Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2038/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 279/12, oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W związku z pismem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego J. M. W toku postępowania Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadziła postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem było zbadanie, czy rzeczoznawca majątkowy wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] września 2007 r. wypełnił obowiązki o których mowa w art. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami), a w szczególności, czy zarzuty postawione rzeczoznawcy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. są zasadne.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po zapoznaniu się z całością akt sprawy i wynikami postępowania, orzekł o udzieleniu rzeczoznawcy majątkowemu J. M. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że ustalenia faktyczne i prawne dokonane w postępowaniu wyjaśniającym przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz są zgodne z przepisami prawa z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Organ wskazał, że dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2, rzeczoznawca majątkowy przyjął zbiór [...] transakcji sprzedaży nieruchomości, w którym minimalna jednostkowa cena transakcyjna wynosiła [...] zł/m2, a maksymalna [...] zł/m2. Organ zakwestionował prawidłowość pkt 8.3 operatu dotyczącego opisu nieruchomości o najniższej i najwyższej jednostkowej cenie transakcyjnej, uznając, że został on sformułowany z naruszeniem art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 175 ust. 1 tej ustawy w zakresie braku szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania.

Z akt sprawy wynikało, że analiza rynku zawarta w przedmiotowym operacie szacunkowym została sporządzona w sposób bardzo lakoniczny ponieważ:

1. - nie doprecyzowano w niej rodzaju rynku poprzez pominięcie informacji dotyczących przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub sposobu wykorzystania nieruchomości będących podstawą wyceny, co jest niezgodne z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
2. - dobór cechy "sposób użytkowania i przeznaczenie" i opis tej cechy zawarty w operacie sugeruje, że analizą rynku objęto nieruchomości różniące się między sobą w sposób zasadniczy przeznaczeniem lub sposobem użytkowania, a zatem nie spełniające warunku podobieństwa,
3. - nie doprecyzowano w jakim zakresie mieściły się powierzchnie działek będących przedmiotem analizy.

Ponadto na podstawie informacji przekazanych przez Urząd Miasta Sz. organ stwierdził, że do obliczeń przyjęto działki o powierzchniach od [...] ha do [...] ha, co w ocenie organu było sprzeczne z pojęciem nieruchomości podobnych i nie zostało w żaden sposób przez rzeczoznawcę wyjaśnione. Zdaniem organu, tak sporządzona analiza rynku, w kontekście opisu przyjętych cech rynkowych, wskazuje na przyjęcie w procesie wyceny nieruchomości niespełniających warunków podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz narusza § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako rozporządzenia). Powyższe jest także, jak wskazał organ, niezgodne z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia.

W przeprowadzonym postępowaniu stwierdzono również, że rzeczoznawca nie zamieścił w operacie szacunkowym informacji na temat przeznaczenia wycenianej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, czym naruszył art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Ponadto w ocenie organu strona naruszyła § 55 ust. 2 rozporządzenia, który nakazuje zawarcie w operacie szacunkowym informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przestawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W przedstawionej sprawie ustalono również, że rzeczoznawca naruszył art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak odniesienia się do upływu czasu i jego wpływu na zmiany cen jednostkowych przyjętych do obliczeń, przyjmując wprost ceny transakcyjne z okresu od października 2005 do listopada 2007 r., co oznacza, że rzeczoznawca nie przeprowadził wnikliwej analizy rynku właściwej dla celu wyceny.

Niezależnie od powyższych zarzutów organ stwierdził również, że zachodzą inne okoliczności, które świadczą o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów prawa w trakcie wykonywania czynności zawodowych. Z pisma Kolegium z dnia [...] grudnia 2007 r. wynika bowiem, że podczas prowadzenia przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie powstała poważna wątpliwość co do autorstwa operatów szacunkowych sporządzonych dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, wykonanych w ramach zlecenia dla Instytutu Analiz, Diagnoz i Prognoz Gospodarczych w Sz. Analizując udzielane przez rzeczoznawców majątkowych w tym postępowaniu odpowiedzi na zarzuty, Kolegium powzięło podejrzenie, że faktycznym autorem tych opracowań był inny rzeczoznawca majątkowy, tj. S. K., a pozostali rzeczoznawcy jedynie firmowali swoim nazwiskiem wykonaną przez niego pracę. Jak wskazał organ, z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego J. M., złożonych podczas posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu [...] lipca 2009 r., wynika, że wykonał on tylko część czynności niezbędnych do określenia wartości nieruchomości.

