepis prawa polskiego musi być pominięty przez orany stosujące prawo, jako niezgodny z prawem Unii.
Biorąc pod uwagę przedmiot rozstrzyganej sprawy, nie budzi wątpliwości, że uzasadnienie stanowiska w zakresie wskazanej niezgodności jest w całości zbieżne z argumentacją przyjętą w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17, w sprawie ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, na co trafnie wskazał sąd pierwszej instancji (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 16/20).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, za bezpodstawną także należało uznać tezę o obowiązywaniu § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. – na podstawie art. 3 ust. 2 Dyrektywy Rady 96/53/WE. Jakkolwiek Dyrektywa dopuszcza – w określonym zakresie – wprowadzenie przez Państwa Członkowskie przepisów ustanawiających obowiązek wykazywania przez pojazdy zarejestrowane na ich terytorium lub dopuszczone tam do ruchu nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów, które odpowiadają wymaganiom krajowym, jednakże uprawnienie to uzależnione jest od spełnienia wymogu poszanowania prawa wspólnotowego. Analizowana regulacja § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. wymogu tego nie spełnia, bowiem wprowadza dodatkowe ograniczenie w dostępie do polskiej sieci dróg pojazdów, negatywnie wpływające na realizację zasady swobodnego ruchu pojazdów, przy tym wynikający z niej warunek dopuszczalnego nacisku każdej osi składowej wchodzącej w skład tej samej grupy osi na poziomie 8 ton nie może być traktowany jako dopuszczalny wyjątek od zasady określonej w art. 3 Dyrektywy Rady 96/53/WE, gdyż w istocie wyjątek byłby przeważający w odniesieniu do tej zasady.
Mając na uwadze powyższą ocenę prawną, w rezultacie której zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powiązane z nimi zarzuty o charakterze procesowym (pkt II.a i II.c petitum skargi kasacyjnej) nie mogły być uznane za trafne.
Odnosząc się do zarzutów przeprowadzenia przez WSA wadliwej kontroli działalności administracji, na skutek "błędnej oceny, że organy nie dokonały wyczerpującej i wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem odpowiedzialności przewoźnika, zwłaszcza w kontekście treści protokołów kontroli z dnia 9 lutego 2019 r. oraz z dnia 14 lutego 2019 r. i ich wzajemnej relacji" (pkt II.b petitum skargi kasacyjnej), który to zarzut uzupełnia się z zarzucaną sądowi błędną – zdaniem autora skargi kasacyjnej – oceną, że organy w niewystarczający sposób wyjaśniły i nie udokumentowały tego, że protokół z dnia 9 lutego 2019 r. nie ma bezpośredniego związku z protokołem z dnia 14 lutego 2019 r., stwierdzić należy, że są one nieusprawiedliwione. Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji zarzucił organom niejasności w ustaleniach co do okoliczności sporządzenia tych protokołów, w dwóch aspektach – ewentualnego prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego co do zdarzenia z 9 lutego 2019 r., jak i wystąpienia awarii modulatora naczepy, o której przedstawiciel spółki nie wiedział.
O ile jednak pierwsza okoliczność dla rozstrzyganej sprawy nie ma znaczenia, o tyle druga może mieć istotne znaczenie, gdyż zestawienie i porównanie informacji o stanie naczepy pomiędzy 9 a 14 lutego 2019 r., przy uwzględnieniu innych dostępnych organom dowodów, może służyć wyjaśnieniu kwestii nagłej awarii modulatora naczepy. Dopiero wyjaśnienie tej okoliczności przez organ, a więc ustalenie faktów w sprawie, pozwoli na dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec podmiotu wykonującego przejazd, z uwagi na szczególne okoliczności (art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2 p.r.d.), co oczywiście może dotyczyć tylko tych naruszeń norm transportowych (przekroczenia dopuszczalnych wartości), które nie zostały skutecznie zakwestionowane jako naruszające Dyrektywę Rady nr 96/53/WE, o czym niżej.
Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do "ustaleń faktycznych dotyczących przekroczenia szerokości pojazdu i charakteru przewożonego ładunku", jednakże wskazane uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy, bowiem zasadniczym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było wyżej omówione naruszenie prawa materialnego. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej, kierując się prawidłowo ustaloną treścią norm prawa materialnego, będą mogły ocenić z punktu widzenia tych norm także i te okoliczności faktyczne, które sąd pierwszej instancji potraktował marginalnie.
Za nieprawidłowe należy uznać wiązanie naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wprawdzie wszystkie te przepisy są wymienione w tym samym akcie prawnym, jednak przepisy art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczą działania sądu pierwszej instancji, natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) to przepis dający stronie wnoszącej skargę podstawę do wykazania wadliwego działania organu. W przypadkach tych chodzi więc o odmienną wadliwość proceduralną.
Przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, w której nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych (np. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2333/18). Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2492/19). W rozpoznawanej sprawie, wobec uchylenia przez sąd pierwszej instancji zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, organy będą zobowiązane zastosować się do oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku i rozważyć od nowa wszystkie okoliczności wskazane przez sąd pierwszej instancji.
WSA nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wiadomo, przepis ten określa, jakim warunkom odpowiadać ma uzasadnienie wyroku, mając przy tym na uwadze, że uzasadnienie winno służyć wyjaśnieniu powodów wydania określonego rozstrzygnięcia, umożliwiając stronom postępowania oraz NSA – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę argumentacji sądu pierwszej instancji. Istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma więc miejsce tylko wtedy, gdy zawarta w uzasadnieniu wyroku relacja sądu jest niepełna, niejasna, niespójna, czy też obarczona innego rodzaju wadą, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 191/13, z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09).
Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skuteczny, gdy sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w tym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli prawidłowości wyroku.
WSA jednoznacznie wskazał, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie, był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że w jego ocenie organ naruszył zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego została trafnie uzasadniona.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).