Z pisma Instytutu Analiz, Diagnoz i Prognoz Gospodarczych w Sz. z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika natomiast, że nastąpił podział zadań pomiędzy poszczególnych rzeczoznawców, wykonujących w 2007 r. wyceny dla potrzeb aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. W przypadku operatu szacunkowego, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, byli to trzej rzeczoznawcy majątkowi, tj. S. K., J. M. i I. F. Mając na uwadze § 57 ust 2 rozporządzenia, organ zważył, że nie ma możliwości podziału zadań oraz dzielenia odpowiedzialności za sporządzenie operatu, a odpowiedzialność za opracowanie w postaci operatu spoczywa solidarnie na wszystkich jego autorach.

W związku z tym niezrozumiałe jest nieudzielenie przez J. M. odpowiedzi na pytania zadane na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2009 r. dotyczące m.in. przeznaczenia nieruchomości szacowanej oraz nieruchomości przyjętych do porównań, wyboru nieruchomości do porównań i wnoszenie o przesłuchanie świadków w osobach pozostałych rzeczoznawców majątkowych, którzy wspólnie z nim dokonali wyceny.

Organ stwierdził również, że rzeczoznawca majątkowy naruszył § 56 ust. 4 powołanego rozporządzenia poprzez niedołączenie do operatu istotnych dokumentów niezbędnych przy jego sporządzaniu, w tym wypisu z rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej, wypisu lub notatki z badania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Brak istotnych dokumentów wykorzystanych przy sporządzeniu operatu może w ocenie organu utrudnić lub wręcz uniemożliwić właściwe odniesienie się do treści w nim zawartych i oceny wykonanych czynności szacowania.

W związku z powyższym organ podniósł zarzut naruszenia przez rzeczoznawcę § 55 ust. 2 i § 56 ust. 4 powołanego rozporządzenia, a ponadto art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak szczególnej staranności rzeczoznawcy majątkowego właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania.

Odnosząc się do podniesionych przez J. M. zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził ich niezasadność. Odwołując się do treści art. 194 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, że brak jest podstawy prawnej do przedawnienia karalności czynu w niniejszej sprawie oraz brak było podstaw do rozszerzania postępowania wyjaśniającego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wnioskowanych świadków. Organ uznał, że z analizy całokształtu przedmiotowej sprawy, tj. dokumentów i wyjaśnień zebranych w trakcie prawidłowo przeprowadzonego postępowania prowadzonego w I instancji, a w szczególności otrzymanych w trakcie ponownego postępowania z Urzędu Miasta Sz. zestawień transakcji zawierających m.in. informacje dotyczące wielkości działek stanowiących podstawę określenia wartości nieruchomości i ich przeznaczenia wynika, że przy sporządzaniu przedmiotowego operatu szacunkowego nastąpiło w sposób rażący naruszenie przepisów regulujących proces wyceny nieruchomości, a zwłaszcza opracowania analizy rynku (doboru odpowiedniego obszaru rynku i jego rodzaju).

Organ stwierdził, że wszystkie dostrzeżone przez Komisję błędy i uchybienia zostały szczegółowo przez nią przedstawione z podaniem konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, a także opisem działań rzeczoznawcy majątkowego, które doprowadziły do naruszenia tych przepisów, a ustalenia Komisji zawarte w protokole końcowym z postępowania wyjaśniającego z dnia [...] grudnia 2010 r. są poparte zgromadzoną w sprawie dokumentacją. Jednocześnie organ nie dopatrzył się uchybień w pracy Komisji i powyższe ustalenia uwzględnił w całości.

Ustosunkowując się do kwestii nieprzedstawienia na posiedzeniu Komisji konkretnych zarzutów wobec rzeczoznawcy, organ wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy Komisja nie miała możliwości przedstawienia rzeczoznawcy zarzutów na posiedzeniu w dniu [...] marca 2010 r., bowiem rzeczoznawca nie stawił się na to posiedzenie. Ponadto organ zaznaczył, że rzeczoznawca znał treść zarzutów, o czym świadczy fakt, że został on pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. powiadomiony o pierwszym terminie posiedzenia Zespołu Komisji i przysługujących mu prawach, w tym o prawie do zapoznania się z aktami, a podczas posiedzenia Komisji w dniu [...] lipca 2009 r. przedstawiono rzeczoznawcy treść skargi Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zawartych w niej zarzutów, natomiast pismem z dnia [...] września 2009 r. strona została powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału.

Mając na uwadze wskazane uchybienia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przychylił się do wniosku Komisji o zastosowanie wobec rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, wymienionej w art. 178 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ stanął na stanowisku, że biorąc pod uwagę zakres i rodzaj naruszonego prawa, kara upomnienia jest najbardziej zasadną karą, jaką należało orzec wobec rzeczoznawcy, przy uwzględnieniu jego winy stwierdzonej w prowadzonym postępowaniu.

J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania dyscyplinarnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia wynikającego z przepisu art. 45 § 1 Kodeksu wykroczeń, ewentualnie o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 września 2012 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazywała na niezasadność skargi. W przeprowadzonym postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ nie naruszył, zdaniem Sądu, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 66 – dalej jako rozporządzenie z 2008 r.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, że nie jest uprawniony do badania w niniejszym postępowaniu podnoszonych w sprawie przez skarżącego licznych zarzutów o charakterze merytorycznym i metodologicznym, wymagających wiedzy specjalistycznej z zakresu trybu i sposobu dokonywania przez rzeczoznawców majątkowych wyceny wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odniósł się również do szczególnego charakteru postępowań z zakresu odpowiedzialności zawodowej. Sąd zaznaczył, że organ sam nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego, gdyż jest to zadanie Komisji, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołuje się do ustaleń Komisji i rozważa jej stanowisko co do zasadności wymierzenia kary dyscyplinarnej z uwagi na charakter naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona w nim wartość odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ta bowiem kwestia jest przedmiotem postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że kwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o prawidłową podstawę prawną. Postępowanie przed organem naczelnym zostało, jak zaznaczył Sąd, poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono, czym kierował się organ przy wymiarze kary (adekwatność do popełnionych uchybień rzeczoznawcy majątkowego).

Natomiast w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, zdaniem Sądu, szczegółowo odniósł się również do zarzutów skarżącego postawionych we wniosku. W ocenie Sądu bezzasadne były zarzuty skargi dotyczące konieczności umorzenia przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego ze względu na upływ terminu przedawnienia. Sąd podkreślił bowiem, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z 2008 r. nie przewidują umorzenia tego rodzaju postępowania z uwagi na przedawnienie karalności czynu. Odnosząc się do treści art. 194 ust. 1c Sąd zaznaczył, że od dokonania czynności szacowania (operat z dnia [...] września 2007) do dnia wpływu skargi na czynność szacowania ([...] lutego 2008 r.) nie upłynął okres 3 lat, a zatem postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej mogło, zgodnie z treścią wskazanego przepisu, zostać wszczęte. Ponadto, zdaniem Sądu zawarte w skardze wywody dotyczące stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisów Kodeksu wykroczeń są całkowicie pozbawione podstaw prawnych.

Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego, że postępowanie wyjaśniające przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej zawierało szereg nieprawidłowości, które powodowały, że jej ustalenia nie mogły stanowić podstawy rozstrzygania w niniejszej sprawie. Sąd szczegółowo relacjonując przebieg dotychczasowego postępowania przed organami administracji oraz opisując udział w nim skarżącego zaznaczył, że w jego ocenie Minister Infrastruktury przy ponownym rozpatrzeniu sprawy prawidłowo uznał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący znał treść postawionych mu zarzutów.

W ocenie Sądu za zasadne uznać również należało stanowisko organu o braku podstaw do rozszerzania postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie w charakterze świadków pozostałych rzeczoznawców, współautorów kwestionowanych operatów, skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego zakończenia postępowania. W ocenie Sądu stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, że skarżący jako rzeczoznawca majątkowy sporządzając przedmiotowy operat szacunkowy nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszył przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, znajduje pełne oparcie w materiale dokumentacyjnym sprawy.

Sąd wskazał, że operat szacunkowy stanowi dokument, który musi być czytelny nie tylko dla urzędników wydających decyzję, ale również dla użytkownika wieczystego, który może zakwestionować zasadność lub wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej i z tego powodu powinien być sporządzony zgodnie z dyspozycją art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że rzeczoznawca nie jest zobowiązany do załączenia istotnych dokumentów wykorzystanych przy sporządzaniu operatu. Sąd podzielił również stanowisko organu, że operat sporządzony przez kilku rzeczoznawców majątkowych powinien być podpisany przez wszystkich, którzy go sporządzili, a w konsekwencji wszyscy jego współautorzy ponoszą solidarną odpowiedzialność za cały proces wyceny i w efekcie za cały operat szacunkowy.

W związku z powyższym błędne jest, w ocenie Sądu, prezentowane w skardze stanowisko skarżącego, że rolą organu jest ustalenie, który z rzeczoznawców dokonujących wyceny odpowiada za którą część etapu szacowania wartości nieruchomości. Ponadto Sąd podkreślił, że z przepisów powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości nie wynika możliwość podziału zadań pomiędzy rzeczoznawców majątkowych i w konsekwencji możliwość podziału odpowiedzialności za sporządzenie operatu szacunkowego.

Końcowo Sąd podkreślił, że postępowanie wyjaśniające wykazało w niniejszej sprawie szereg naruszeń przepisów prawa przy sporządzaniu zakwestionowanych operatów szacunkowych, tj. art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 oraz art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 4 rozporządzenia, co znalazło potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W ocenie Sądu ciężar gatunkowy powyższych naruszeń uzasadniał wymierzenie rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej upomnienia z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik J. M. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:
2. 1. naruszenie art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie orzeczenia o umorzeniu niniejszego postępowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia;
3. II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym w szczególności:
4. 1. naruszenie art. § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości, poprzez nie przedstawienie na posiedzeniu zespołu konkretnych i oznaczonych zarzutów wobec S. K. wobec którego wszczęto postępowanie, co spowodowało, że skarżący nie mógł podjąć konkretnej obrony przed zarzutami,
5. 2. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. — tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepoduszenie do przeprowadzenia dowodów z przesłuchania zawnioskowanych przez skarżącego świadków, co zdecydowanie mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, 3.naruszenie art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zaniechanie jej wyjaśnienia, jak również nierozważenie wszystkich zarzutów merytorycznych znajdujących się w treści skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiło przedawnienie karalności czynu wnioskodawcy. Postępowanie dyscyplinarne prowadzone wobec obwinionego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomości przewiduje daleko idące i dolegliwe kary dyscyplinarne określone w art. 178 ust. 2 ustawy. Skoro więc ustawa przewiduje odpowiedzialność dyscyplinarną rzeczoznawców majątkowych oraz zawiera katalog kar dyscyplinarnych wywierających istotny wpływ na prawa i obowiązki obwinionego to uznać należy, iż do postępowań dyscyplinarnych zastosowanie winna również znaleźć instytucja przedawnienia karalności zawarta w Kodeksie wykroczeń tym bardziej, iż odpowiednie odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia jako aktu normatywnego zawierającego przepisy formalne ustawa zawiera.

W ocenie strony skoro przedawnieniu ulegają czyny zabronione określone chociażby w Kodeksie karnym (i o wiele bardziej społecznie dolegliwe), to tym bardziej przedawnieniu podlegać winny czyny stanowiące naruszenie zasad pragmatyki służbowej lub dotyczącej zasad wykonywania zawodu. Strona odniosła się w tym kontekście do treści art. 45 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń, z którego wynika, że karalność wykroczenia ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok; jeżeli w tym okresie wszczęto postępowanie, karalność wykroczenia ustaje z upływem 2 lat od popełnienia czynu. Stwierdzić zatem należy, iż w okolicznościach sprawy nastąpiło przedawnienie karalności, bowiem przedmiotowy operat zostały sporządzone w dniach [...] września 2007 roku.

Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r., poprzez nie przedstawienie na posiedzeniu zespołu konkretnych i oznaczonych zarzutów wobec J. M. wobec którego wszczęto postępowanie, co spowodowało, że skarżący nie mógł podjąć konkretnej obrony przed zarzutami. W ocenie strony nie można domniemywać- jak sugeruje Sąd w zaskarżonym wyroku- że poprzez branie udziału w posiedzeniach Komisji czy Sądu, skarżący nabył szczegółową wiedzę na temat stawianych mu zarzutów.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dopuścił się także naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a.- poprzez ich niezastosowanie i niedopuszczenie do przeprowadzenia dowodów z przesłuchania zawnioskowanych przez skarżącego świadków, co zdecydowanie mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Strona wskazała, że zgodnie z zasada prawdy obiektywnej określoną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym, a jego obowiązkiem jest dążenie do ustalenia prawdy materialne! i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocena wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych. Jak wskazał skarżący, strona ma prawo do żądania przeprowadzenia przez organ dowodów przez nią wskazanych (art. 78 kodeksu postępowania administracyjnego), a organ administracyjny jest obowiązany dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego). W ocenie strony naruszenie zasady prawdy obiektywnej stanowi podstawę do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej strona wskazała, że Sąd przy rozpoznawaniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury zaniechał odniesienia się do zarzutów merytorycznych, m.in. do zarzutów naruszenia art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegającą na uznaniu, że przedstawione do porównania przez skarżącego nieruchomości nie spełniają wymogu podobieństwa, gdy tymczasem zostały one, w ocenie strony, dobrane w sposób prawidłowy, zarzutu naruszenia § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz wskazanie, że w operacie szacunkowym nie wskazano w ogóle przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a także do zarzutu naruszenia art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i zastosowanie i uznanie, że rzeczoznawca majątkowy J. M. zbyt lakonicznie określił przeznaczenie wycenianych nieruchomości.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd naruszył w ten sposób dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zaniechanie jej wyjaśnienia i nierozważnie wszystkich zarzutów merytorycznych skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) zd. pierwsze p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 45 § 1 Kodeksu wykroczeń) oraz naruszeniu przepisów postępowania (§ 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2008 r.; art. 75 § 1 w zw. z art. 77 i art. 7 k.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy uznać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2008 r. może dojść wówczas, gdy na posiedzeniu zespołu osobie, wobec której wszczęto postępowanie nie został przedstawiony zarzut oraz okoliczności mające znaczenie w postępowaniu. Z taką sytuację, jak wskazana, nie mamy do czynienia. Z akt sprawy wynika, że na jednym z posiedzeń zespołu w dniu [...] lipca 2009 r. stronie zostały przedstawione zarzuty będące podstawą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Nadto, przed wydaniem orzeczenia strona została powiadomiona (pismo z dnia [...] września 2009 r.) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Tak więc ogólnikowe stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż sam udział w posiedzeniu zespołu nie przesądza o tym, że zostały przedstawione zarzuty, nie może podważyć wiarygodności dokonanych w tym zakresie ustaleń organu.

Przechodząc do kolejnego zarzutu, tj. naruszeniu art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. należy stwierdzić, iż również nie zasługuje on na uwzględnienie.

Zarzut ten w istocie nie został uzasadniony, a tym samym kasator nie wykazał, że wskazywane naruszenie mogłoby mieć istotne wpływ na wynik sprawy (v. art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a.).

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że wprawdzie organy są zobowiązane do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co nie wiąże się z prowadzeniem postępowania w sposób nieograniczony. Organ nie ma bowiem obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności potwierdzone innymi czynnościami dowodowymi lub nie mające istotnego znaczenia.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że strona naruszyła art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Natomiast to, w jakim stopniu strona przyczyniła się do wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego pozostaje bez wpływu na zakres jej odpowiedzialności dyscyplinarnej. W sytuacji bowiem, gdy operat szacunkowy został opracowany przez kilku rzeczoznawców, to ponoszą oni solidarną odpowiedzialność za jego prawidłowe sporządzenie. Zgodnie z § 57 ust. 2 powołanego rozporządzenia operat szacunkowy sporządzony przez kilku rzeczoznawców majątkowych podpisują wszyscy, którzy go sporządzili.

Zatem stopień przyczynienia się do sporządzenia wadliwego operatu szacunkowego nie ma wpływu na zakres odpowiedzialności dyscyplinarnej osób sporządzających ten operat. Tym samym doniosłości prawnej jest pozbawione prowadzenie postępowania dowodowego (przesłuchanie w charakterze świadków pozostałych rzeczoznawców) na okoliczność, który z rzeczoznawców i w jakim stopniu przyczynił się do sporządzenia wadliwego operatu szacunkowego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł też zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zaniechanie jej wyjaśnienia, jak też brak rozważenia wszystkich zarzutów merytorycznych skargi.

Zarzut ten nie jest zasadny.

Powołany przepis wskazuje na konieczne elementy uzasadnienia, a w związku z tym może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Najczęściej ma to miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku ze względu na treść nie poddaje się kontroli instancyjnej, co nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd wskazał też podstawę prawną rozstrzygnięcia - art. 151 p.p.s.a., w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, iż jest on również niezasadny.

Powołany przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Natomiast zgodnie z art. 194 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami, mającym zastosowanie w sprawie, nie wszczyna się postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jeśli do dnia otrzymania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęły 3 lata, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności.

W stanie sprawy operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] września 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2008 r.) zawiadomiło organ o stwierdzonych nieprawidłowościach, następnie Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] października 2008 r. zawiadomił rzeczoznawcę o wszczęciu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Zatem wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem terminu określonego w art. 194 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.